Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 04/246 30 maart 2005
5125 Regeling dierlijke EG-premies
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. H.M.M. van den Elzen, advocaat te ‘s-Hertogenbosch,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. D. Özdemir, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 24 maart 2004, bij het College per fax binnengekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 12 februari 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het besluit van 26 juni 2003, waarbij is beslist op de aanvragen van appellant uit het jaar 2002 om toekenning van slachtpremie op grond van de Regeling dierlijke EG-premies, ongegrond verklaard.
Op 24 mei 2004 heeft appellant de gronden voor het beroep ingediend. Ter aanvulling daarop heeft hij bij brief van 25 mei 2004 nadere stukken toegezonden.
Verweerder heeft bij brief van 18 juni 2004 de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en op 7 juli 2004 een verweerschrift ingediend.
Op 16 februari 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant in pesoon, bijgestaan door zijn gemachtigde, is verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad (Pb 2000, L 204, blz. 1) luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
"1. Elke houder van dieren, met uitzondering van vervoerders:
- houdt een register bij,
(…)
4. Het register wordt handmatig of door middel van een computer bijgehouden in een door de bevoegde autoriteit goedgekeurde vorm en moet te allen tijde en gedurende een door de bevoegde autoriteit vast te stellen periode van ten minste drie jaar ter beschikking worden gehouden van de bevoegde autoriteit, die op haar verzoek inzage krijgt."
In artikel 8 van Pro Verordening (EG) nr. 2629/97 van de Commissie van 29 december 1997, houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad inzake oormerken, bedrijfsregisters en paspoorten overeenkomstig de identificatie- en registratieregeling voor runderen (Pb 1997, L 354, blz. 19) was, ten tijde en voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
"Het register bevat ten minste het volgende:
a) de meest recente gegevens als bedoeld in artikel 14, lid 3, punt C.1, eerste tot en met vierde streepje, van Richtlijn 64/432/EEG;
b) de datum waarop het dier op het bedrijf is doodgegaan;
c) in het geval van dieren die het bedrijf verlaten, de naam en het adres van de houder, met uitzondering van de vervoerder, of de identificatiecode van het bedrijf naar wie of waarnaar het dier is gebracht, en de datum van vertrek;
d) in het geval van dieren die op het bedrijf aankomen, de naam en het adres van de houder, met uitzondering van de vervoerder, of de identificatiecode van het bedrijf van wie of waarvan het dier is gekomen, en de datum van aankomst;
e) de naam en handtekening van de vertegenwoordiger van de bevoegde autoriteit die het register heeft gecontroleerd en de datum waarop de controle is verricht."
Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001, houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (Pb 2001, L327, blz. 11), luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
“ Artikel 17 - Algemene beginselen
1. De controles ter plaatse worden onverwachts uitgevoerd. Zij mogen worden aangekondigd, doch slechts zolang van tevoren als strikt noodzakelijk is en voorzover het doel van de controle daardoor niet in gevaar komt. Behalve in behoorlijk gemotiveerde gevallen mag de aankondiging nooit meer dan 48 uur tevoren plaatsvinden.
(…)
3. De aanvraag (aanvragen) wordt (worden) afgewezen indien het bedrijfshoofd of zijn vertegenwoordiger een controle ter plaatse verhindert.
Artikel 25 - Onderdelen van de controles ter plaatse
1. De controles ter plaatse moeten betrekking hebben op alle dieren waarvoor op grond van de te controleren steunregelingen steunaanvragen zijn ingediend en, wat de steunregelingen voor rundvee betreft, ook op runderen waarvoor geen steunaanvraag is ingediend.
2. De controles ter plaatse omvatten in het bijzonder:
a) (…)
b) met betrekking tot de steunregelingen voor rundvee:
- (….)
- steekproefcontroles bij dieren waarvoor in de laatste twaalf maanden vóór de controle ter plaatse steunaanvragen zijn ingediend, om na te gaan of de gegevens van het gecomputeriseerde gegevensbestand overeenstemmen met die van het register;
(…).
Artikel 48 - Overmacht en buitengewone omstandigheden
1. Gevallen van overmacht of buitengewone omstandigheden moeten binnen tien werkdagen vanaf het tijdstip waarop zulks voor het bedrijfshoofd mogelijk is met het relevante door de bevoegde instantie afdoende geachte bewijs bij de bevoegde instantie worden gemeld.
2. Als buitengewone omstandigheden kan de bevoegde instantie bijvoorbeeld aanvaarden:
(…)
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van het bedrijfshoofd;
(…)"
Bij de Regeling dierlijke EG-premies (hierna: Regeling) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 4.6
Premie wordt de producent slechts verstrekt ten behoeve van runderen die:
(…)
c. overeenkomstig de bepalingen gesteld bij en krachtens verordening 1760/2000 zijn geïdentificeerd en geregistreerd.
Artikel 7.1
1. Een premie wordt de producent slechts verleend:
(…)
c. indien de producent een bedrijfsregister bijhoudt;
(…)"
Bij de Regeling identificatie en registratie van dieren 2002 (Stcrt, 2001, 250) was ten tijde en voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
"Artikel 16
In deze paragraaf wordt verstaan onder:
(…)
c. bedrijfsregister: het door de houder op zijn bedrijf bij te houden register, bedoeld in artikel 7, eerste lid, eerste gedachtestreepje, van verordening 1760/2000;
(…)
Artikel 21
1. Het bedrijfsregister bevat de gegevens, bedoeld in artikel 4, derde lid, en artikel 7, eerste lid, tweede gedachtestreepje, van verordening 1760/2000 en in artikel 8 van Pro verordening 2629/97.
2. Het bedrijfsregister wordt schriftelijk of elektronisch bijgehouden.
3. Indien het bedrijfsregister schriftelijk wordt bijgehouden, tekent de houder de in het eerste lid bedoelde gegevens aan in het door de minister verstrekte bedrijfsregister dat overeenkomt met het in bijlage II, onder A, vastgestelde model.
4. Indien het bedrijfsregister elektronisch wordt bijgehouden, draagt de houder er zorg voor dat de in het eerste lid bedoelde gegevens per rund overzichtelijk in beeld kunnen worden gebracht en ter plekke kunnen worden uitgeprint.
5. (…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft zich door middel van het toezenden van door hem ingevulde deelnameformulieren op 30 mei en 17 juli 2001 opgegeven als deelnemer aan de slachtpremieregeling.
- Tijdens een op 16 juli 2002 op het bedrijf van appellant uitgevoerde controle heeft de controleur blijken het controlerapport onder meer geconstateerd dat door appellant geen bedrijfsregister werd bijgehouden.
- Bij besluit van 26 juni 2003 heeft verweerder appellant meegedeeld dat 176 runderen waarvoor hij in het jaar 2002 slachtpremie had aangevraagd niet voor slachtpremie in aanmerking komen, omdat niet aan de voorwaarden voor premietoekenning is voldaan.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 24 juli 2003, door verweerder ontvangen op 28 juli 2003, bezwaar gemaakt.
- Tijdens een op 11 december 2003 gehouden hoorzitting heeft appellant zijn bezwaar toegelicht.
- Bij brief van 19 december 2003 heeft verweerder appellant meegedeeld dat het uitsluitingsbedrag, dat in mindering zal worden gebracht op toekomstige betalingen naar aanleiding van aanvragen die appellant indient over de jaren 2003, 2004 en 2005 op grond van artikel 1, eerste lid, onder b, punt i, van Verordening (EG) nr. 3508/92, is vastgesteld op € 0,00.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
In het bestreden besluit, waarbij het bezwaar ongegrond is verklaard, heeft verweerder, samengevat, het volgende overwogen.
Het bezwaar wordt, gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 19 december 2003.
Het bijhouden van een bedrijfsregister is noodzakelijk in het kader van een adequate controle van gegevens verwerkt in het I&R-Register. Op grond van de Regeling identificatie en registratie van dieren 2002 diende ten tijde van de fysieke controle het door verweerder verstrekte bedrijfsregister te worden gebruikt. In het uitvoeringsbeleid inzake het verlenen van premie wordt echter ook het één oogopslag-criterium gebruikt. Beoordeeld wordt dan of ten tijde van de controle de registratie op het bedrijf heeft voldaan aan het vereiste dat alle in artikel 8 van Pro Verordening (EG) nr. 2629/97 verplicht gestelde gegevens per rund in één oogopslag worden verkregen.
Omdat ten tijde van de controle geen voorgeschreven bedrijfsregister aanwezig was en evenmin aan het één oogopslag-criterium werd voldaan, zijn de aanvragen terecht op grond van artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 afgewezen. Bovendien stond ook artikel 38, tweede lid, van deze verordening aan premieverlening in de weg, omdat het afwijkingspercentage groter is dan twintig procent.
Het beroep op overmacht kan niet slagen. Van buitengewone omstandigheden als bedoeld in artikel 48, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 is geen sprake. De drukke werkzaamheden op het nertsenbedrijf in C, de grote ziektedruk onder pups en het overlijden van de echtgenote van appellant en van zijn schoonvader zijn niet aan te merken als abnormale en onvoorziene omstandigheden, waardoor het appellant onmogelijk was een bedrijfsregister bij te houden. Appellant had maatregelen kunnen treffen opdat het bedrijf door kon draaien en een bedrijfsregister kon worden bijgehouden.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van zijn beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Uit de door appellant bijgehouden kladadministratie in combinatie met de stallijsten valt wel degelijk eenvoudig af te leiden welke mutaties van het vee hebben plaatsgevonden, gerangschikt naar datum en naar identificatienummer. Dit blijkt ook wel uit het feit dat de controleur tijdens de fysieke controle constateert dat het enige manco in de administratie is dat twee kalveren aanwezig zijn zonder dat dit uit de stallijsten blijkt en dat vier kalveren geleverd zijn die volgens de stallijsten nog aanwezig zouden zijn. Bovendien heeft de controleur letterlijk gezegd dat de administratie in orde was. Zou appellant wel de indruk hebben gehad dat de administratie niet in orde was, dan zou hij nog diezelfde dag de gegevens op de daarvoor bestemde formulieren hebben ingevuld en aangeleverd. Overigens was het nieuwe formulier voor het bedrijfsregister nog maar twee weken voor de fysieke controle van kracht geworden.
De sanctie staat in geen verhouding tot het besluit om voor 176 runderen geen slachtpremie toe te kennen. Het bestreden besluit is aldus in strijd met het proportionaliteitsbeginsel.
Voorts was sprake van overmacht. Reeds tijdens de controle heeft appellant aangegeven dat hij privé en zakelijk grote problemen ondervond, die hun weerslag op de bedrijfsvoering hadden. Ten onrechte heeft verweerder met deze buitengewone omstandigheden geen rekening gehouden.
Verweerder heeft ten slotte in strijd met het vertrouwensbeginsel gehandeld. Indien de controleur tijdens de fysieke controle zou hebben aangegeven dat appellant de voorhanden gegevens op het voorgeschreven formulier diende aan te leveren, zou hij daaraan onmiddellijk gevolg hebben gegeven. De controleur achtte dat echter niet nodig. Hierdoor heeft appellant pas in de bezwaarfase alsnog het juiste formulier ingevuld en ingestuurd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat appellant desgevraagd ter zitting heeft verkaard dat zijn beroep uitsluitend betrekking heeft op het bestreden besluit, voorzover hierbij het primaire besluit van 26 juni 2003 is gehandhaafd. De in rubriek 2.2 vermelde brief van 19 december 2003 zal dan ook niet in de beschouwing worden betrokken.
5.2 Vaststaat dat appellant ten tijde van de controle op 16 juli 2002 niet het met ingang van 1 juli 2002 voorgeschreven model-bedrijfsregister gebruikte. Het College is voorts van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat de op het bedrijf van appellant aanwezige administratie het niet mogelijk maakte om in één oogopslag alle gegevens, als voorgeschreven in artikel 8 van Pro Verordening (EG) nr. 2629/97, te kunnen vaststellen. Dat de gegevens waren af te leiden uit de administratie in combinatie met de stallijsten, zoals appellant heeft gesteld, betekent niet dat appellant beschikte over een overzichtelijke dierregistratie op basis waarvan in één oogopslag alle gegevens per rund konden worden vastgesteld. Bovendien heeft verweerder terecht gesteld dat uit de beschikbare administratie van appellant niet blijkt dat per rund alle vereiste gegevens beschikbaar waren.
5.3 Het College oordeelt vervolgens over de vraag of verweerder artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 terecht aan de afwijzing van de aanvragen van appellant ten grondslag heeft gelegd.
Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 18 maart 2005 (AWB 04/372, www.rechtspraak.nl, LJN AT1731), dit in het voetspoor van het arrest van het Hof van Justitie van de EG van 13 december 2001 in de zaak Ingemar Nilsson (C-131/00; Jur. 2001, I-10165), zijn in Verordening (EEG) nr. 3508/92 de beginselen geformuleerd volgens welke de Gemeenschap en de lidstaten de tenuitvoerlegging van communautaire beslissingen inzake gefinancierde landbouwmaatregelen en de bestrijding van fraude en onregelmatigheden in verband met deze maatregelen moeten regelen. In dit verband is een systeem opgezet ter identificatie en registratie van de dieren die voor steun in aanmerking komen. Binnen dit controlesysteem, dat ervoor moet zorgen dat elk dier kan worden geïdentificeerd en in al zijn verplaatsingen - vanaf zijn geboorte tot zijn dood - wordt gevolgd, zodat de handel daarin kan worden gecontroleerd en de controle van de communautaire steunregelingen wordt verbeterd, speelt het bedrijfsregister een cruciale rol. Blijkens het ingevoerde controlesysteem is het regelmatig bijhouden van het bedrijfsregister van groot belang. Het aantal bij de controle aanwezige en op dat tijdstip getelde dieren alleen is niet bepalend voor de verificatie van een steunaanvraag. Aan de hand van het bedrijfsregister kan bij de controle het aantal en de identiteit worden bepaald van de dieren die tijdens de periode van aanhouding aanwezig zijn en waarvoor steun kan worden toegekend. In deze omstandigheden levert het ontbreken van een bedrijfsregister een ernstige inbreuk op de voorschriften inzake identificatie en registratie van dieren op, omdat daardoor het in Verordening (EEG) nr. 3508/92 bedoelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem niet kan functioneren en een doeltreffend beheer van de communautaire steunregelingen onmogelijk wordt. Een steunaanvraag dient dan te worden afgewezen.
Uit het voorgaande volgt, dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in onderhavig geval de controle ter plaatse is verhinderd en artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 aan inwilliging van de aanvragen om slachtpremie in de weg stond.
5.4 Dat het bestreden besluit in strijd zou zijn met het proportionaliteitsbeginsel, zoals appellant heeft gesteld, kan het College niet onderschrijven. Verweerder was immers, gelet op artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001, behoudens overmacht (zie 5.5), gehouden de aanvragen af te wijzen. Gelet op hetgeen onder 5.3 in het voetspoor van het Hof van Justitie in de zaak Ingemar Nilsson over het belang van de aanwezigheid van een bedrijfsregister alsmede over de ernst van het ontbreken van het bedrijfsregister is overwogen, kan er bovendien geen twijfel over zijn dat de bepaling zelf evenmin met het proportionaliteitsbeginsel in strijd is.
5.5 Het beroep op overmacht faalt evenzeer. De omstandigheid dat appellante de bepleite overmacht niet conform het bepaalde bij artikel 48, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 tijdig bij verweerder heeft aangemeld, doch pas nadien aan de orde heeft gesteld, vormt op zichzelf reeds een belemmering om het beroep op overmacht te honoreren.
5.6 Het beroep van appellant op het vertrouwensbeginsel kan ten slotte reeds niet slagen, nu het moment van controle bepalend is. Het na de controle alsnog aanleggen van een bedrijfsregister had aldus niet tot een ander oordeel kunnen leiden.
5.7 De slotsom is dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor een kostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongerond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2005.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. F.W. du Marchie Sarvaas