Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Vijfde enkelvoudige kamer
AWB 04/484 1 maart 2005
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak in de zaak van:
A, h.o.d.n. Taxibedrijf B, te X, appellant,
tegen
Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. H.J. ‘t Hart , werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 8 juni 2004, bij het College binnengekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 april 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant, gericht tegen de intrekking van zijn vergunning tot het verrichten van taxivervoer, ongegrond verklaard.
Op 21 juli 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 3 februari 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, alwaar appellant en de gemachtigde van verweerder hun standpunt nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet personenvervoer 2000 (hierna: Wet) bevat onder meer de volgende bepalingen:
" Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
j. taxivervoer: personenvervoer per auto, anders dan bedoeld in onderdeel h, tegen betaling;
k. vervoerder: degene die (…) taxivervoer verricht, niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
(…)
Artikel 4
(…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)
Artikel 6
(…)
2. Een vergunning kan worden (…) ingetrokken.
(…)
Artikel 9
1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.
(…)
Artikel 99
Onze Minister kan een vergunning volgens bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen regels, wijzigen, schorsen of intrekken:
a. indien is gehandeld in strijd met het bij of krachtens deze wet bepaalde;
b. indien niet langer wordt voldaan aan een van de in artikel 9, eerste lid, bedoelde eisen, tenzij een ontheffing als bedoeld in het tweede lid van dat artikel is verleend.
(…)".
Artikel 26 van Pro het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: Besluit) bepaalt onder meer het volgende:
" 1. De vervoerder die (…) taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.
2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid, of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.
(…)"
In de Nota van toelichting bij artikel 26 van Pro het Besluit is het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven op de volgende wijze toegelicht:
"De eis van vakbekwaamheid beoogt door inbreng van de vakbekwame persoon een goede bedrijfsgang in de vervoersonderneming te waarborgen. Het predikaat "permanent" moet worden opgevat als een continue betrokkenheid bij het leidinggeven. De betrokkenheid mag niet incidenteel zijn. Indien het leidinggeven door de aard of grootte van de onderneming een voltijdse aangelegenheid is, betekent dit dat de vakbekwame niet slechts een gedeelte van de werktijd met daadwerkelijke leiding kan zijn belast. "Daadwerkelijk" geeft aan dat het om een inhoudelijke betrokkenheid bij het leidinggeven gaat. De functie van leidinggevende kan niet louter een formele status inhouden.
Zo kan een bestuurder van een rechtspersoon die als vervoerder geldt de vakbekwaamheid niet inbrengen indien de leiding over het vervoer feitelijk bij een ander berust. De werkzaamheden in het kader waarvan leiding wordt gegeven betekenen dat de vakbekwame inhoudelijk betrokken moet zijn bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiële verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid, de aansturing van personeel, het dagelijkse ondernemersbeleid, de relaties met de overheid, maar ook de strategie van het bedrijf op de vervoersmarkt. De uitleg van het begrip permanent leidinggeven vergt tevens dat de vakbekwame ten aanzien van deze werkzaamheden naar buiten vertegenwoordigingsbevoegd is.
Zonder een volmacht of mandaat om namens de vervoerder op te treden, kan de facto geen sprake zijn van leidinggeven als bedoeld in het onderhavige artikel."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 28 februari 2001 heeft verweerder van appellant een aanvraag om een taxivergunning ontvangen.
- Bij besluit van 16 mei 2001 (kenmerk: P18176/T/TT/19661) heeft verweerder appellant voor onbepaalde tijd vergunning verleend voor het verrichten van taxivervoer binnen en vanuit het vervoergebied Rotterdamse regio. Uit dit besluit blijk dat binnen de onderneming van appellant wordt voldaan aan de in het Besluit omschreven eis van vakbekwaamheid door de inbreng van C (hierna: C) als procuratiehouder.
- Aan deze vergunningverlening ligt onder meer een tussen appellant en C gesloten procuratiecontract, gedateerd 20 februari 2001, ten grondslag, waarin onder meer het navolgende is vastgelegd.
"(…)
C De ondernemer is thans doende bedoelde vakbekwaamheid te verwerven en hij verwacht de daartoe benodigde examens af te kunnen leggen in het jaar: 2001.
D De procuratiehouder beschikt wel over de bedoelde vakbekwaamheid en is bereid en in staat deze ter beschikking te stellen van Taxibedrijf B.
De procuratiehouder stelt zijn vakbekwaamheid aan meerdere taxibedrijven ter beschikking.
(…)"
- Op 14 juni 2003 is appellant door een inspecteur van de Inspectie Verkeer en Waterstaat, Divisie Vervoer, gecontroleerd in het kader van de Thema Aktie Vergunningen. Naar aanleiding van deze controle heeft de inspecteur geadviseerd een onderzoek in te stellen naar de inbreng van de vakbekwaamheid in de onderneming van appellant door procuratiehouder C.
- Teneinde inzicht te krijgen in de wijze waarop C uitvoering geeft aan zijn functie van vakbekwaam leidinggevende persoon binnen de onderneming van appellant, heeft verweerder appellant een formulier "Onderzoek Verklaring Inbreng Vakbekwaamheid" (hierna: onderzoeksformulier) doen toekomen, met het verzoek dit formulier door C in te laten vullen. In dit formulier, door verweerder ontvangen op 12 augustus 2003, zijn de hierna aangehaalde vragen als volgt beantwoord:
"1. U heeft een procuratiecontract overgelegd waarin staat aangegeven dat de onderneming aan u als vakbekwaam leidinggevende persoon een volmacht heeft verleend. Voor welke doeleinden maakt u gebruik van deze volmacht? (…)
Er is nog geen gebruik van gemaakt, niet nodig geweest tot heden.
(…)
3. Welke taken worden uitsluitend door u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen deze onderneming verricht? (…)
Controle personeel en financiële administratie, gezamenlijk. Er zijn geen taken die uitsluitend door mij verricht worden.
(…)
6. Geef aan hoeveel uren per week en op welke dagen en tijdstippen u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen deze onderneming werkzaamheden verricht.
+/- 4 uur p/w, meestal op woensdag tussen 11.00 en 17.00.
7. Hoe vaak voert u als vakbekwaam leidinggevende persoon overleg met de ondernemer/vennoten? (…)
Enkele malen p/w telefonisch contact.
(…)
12. Volgt de ondernemer (eigenaar/vennoot/bestuurder) thans een opleiding om vakbekwaam te worden? (…)
Nee.
(…)
14. Geef aan welke werkzaamheden u als vakbekwaam leidinggevende persoon verricht op het gebied van personeel en communicatie? (…)
Advies arbeidscontracten, personeel uitbreiden of niet.
15. Geef aan welke werkzaamheden u als vakbekwaam leidinggevende persoon verricht op het gebied van de dagelijkse bedrijfsvoering? (…)
Telefonisch overleg, over allerlei zaken.
16. Geef aan welke werkzaamheden u als vakbekwaam leidinggevende persoon verricht op het gebied van wet- en regelgeving? (…)
Controle rittenlijsten / werkmappen.
17. Heeft u als vakbekwaam leidinggevende persoon nog andere functies zowel binnen als buiten de taxibranche? (…)
a. vermeld de naam van de onderneming(en) (…):
Onderneming 1. Onderneming 2. Onderneming 3.
N.T.C. "D" Aweesv E F
(…) (…) (…)
b. welke functie vervult u binnen de betreffende onderneming?
Procuratie Procuratie Procuratie
c. hoeveel uur per week vervult u de functie?
+/- 4 +/- 4 +/- 4
18. Hoeveel uren per week en op welke dagen verricht u als vakbekwaam leidinggevende persoon chauffeurswerkzaamheden in uw eigen onderneming?
20 à 30 uur p/w wisselende dagen en tijden."
- Verweerder heeft bij brief van 14 augustus 2003 aan appellant het voornemen kenbaar gemaakt de vergunning van appellant in te trekken.
- Op 25 augustus 2003 hebben appellant en C mondeling hun zienswijze gegeven ten aanzien dit voornemen.
- Bij brief van 8 september 2003 heeft C commentaar geleverd op de inhoud van het naar aanleiding van de bespreking van 25 augustus 2003 van de zijde van verweerder opgemaakte verslag.
- Bij besluit van 7 oktober 2003 (kenmerk: P18176/T/TS/42478) heeft verweerder de aan appellant verleende vergunning voor het verrichten van taxivervoer met ingang van 27 januari 2004 ingetrokken, omdat is gebleken dat binnen de onderneming van appellant niet (langer) wordt voldaan aan de eis van vakbekwaamheid.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 20 november 2003 bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 8 december 2003 heeft verweerder appellant medegedeeld dat is besloten om de aan appellant verleende vergunning ambtshalve te wijzigen in die zin dat de intrekking van die vergunning eerst in werking treedt zeven weken ná de datum waarop op het bezwaarschrift is beslist.
- Op 10 maart 2004 is appellant in de gelegenheid gesteld naar aanleiding van zijn bezwaren door verweerder te worden gehoord. Appellant is echter zonder bericht van verhindering niet verschenen.
- Bij besluit van 28 april 2004 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
- Bij uitspraak van 30 augustus 2004 (AWB 04/485, www.rechtspraak.nl, LJN AQ9876) heeft de voorzieningenrechter van het College een verzoek van appellant om een voorlopige voorziening afgewezen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft bij de beslissing op bezwaar de bezwaren van appellant ongegrond verklaard en heeft daartoe onder meer het volgende overwogen:
"Bij de heroverweging is uitgegaan van de taken van de vakbekwame persoon zoals die zijn genoemd in de "verklaring inbreng vakbekwaamheid", de procuratieovereenkomst, en het bezwaarschrift.
(…)
Getoetst is onder meer of onder de specifieke omstandigheden binnen de onderneming van A h.o.d.n. Taxibedrijf B, invulling aan de eis van vakbekwaamheid wordt gegeven in de persoon van C.
Aanleiding voor het instellen van een onderzoek naar de inbreng van de vakbekwame persoon was een taxicontrole waarbij in het kader van het toezicht op de naleving van de bepalingen van de Wet personenvervoer 2000 werd vastgesteld dat bezwaarde in eerste instantie niet de naam van zijn procuratiehouder kon aangeven en eerst na veel moeite de naam van zijn procuratiehouder kon opnoemen en de plaats waar deze woonachtig zou zijn.
Uit de verklaring inbreng vakbekwaamheid is gebleken:
• dat de vakbekwame persoon, C, reeds als vakbekwaam leidinggevende werkzaam is in zijn eigen onderneming en daarbij 20 à 30 uren per week chauffeurswerkzaamheden verricht;
• dat de vakbekwame persoon daarnaast werkzaam is als vakbekwaam leidinggevende in vier andere taxiondernemingen waaronder in dat van A;
• binnen de onderneming van A wordt met meerdere voertuigen gereden en naast A meerdere personeelsleden werkzaam;
• dat door de aanvrager desgevraagd geen bewijsstukken waaruit zou kunnen blijken dat de vakbekwame persoon betrokken is geweest bij wezenlijke beslissingen omtrent de bedrijfsvoering zijn overlegd.
De werkzaamheden van C bestaan volgens "Verklaring inbreng vakbekwaamheid" (lees: onderzoeksformulier) (…) uit controle op de naleving van de Rijtijdenwet door middel van de rittenlijsten en de werkmappen en het geven van adviezen.
Dergelijke werkzaamheden (begeleiding en advies) kunnen echter niet gezien worden als inhoudelijke betrokkenheid bij wezenlijke beslissingen betreffende de bedrijfsgang van de vervoeronderneming van A.
In het gesprek met de sector marktordening, team markt en onderzoek van de Inspectie Verkeer en Waterstaat, heeft C te kennen gegeven dat hij niet permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan de onderneming van bezwaarde. Leiding over het bedrijf wordt gezamenlijk gevoerd. Hier vallen ook de investeringsbeslissingen onder. In dat zelfde gesprek heeft bezwaarde te kennen gegeven dat door hem géén opleiding wordt gevolgd om zelf vakbekwaam te worden. Bezwaarde heeft toen te kennen gegeven eerst te beslissing van de Inspectie verkeer en Waterstaat te willen afwachten.
De wezenlijke beslissingen betreffende de bedrijfsvoering, worden door de ondernemer zelf genomen. Het is dan ook A die leiding geeft aan de onderneming.
Het standpunt van belanghebbende dat voldaan wordt aan de eis van vakbekwaamheid door C, is gelet op de Nota van toelichting derhalve onjuist.
De omstandigheden waaronder beoogd wordt de vakbekwaamheid binnen de onderneming van A in te laten brengen door C komen niet overeen met de criteria die de wetgever daaromtrent heeft gesteld in het Besluit personenvervoer 2000 en de daarbij behorende toelichting zoals hierboven weergegeven. Van het vereiste permanent en daadwerkelijk leidinggeven kan onder deze omstandigheden in redelijkheid géén sprake zijn."
In het verweerschrift heeft verweerder voorts betoogd dat de omvang van het geschil wordt bepaald door de reikwijdte van het primaire besluit tot intrekking van 7 oktober 2003. Aangezien niet op enig moment voorafgaande aan deze intrekking sprake is geweest van een wijziging van procuratiehouder, leent de omstandigheid dat nadien een wijziging van procuratiehouder zou hebben plaatsgevonden zich niet voor behandeling in bezwaar en vormt deze geen onderdeel van de onderhavige procedure. Beoordeling van een nieuwe procuratiehouder is slechts mogelijk door het indienen van een nieuwe aanvraag van een vergunning voor het verrichten van taxivervoer. Een dergelijke aanvraag is overigens tot op heden niet bij verweerder ingediend.
Om zelf als vakbekwaam leidinggevend persoon binnen zijn taxionderneming te kunnen worden aangemerkt, moet appellant in het bezit zijn van de diploma's Algemene Ondernemers Vaardigheden (AOV) en Branchegerichte Ondernemers Vaardigheden (BOV). Daarvan is niet gebleken.
Het beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft appellant niet onderbouwd en kan derhalve niet slagen.
In bepaalde gevallen houdt verweerder de beslissing op bezwaar tegen een intrekking van een taxivergunning gedurende enige tijd aan. Dit is het geval indien een taxiondernemer nog enkele examens moet afleggen om aan de eis van vakbekwaamheid te kunnen voldoen. In het onderhavige geval is van een dergelijke situatie echter geen sprake, omdat appellant, voorzover bekend, nog geen enkel examen heeft behaald en G nog vier à vijf examens met goed gevolg moet afleggen alvorens aan de vakbekwaamheidseis te kunnen voldoen.
Overigens is appellant sinds juni 2003 bekend met de omstandigheid dat een onderzoek is ingesteld naar de inbreng van de vakbekwaamheid binnen zijn taxionderneming en is hem in augustus 2003 het voornemen tot intrekking van zijn taxivergunning bekend gemaakt. Gelet op het tijdsverloop sedertdien is verweerder van mening dat appellant voldoende tijd heeft gehad om de bedrijfsvoering binnen zijn onderneming aan te passen.
4. Het standpunt van appellant
Appellant kan zich met de intrekking niet verenigen en heeft daartoe onder meer aangevoerd dat een medewerker zich thans voorbereid op het behalen van de vereiste examens. Indien deze medewerker het diploma heeft behaald en vennoot is geworden van het bedrijf, zal hij dagelijks leiding geven aan het bedrijf. In dit verband heeft appellant inmiddels een nieuwe vergunning aangevraagd. Sprake is dan ook van gewijzigde omstandigheden, die bij de beoordeling van de intrekking dienen te worden meegewogen. Ook wijst appellant erop dat hij een groot aantal werknemers in dienst heeft, die van hem afhankelijk zijn.
Ter zitting heeft appellant hieraan toegevoegd zichzelf inmiddels voor te bereiden op de vereiste examens, maar meer tijd nodig te hebben.
Verweerder handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel door de vergunning van appellant in te trekken op de door hem gestelde gronden. Het is appellant bekend dat verweerder in vergelijkbare gevallen meer coulance heeft betracht.
5. De beoordeling van het geschil
Ingevolge artikel 99 van Pro de Wet kan verweerder een vergunning voor het verrichten van taxivervoer intrekken, indien niet langer wordt voldaan aan één van de in artikel 9, eerste lid, van de Wet bedoelde eisen, waaronder onder meer is begrepen dat een vervoerder dient te voldoen aan de eis van vakbekwaamheid.
Aan de eis van vakbekwaamheid kan bij een eenmanszaak worden voldaan door de ondernemer of, indien hij zelf niet vakbekwaam is, door een vakbekwaam leidinggevende (procuratiehouder). Naar het College bij herhaling heeft overwogen, is het evenwel niet waarschijnlijk te achten dat een ondernemer die voornemens is in het kader van een eenmanszaak bepaalde werkzaamheden te gaan verrichten, een procuratiehouder belast met in het bijzonder de taak om aan de uitvoering van die werkzaamheden leiding te geven.
Bij eenmanszaken hanteert verweerder het uitgangspunt dat binnen een onderneming, waarbij de ondernemer een taxivergunning heeft verkregen op basis van de inbreng van de vakbekwaamheid door een procuratiehouder, in ieder geval aan het vereiste van vakbekwaamheid wordt voldaan, indien de vakbekwaam leidinggevende feitelijk de bij de aanvraag opgegeven werkzaamheden verricht.
In dit geding staat ter beoordeling de vraag of verweerder terecht tot de conclusie is gekomen dat binnen de onderneming van appellant in de praktijk niet wordt gehandeld conform hetgeen bij de vergunningaanvraag voor aannemelijk werd gehouden en dat de werkzaamheden die C thans in de onderneming verricht niet (meer) kunnen worden aangemerkt als permanent en daadwerkelijk leidinggeven, zodat in de onderneming niet (langer) wordt voldaan aan het vakbekwaamheidsvereiste.
Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt hiertoe allereerst dat, gezien het wettelijk bepaalde, aan verweerder niet de bevoegdheid kan worden ontzegd om, nadat hij een vergunning heeft verleend, op een later tijdstip te onderzoeken of de uitvoering van de werkzaamheden in de praktijk in overeenstemming is met het bij de aanvraag geschetste beeld en als dit niet het geval is en evenmin sprake is van permanent en daadwerkelijk leidinggeven door de vakbekwame procuratiehouder, die vergunning in te trekken.
Weliswaar dient verweerder rekening te houden met gerechtvaardigde verwachtingen en belangen van een taxiondernemer, doch de werking van het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel strekt niet zover dat verweerder een taxivergunning als de onderhavige, die voor onbepaalde tijd wordt verleend, niet mag intrekken indien hij tot het oordeel komt dat het besluit tot vergunningverlening bij nader inzien rechtens onjuist is danwel dat niet meer wordt voldaan aan de daarvoor geldende voorwaarden.
Naar het oordeel van het College heeft appellant aan de - mede op de overgelegde procuratieovereenkomst gebaseerde - vergunningverlening niet het te rechtvaardigen vertrouwen kunnen ontlenen dat deze niet voor intrekking in aanmerking zou kunnen komen. Aan de vergelijking van de procuratieovereenkomst met het onderzoeksformulier heeft verweerder met betrekking tot de taken van de vakbekwame leidinggevende de conclusie kunnen verbinden dat binnen de onderneming van appellant in de praktijk niet (meer) wordt gehandeld conform hetgeen bij de vergunningaanvraag nog aannemelijk was. Evenmin zijn bewijsstukken overgelegd waaruit blijkt dat de procuratiehouder invulling heeft gegeven aan de onder meer in de procuratieovereenkomst vastgelegde taakverdeling.
Uitgaande van de door appellant en C gegeven informatie omtrent de feitelijke situatie binnen de onderneming van appellant, is het College van oordeel dat verweerder zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat ten aanzien van C geen sprake is van permanent en daadwerkelijk leidinggeven als bedoeld in artikel 26 van Pro het Besluit en de toelichting daarop.
De conclusie is derhalve dat verweerder terecht tot intrekking van de aan appellant verleende taxivergunning is overgegaan.
Voorts is verweerder, door nader te besluiten eerst tot intrekking over te gaan zeven weken na de bestreden beslissing, in voldoende mate aan de belangen van appellant tegemoet gekomen. Het College vermag niet in te zien dat verweerder andermaal tot het verlenen van uitstel had moeten overgaan. Appellant is immers ruim uitstel verleend en voorts is hij bij herhaling gewezen op de gevolgen van het niet tijdig behalen van zijn diploma’s. Indien appellant meent dat inmiddels binnen de onderneming aan de eis van vakbekwaamheid wordt voldaan, kan hij bij verweerder een nieuwe aanvraag om een taxivergunning indienen. Dat de intrekking voor appellant nadelige financiële gevolgen kan hebben, ligt binnen zijn risicosfeer.
Het beroep op het gelijkheidsbeginsel komt niet voor honorering in aanmerking, reeds niet nu dit beroep op geen enkele wijze is onderbouwd.
Het beroep van appellant dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. drs. M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr. L. van Duuren, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2005.
w.g. M.A. Fierstra w.g. L. van Duuren