Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 04/674 25 maart 2005
29010 Wet op de kansspelen
Aanwezigheidsvergunning
Uitspraak in de zaak van:
de vennootschap onder firma A en B, te X, appellante,
tegen
de burgemeester van Borger-Odoorn, verweerder,
gemachtigde: F. Koenders, werkzaam bij de gemeente Borger-Odoorn.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 8 augustus 2004, bij het College binnengekomen op 12 augustus 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 juli 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 23 februari 2004, waarbij vergunning is geweigerd voor het aanwezig hebben van een kansspelautomaat op grond van de Wet op de kansspelen (hierna: de Wet).
Bij brief van 30 september 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 15 december 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de vennoten van appellante zijn verschenen. Aan de zijde van appellante is voorts C verschenen. Verweerder is met bericht niet verschenen.
Bij beschikking van 22 december 2004 heeft het College het onderzoek heropend om verweerder in de gelegenheid te stellen schriftelijk te reageren op enkele stellingen die appellante ter zitting heeft ingenomen.
Bij brief van 10 januari 2005 heeft verweerder gereageerd. Daarop heeft appellante bij schrijven van 20 januari 2005 een reactie gegeven.
Bij brieven van 1 en 3 februari 2005 hebben respectievelijk appellante en verweerder toestemming gegeven om zonder nadere zitting uitspraak te doen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet luidt, voorzover thans van belang, als volgt:
"Artikel 30
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
d. hoogdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend:
1? waarin het café en het restaurantbezoek op zichzelf staat en waar geen andere activiteiten plaatsvinden, waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend en
2? waarvan de activiteiten in belangrijke mate gericht zijn op personen van 18 jaar en ouder.
e. laagdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld is in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend, die geen hoogdrempelige inrichting is, of een inrichting waarin horeca-activiteiten worden verricht en waarvan de ondernemer inschrijfplichtig is en ingeschreven is bij het Bedrijfschap Horeca.
(…)
Artikel 30b
1. Het is verboden, behoudens het in deze Titel bepaalde zonder vergunning van de burgemeester een of meer speelautomaten aanwezig te hebben
(…)
b. op voor het publiek toegankelijke plaatsen;
(…).
Artikel 30c
1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig hebben van een of meer speelautomaten:
a. in een laagdrempelige inrichting;
b. in een hoogdrempelige inrichting;
(…)
2. Bij gemeentelijke verordening wordt het aantal speelautomaten vastgesteld waarvoor per inrichting, als bedoeld in het eerste lid, vergunning wordt verleend, met dien verstande dat:
a. voor een vergunning als bedoeld in het eerste lid, onder a, geen vergunning kan worden verleend voor kansspelautomaten;
(…)
4. Indien zich binnen een laagdrempelige inrichting een horecalokaliteit als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet bevindt, waarin rechtmatig alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse wordt verstrekt, dan wordt deze lokaliteit als hoogdrempelige inrichting aangemerkt voor de toepassing van deze titel, indien:
a. voldaan is aan de voorwaarden, bedoeld in artikel 30, onder d, en
b. de overige ruimten in die inrichting voor het publiek uitsluitend te bereiken zijn zonder eerst deze lokaliteit te betreden.
(…)
Artikel 30e
1. De vergunning wordt geweigerd indien:
a. door het verlenen der vergunning zou worden afgeweken van het bij of krachtens artikel 30c bepaalde;
(…). ''
In de memorie van toelichting (TK 1997-1998, 25 727, nr. 3, pp. 21-22) is ten aanzien van het begrip hoogdrempelige inrichting als bedoeld in artikel 30, onder d, van de Wet, voorzover hier van belang, het volgende vermeld:
"Om een inrichting als hoogdrempelig te kunnen kwalificeren, is de eerste voorwaarde het bezit van een Drank- en Horecawetvergunning. (…) De tweede voorwaarde is dat in de inrichting het café- en restaurantbezoek op zichzelf staat en er geen andere activiteiten plaatsvinden waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend. Hiermee wordt aangegeven dat enkel in cafés en restaurants kansspelautomaten mogen worden opgesteld. (…) Een restaurant is een inrichting waar maaltijden worden geserveerd. Voor het begrip maaltijd kan worden aangesloten bij de uitleg die het CBB daaraan heeft gegeven. (…) Onder maaltijd wordt verstaan een geheel van warme gerechten, hetwelk tenminste bestaat uit de volgende drie, niet met elkaar vermengde bestanddelen: "vlees, vis, gevogelte of wild" (eventueel te vervangen door andere bestanddelen, in het geval van een vegetarisch restaurant), "groente" en "aardappelen, rijst of meelspijzen". Indien de inrichting op verstrekking van maaltijden van deze samenstelling is gericht en niet op merendeels afzonderlijke gerechten, is er sprake van een restaurant. (…) Indien in een café of restaurant nog andere activiteiten plaatsvinden, waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend, dan wordt de inrichting alsnog als laagdrempelig gekwalificeerd. Zelfstandige betekenis houdt in dat de activiteit niet uitsluitend ter ondersteuning van het cafébezoek dient en een zelfstandige stroom van bezoekers trekt."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert onder de naam "Eetcafé D" een horecagelegenheid te X.
- Op 22 december 2003 heeft appellante een aanvraag ingediend voor een aanwezigheidsvergunning voor één kansspelautomaat en één behendigheidsautomaat.
- Op 22 januari 2004 is de inrichting van appellante bezocht door ambtenaren van de gemeente teneinde de feitelijke situatie vast te stellen.
- Bij besluit van 23 februari 2004 heeft verweerder geweigerd een vergunning te verlenen voor het aanwezig hebben van één kansspelautomaat.
- Hiertegen heeft appellante bij ongedateerde brief, door verweerder op 6 april 2004 ontvangen, bezwaar gemaakt.
- Op 14 juni 2004 heeft een hoorzitting plaatsgevonden en heeft de Commissie bezwaar- en beroepschriften van de gemeente Borger-Odoorn verweerder geadviseerd het primaire besluit niet te herroepen.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en nader standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar, onder overneming van het advies van de Commissie bezwaar- en beroepschriften, ongegrond verklaard.
In haar advies overweegt de commissie onder meer dat uit de jurisprudentie blijkt dat voor de vraag of een inrichting laagdrempelig is, een aantal criteria geldt, waaronder de samenstelling van de menukaart die gehanteerd wordt. Verweerder is in de primaire beschikking, op grond van het verslag van het bezoek op 22 januari 2004 aan de inrichting, onder meer uitgegaan van een recent door appellante verstrekte menukaart. Daaruit blijkt dat er voornamelijk "plates", friet, snacks en uitsmijters worden geserveerd. Volgens de commissie voldoet het verstrekken van deze producten in het eetcafé niet aan de in de memorie van toelichting gegeven omschrijving van een hoogdrempelig restaurant waar driecomponentenmaaltijden worden geserveerd. Nu het eetcafé niet als een hoogdrempelige inrichting kan worden aangemerkt, kan volgens de commissie evenmin sprake zijn van een zogenoemde samengestelde inrichting, omdat het eetcafé ook in dat geval hoogdrempelig moet zijn.
In de tweede plaats stelt de commissie zich op het standpunt dat uit de stukken die zij heeft gezien voldoende aannemelijk is geworden dat het onderhavige horecabedrijf en de aanliggende camping ook door veel jongeren wordt aangedaan en een ontmoetingsplaats is voor jeugdigen van 18 jaar of jonger uit X en omstreken. Gelet hierop voldoet de inrichting evenmin aan het bepaalde in artikel 30, onder d, tweede onderdeel, van de Wet.
In zijn brief van 20 januari 2005 heeft verweerder hieraan toegevoegd dat zowel uit het bezoekverslag als uit de bandopname van de hoorzitting blijkt dat (nog) geen sprake was van het serveren van driecomponentenmaaltijden in het eetcafé. Volgens verweerder kan dit ook nog worden afgeleid uit de omstandigheid dat appellante meermalen heeft verzocht om aan te geven wat zij zou moeten veranderen aan haar inrichting om alsnog in aanmerking te komen voor een vergunning. Van de zijde van verweerder is daarop tijdens de hoorzitting geantwoord dat driecompentenmaaltijden moeten worden geserveerd en dat bijvoorbeeld de keuken tot 22.00 uur open moet zijn. Uit het bezoekverslag blijkt dat de keuken tussen 17.00 en 20.00 uur is geopend, aldus verweerder.
4. Het standpunt van appellante en de reactie op het nader standpunt
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep aangevoerd dat haar inrichting geen onderdeel uitmaakt van de camping. Volgens haar moet de inrichting verder worden aangemerkt als een samengestelde, hoogdrempelige inrichting. Zij beschikt over een aparte kiosk voor het afhalen van etenswaren, die geheel los staat van het eetcafé, dat derhalve een zelfstandige functie heeft. De kansspelautomaat is gesitueerd bij de bar, zodat toezicht kan worden gehouden en geen misbruik wordt gemaakt. Verder wordt volgens appellante een grote menukaart gevoerd en is de keuken geopend van 17.00 tot 22.00 uur. Ten slotte betoogt appellante dat verweerder geen duidelijk beleid voert wat betreft het verlenen van vergunningen en dat in omliggende gemeenten vergunningen zijn verstrekt aan een Chinees restaurant en een pizzeria.
Ter zitting heeft appellante hier nog aan toegevoegd dat de in het menu vermelde "plates" als driecompentenmaaltijden moeten worden aangemerkt, omdat ze worden geserveerd met aardappelen en warme groenten in aparte schaaltjes, hoewel dat niet als zodanig op de menukaart staat vermeld. Verder worden de lunchgerechten uitsluitend in een andere, zelfstandig toegankelijke zaal geserveerd en de borrelhapjes uitsluitend op de kegelbaan in de kelder.
In haar reactie op het nader standpunt van verweerder betoogt appellante dat verweerder niet weet hoe de situatie in werkelijkheid is, omdat sinds 22 januari 2004 er geen bezoek meer heeft plaatsgehad. Volgens appellante heeft zij inmiddels alles veranderd.
5. De beoordeling van het geschil
Het College ziet zich voor de vraag gesteld of verweerder ten tijde van het nemen van het bestreden besluit appellantes inrichting op goede gronden als een laagdrempelige inrichting heeft aangemerkt.
Wil een inrichting als een hoogdrempelige inrichting in de zin van artikel 30, onder d, van de Wet kunnen worden aangemerkt, dan is onder meer vereist dat het café en restaurantbezoek op zichzelf staat en in de inrichting geen andere activiteiten plaatsvinden, waaraan een zelfstandige betekenis kan worden gehecht. Blijkens de memorie van toelichting wordt met dit vereiste aangegeven dat enkel in cafés en restaurants kansspelautomaten mogen worden opgesteld. Voorts blijkt uit de memorie van toelichting dat er sprake is van een restaurant, indien de inrichting is gericht op verstrekking van driecomponentenmaaltijden en niet van merendeels afzonderlijke gerechten.
Het College is van oordeel dat verweerder appellantes inrichting – wat betreft het eetcafé – terecht als laagdrempelig heeft aangemerkt. Het College neemt hierbij in aanmerking dat het op grond van de stukken, waaronder de gedeeltelijke weergave van de opnameband van de hoorzitting in de brief van 20 januari 2005, aannemelijk is dat ten tijde van de hoorzitting in het eetcafé "plates" en snacks werden geserveerd, zonder dat daarbij in overwegende mate sprake was van driecomponentenmaaltijden, zoals appellante ter zitting heeft gesteld, en daarnaast dat de keuken geopend was van 17.00 tot 20.00 uur. In haar reactie op de genoemde brief van verweerder wordt dit door appellante ook niet expliciet ontkend; zij stelt veeleer dat nadien de exploitatie is gewijzigd. Gelet op de aldus bekende informatie, en nu niet is gebleken dat na de hoorzitting door appellante nog andere feiten en omstandigheden naar voren zijn gebracht, mocht verweerder er bij het nemen van de beslissing op bezwaar vanuit gaan dat de inrichting niet primair op het verstrekken van driecomponentenmaaltijden was gericht. Hieraan kan niet afdoen dat appellante na het bestreden besluit de bedrijfsvoering van het eetcafé wellicht zodanig heeft aangepast dat inmiddels wel sprake is van een hoogdrempelige inrichting. De beoordeling van een eventuele wijziging in de exploitatie van het bedrijf kan pas weer aan de orde komen indien appellante een nieuwe, onderbouwde, aanvraag indient.
Voorzover appellante een beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft willen doen, kan dit reeds niet slagen, omdat het gelijkheidsbeginsel niet zo ver strekt dat verweerder gehouden zou zijn om aan appellante een vergunning in strijd met de Wet te verlenen.
De conclusie moet zijn dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling zijn geen termen aanwezig.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. J.M.W. van de Sande als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2005.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. J.M.W. van de Sande