Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/212 4 maart 2005
12500 Winkeltijdenwet
Uitspraak in de zaak van:
CoopCodis Levensmiddelen B.V., te Velp, appellante,
gemachtigde: mr. J.P. Hoegee, advocaat te Nijmegen,
tegen
het College van burgemeester en wethouders van Nijmegen, verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 15 maart 2004, bij het College binnengekomen op 16 maart 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 23 februari 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van appellante tegen de ontheffing van de Winkeltijdenwet om op zondagmiddag en -avond haar winkel geopend te mogen hebben ongegrond verklaard.
Bij brief van 24 maart 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Partijen zijn uitgenodigd voor een zitting op 21 januari 2005. Zij hebben het College bericht niet ter zitting te zullen verschijnen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 2, eerste lid, van de Winkeltijdenwet luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Het is verboden een winkel voor het publiek geopend te hebben:
a. op zondag;
b. op Nieuwjaarsdag, op Goede Vrijdag na 19 uur, op tweede Paasdag, op Hemelvaartsdag, op tweede Pinksterdag, op 24 december na 19 uur, op eerste en tweede Kerstdag en op 4 mei na 19 uur;”
Artikel 3, vierde lid, van de Winkeltijdenwet luidt:
“Voorts kan de gemeenteraad bij verordening aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid verlenen op een daartoe strekkende aanvraag en met inachtneming van de in die verordening gestelde regels ontheffing te verlenen van de in artikel 2, eerste lid, onder a en b, vervatte verboden, voor zover het winkels betreft die gesloten zijn op de in die verboden bedoelde dagen tussen 0 uur en 16 uur, en waar uitsluitend of hoofdzakelijk eet- en drinkwaren plegen te worden verkocht met uitzondering van sterke drank als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet. De verordening bepaalt in ieder geval het aantal winkels waarvoor in de gemeente ontheffing kan worden verleend. Dit aantal kan ten hoogste één winkel per 15 000 inwoners van de gemeente zijn of, indien het inwonertal lager is dan 15 000, één winkel.”
De Verordening winkeltijden voor de Gemeente Nijmegen, vastgesteld door de raad van de gemeente Nijmegen op 18 december 1996, en laatstelijk gewijzigd op 4 februari 2004 (hierna: de Verordening) luidt voor zover hier van belang als volgt:
“Artikel 6 Openstelling Pro van avondwinkels op zon- en feestdagen, 4 mei en 24 december
1. Het College van Burgemeester en Wethouders kan op aanvraag ontheffing verlenen van de in artikel 2, eerste lid, onder a en b van de wet vervatte verboden ten behoeve van winkels, die gesloten zijn op de in die verboden bedoelde zon- en feestdagen tussen 0 en 16.00 uur alsmede die op 4 mei en 24 december om 19.00 uur gesloten zijn, voor zover deze dagen op een zondag vallen.
2. (…)
3. Aan de ontheffing worden in ieder geval de volgende voorschriften verbonden:
a. de winkel dient gesloten te zijn tussen 0 uur en 06.00 uur;
b. er dienen uitsluitend of hoofdzakelijk eet- en drinkwaren te worden verkocht, met uitzondering van sterke drank als bedoeld in artikel 1, eerste lid van de Drank- en horecawet;
c. Tenminste 80% van de omzet moet bestaan uit eet- en drinkwaren.”
2.2 Op grond van de stukken zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 25 augustus 2003 heeft appellante verweerder verzocht om op grond van artikel 6 van Pro de Verordening ontheffing te verlenen van het in artikel 2, eerste lid, onder a en b van de Winkeltijdenwet gestelde verbod om op zon- en feestdagen open te zijn. Verzocht werd ontheffing vanaf 13.00 uur, voor het exploiteren van een avondwinkel in perceel * te Nijmegen.
- Bij besluit van 17 december 2003 heeft verweerder aan appellante een ontheffing verleend van de in artikel 2, eerste lid, onder a en b van de Winkeltijdenwet gestelde verboden en haar daarmee toestemming gegeven tot openstelling van haar winkel op zon- en feestdagen vanaf 16.00 uur. Daarbij is bepaald dat de ontheffing zou gelden tot het moment dat de gemeenteraad een beslissing zou nemen tot wijziging van artikel 6 van Pro de Verordening. Daarna zou besloten worden over verlening van een definitieve ontheffing.
- Bij brief van 12 januari 2004 heeft de appellante bezwaar gemaakt bij verweerder tegen de impliciete weigering van de ontheffing voor wat betreft de uren tussen 12.00 uur en 16.00 uur.
- Bij brief van 3 februari 2004 heeft appellante de nadere gronden van het bezwaarschrift aangevoerd.
- Op 4 februari 2004 heeft de gemeenteraad van Nijmegen de wijziging van de “Verordening winkeltijden voor de Gemeente Nijmegen” vastgesteld. Bij deze wijziging is aan artikel 6, derde lid, het hierboven geciteerde onderdeel c. toegevoegd, hetgeen voor deze procedure overigens verder niet van belang is.
- Op 10 februari 2004 heeft verweerder een hoorzitting gehouden waar appellante haar bezwaren tegen het besluit van 17 december 2003 heeft toegelicht.
- Bij besluit van 18 februari 2004 heeft verweerder een definitief besluit genomen op de aanvraag van 25 augustus 2003 van appellante. Daarbij is op grond van de gewijzigde verordening, wederom een ontheffing vanaf 16.00 uur verleend.
- Op 23 februari 2004 heeft verweerder het bestreden besluit genomen waarbij op grond van artikel 6:18 eerste Pro lid jo. 6:19 eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het bezwaarschrift geacht is mede gericht te zijn tegen het besluit van 18 februari 2004.
- Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard. Tevens heeft verweerder appellantes verzoek om vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten afgewezen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder onder meer het volgende overwogen:
(…)
“Artikel 3 lid 4 van Pro de Winkeltijdenwet bepaalt onder andere dat de gemeenteraad bij verordening aan het college de bevoegdheid kan verlenen om ontheffing te verlenen van de in artikel 2 lid 1 sub a en Pro b van de Winkeltijdenwet vervatte verboden, voor zover het winkels betreft die gesloten zijn op in die verboden bedoelde dagen tussen 0 uur en 16 uur.
(…)
Uw cliente heeft bezwaren tegen het tijdstip waarop ontheffing is verleend. Uw cliente is van mening dat het mogelijk moet zijn om ontheffing te verlenen voor de zondagen vanaf 14.00 uur in plaats vanaf 16.00 uur. Voor de motivering van dit standpunt verwijs ik u kortheidshalve naar het aanvullend bezwaarschrift.
Dit standpunt wordt ook gedeeld door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten die in haar schrijven aan haar leden op 14 mei 1996 nadrukkelijk aangeeft onder het kopje "Avondwinkels": " Om de zondagsrust te waarborgen moet de winkel op zon- en feestdagen wel dicht zijn tussen 0 en 16 uur."
Navraag bij het Ministerie van Economische Zaken, Directie Marktwerking (…) alsmede bij de Afdeling Juridische Zaken, levert hetzelfde resultaat op. Ook zij zijn van mening dat artikel 3 lid 4 Winkeltijden Pro geen ruimte biedt om ontheffing te verlenen voor de zondagen voor 16.00 uur.
- definitieve ontheffing -
De gemandateerde ambtenaar heeft namens het college op 18 februari 2004 een definitieve ontheffing verleend, die inhoudelijk niet verschilt van de voorlopige ontheffing van 17 december 2003. De voorlopige ontheffing had een tijdsverloop tot het raadsbesluit van 4 februari 2004, waarin artikel 6 van Pro de Verordening winkeltijden is aangepast.
Op grond van artikel 6:18 lid 1 jo Pro 6:19 lid 1 Awb wordt uw bezwaarschrift door mij mede geacht gericht te zijn tegen de definitieve ontheffing van 18 februari 2004.
- conclusie -
Gezien het voorgaande ben ik van mening dat de bezwaren van uw cliënte ongegrond zijn en handhaaf ik het besluit, verzonden op 18 februari 2004.
(…)”
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Artikel 3, vierde lid, van de Winkeltijdenwet beoogt niet anders dan de kring van winkels die in aanmerking kunnen komen voor een ontheffing van het in artikel 2, eerste lid, sub a van de wet neergelegde verbod aan te wijzen en staat er niet aan in de weg om een ontheffing te verlenen om op zondag open te zijn vóór 16.00 uur. Was het anders geweest dan had de Winkeltijdenwet dat expliciet bepaald. Ter adstructie van haar standpunt verwijst appellante naar de parlementaire geschiedenis van de Winkeltijdenwet, met name naar de vragen van de GPV-fractie (Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, nr 5, pag. 25) en het antwoord van de Minister van Economische Zaken daarop.
Appellante wijst erop dat verweerder in het bestreden besluit aan deze verwijzing naar de parlementaire geschiedenis geen aandacht heeft besteed. Daarom is dit in strijd met het motiveringsbeginsel.
Voorts is appellante van mening dat uit artikel 6, derde lid, sub a van de Verordening volgt dat openstelling ná 06.00 uur wél tot de mogelijkheden behoort. Ook ten aanzien van deze stelling heeft verweerder ten onrechte nagelaten een reactie te geven in het bestreden besluit.
5. De beoordeling van het geschil
Tussen partijen is in geschil of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het hem op grond van artikel 3, vierde lid, van de Winkeltijdenwet niet is toegestaan om ontheffing te verlenen van het in artikel 2, eerste lid, onder a en b vervatte verbod voor de uren vóór 16.00 uur.
Uit de tekst van de wet leidt het College af dat artikel 3, vierde lid, van de Winkeltijdenwet bedoeld is om ontheffing mogelijk te maken voor winkels die normaal gesloten zijn op zon- en feestdagen tussen 0 uur en 16.00 uur en waar uitsluitend of hoofdzakelijk eet- en drinkwaren worden verkocht, met uitzondering van sterke drank. Het College stelt vast dat de genoemde bepaling specifiek betrekking heeft op avondwinkels. Gezien de duidelijke bewoordingen van artikel 3, vierde lid, van de Winkeltijdenwet is volgens het College géén andere interpretatie mogelijk dan dat de eet- en drinkwarenwinkels die op zon- en feestdagen tussen 0 uur en 16.00 uur gesloten dienen te zijn, derhalve avondwinkels, de mogelijkheid kan worden geboden - met een ontheffing van burgemeester en wethouders op grond van een gemeentelijke verordening - vanaf 16.00 uur op die dagen open te zijn. Hieruit volgt dat verweerder terecht heeft geoordeeld niet bevoegd te zijn om aan avondwinkels een ontheffing te verlenen om op vóór 16.00 uur open te zijn.
De door appellante aangehaalde passages uit de parlementaire geschiedenis van de Winkeltijdenwet (Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, nr. 5, pag. 2) leiden niet tot een andere conclusie dan hiervóór vermeld. Immers, de door appellante aangehaalde vraag, luidend:
“Leden van de fractie van het GPV vroegen of overwogen is om, het regime van de Zondagswet volgend, gemeenten in elk geval niet de vrijheid te geven de winkel voor 13.00 uur open te laten stellen.”
en het antwoord van de Minister van Economische Zaken daarop, luidend:
“Dat is niet overwogen. Gemeenten die op dit punt aansluiting willen zoeken bij het regime van de Zondagswet, kunnen dat uiteraard doen. Dit is bij uitstek een lokale afweging.”
hebben geen betrekking op de in artikel 3, vierde lid van de Winkeltijdenwet bedoelde avondwinkels. De aangehaalde citaten betreffen de tijdens de parlementaire behandeling van de Winkeltijdenwet opgeworpen algemene vraag of zondagsopening van winkels vóór 13.00 uur mogelijk moet zijn en gaan dus niet over openingsmogelijkheden van avondwinkels.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat verweerder bij het nemen van zijn besluit op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan artikel 3 van Pro de Winkeltijdenwet. Aldus is het besluit voldoende gemotiveerd.
Voorts staat ter beoordeling van het College het standpunt van appellante dat uit artikel 6, derde lid van de Verordening dient te worden afgeleid dat openstelling vóór 16.00 uur wel tot de mogelijkheden behoort, aangezien in genoemd artikel is vermeld dat de winkel in ieder geval gesloten dient te zijn tussen 0.00 uur en 06.00 uur. Uit deze bepaling volgt volgens appellante de mogelijkheid om ontheffing te verlenen voor de uren na 06.00 uur, derhalve voor 16.00 uur.
Deze bepaling van de Verordening kan echter niet af doen aan de tekst van artikel 3, vierde lid, van de Winkeltijdenwet.
Voor zover artikel 6, derde lid, sub a van de Verordening beoogt een ander openingsregime voor avondwinkels dan de Winkeltijdenwet mogelijk te maken, zou dit in strijd zijn met de wet en zou artikel 6 mitsdien Pro toepassing missen. Deze beroepsgrond van appellante faalt derhalve.
Gelet op het vorengaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. W.E. Doolaard en mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2005.
w.g. C.M. Wolters w.g. M.S. Hoppener