Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/1366 12 april 2005
22100 Wet op de toegang tot de ziektekostenverzekeringen
Uitspraak in de zaak van:
Stichting uitvoering omslagregeling (hierna ook: Suo), te Houten, appellante,
gemachtigden: prof. mr. H.J. de Ru en mr. ing. L.J. Wildeboer, advocaten te Amsterdam,
tegen
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder,
gemachtigde: mr. M.B. Witte-van den Haak, advocaat te 's-Gravenhage.
1. De procedure
Appellante heeft bij faxbericht van 7 november 2003 beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 29 september 2003, waarbij is beslist op een bezwaarschrift van appellante d.d. 29 januari 2003.
Genoemd bezwaarschrift was gericht tegen een op 18 december 2003 aan appellante toegezonden schrijven, waarbij verweerder te kennen heeft gegeven dat hij met betrekking tot een aantal nader vermelde onderdelen niet akkoord kan gaan met de begroting van appellante voor 2003 en dat hij daarom mede namens de Minister van Financiën, gelet op artikel 22, eerste lid, van de Wet op de toegang tot ziektekostenverzekeringen 1998 (hierna: Wtz 1998), deze begroting niet goedkeurt.
Bij faxbericht van 10 december 2003 heeft appellante de gronden van het beroep uiteengezet.
Bij schrijven van 1 april 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft bij brief van 29 oktober 2004 aan het College doen toekomen een rapport d.d. 26 oktober 2003, dat prof. mr. Ch.P.A. Geppaart ten behoeve van appellante heeft opgesteld.
Op 16 november 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen zijn vertegenwoordigd door eerdervermelde gemachtigden en waar als deskundige, medegebracht door appellante, is verschenen prof. mr. Geppaart, voornoemd.
2. De beoordeling
2.1 Aangaande de toepasselijke wet- en regelgeving overweegt het College het volgende.
2.1.1 De Wtz 1998 garandeert - zoals ook van de zijde van verweerder is uiteengezet - de toegang tot een standaardpakket van vergoedingen aan personen die zijn aangewezen op een particuliere ziektekostenverzekering, doch zich niet tegen een concurrerend tarief bij een ziektekostenverzekeraar op de markt kunnen verzekeren. Het gaat hierbij om een pakket tegen een aanvaardbare premie voor categorieën van personen die zijn genoemd in het Besluit categorieën van verzekerden Wtz 1998.
De toegang voor bedoelde personen tot een particuliere ziektekostenverzekering wordt krachtens de Wtz 1998 gewaarborgd door de particuliere ziektekostenverzekeraars een acceptatieplicht op te leggen. Omdat verzekeraars hierdoor financieel risico lopen, is voorzien in een omslagregeling, waaromtrent in § 3 Wtz 1998 voorschriften zijn opgenomen. Deze regeling strekt ertoe dat schade voortvloeiend uit de verzekering van evenbedoelde categorieën personen, verminderd met de premie, wordt omgeslagen over alle particulier verzekerden jonger dan 65 jaar. Het uitvoeringsorgaan (Suo) stelt op grond van artikel 11, tweede lid, Wtz 1998 ieder jaar in oktober de door bedoelde particulier verzekerden verschuldigde omslagbijdrage vast. Deze bijdrage maakt deel uit van de premie van evengenoemde verzekerden.
De omslagbijdrage bestaat ingevolge het derde lid van genoemd artikel 11 uit Pro het totaal van de geraamde vergoedingen aan de ziektekostenverzekeraars van het komende jaar, gedeeld door het totaal aantal particulier verzekerden. In de omslagbijdrage worden tevens meegenomen de voor het volgende kalenderjaar geraamde kosten van het uitvoeringsorgaan. Voorts vindt een correctie plaats voor de verschillen in geraamde en werkelijke kosten en vergoedingen van ziektekostenverzekeraars in het voorafgaande kalenderjaar.
De vaststelling van de omslagbijdrage is een zaak van rekenkundige en technische aard. Ingevolge artikel 11, vierde lid, Wtz 1998 behoeft de, uiterlijk 31 oktober van het lopende kalenderjaar aan verweerder mee te delen, omslagbijdrage voor het volgende jaar de goedkeuring van verweerder.
In geval van onthouding van goedkeuring stelt krachtens het vijfde lid van genoemd artikel 11 het Pro uitvoeringsorgaan met inachtneming van door verweerder te geven aanwijzingen de omslagregeling opnieuw vast.
2.1.2 De Suo, die krachtens artikel 17, eerste lid, Wtz 1998 is aangewezen als uitvoeringsorgaan, is opgericht op 14 augustus 1998. Dit artikellid noemt als voorwaarde voor aanwijzing, dat uit de statuten van de rechtspersoon blijkt dat hij voldoet aan de artikelen 18 tot en met 22. De artikelen 18 tot en met 22 betreffen onder meer de samenstelling, benoeming, werkwijze en bezoldiging van het bestuur. Het nader te noemen artikel 22 betreft Pro de vaststelling en goedkeuring van de begroting van het uitvoeringsorgaan. De statuten van de Suo zijn overeenkomstig artikel 17, tweede lid, Wtz 1998 goedgekeurd door de betrokken ministers.
De taken van het uitvoeringsorgaan betreffen de uitvoering van eerdergenoemde omslagregeling en het fungeren als uitvoeringsorgaan voor de Wet medefinanciering oververtegenwoordiging oudere ziekenfondsverzekerden. Het uitvoeringsorgaan is krachtens artikel 24 Wtz Pro 1998 (welk artikel deel uitmaakt van § 5, bevattende voorschriften omtrent het toezicht) belast met de controle op de ziektekostenverzekeraars, voor zover het betreft de in § 3 bedoelde omslagregeling.
De Verzekeringskamer is op grond van artikel 26 Wtz Pro 1998 belast met het toezicht op het uitvoeringsorgaan. In verband hiermede verstrekt het uitvoeringsorgaan ingevolge artikel 27 Wtz Pro 1998 de Verzekeringskamer jaarlijks een verslag van de werkzaamheden, het gevoerde beleid in het algemeen en de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde beleid in het bijzonder. Van dit verslag maakt de jaarrekening over het afgelopen kalenderjaar deel uit. Deze jaarrekening behoeft de goedkeuring van de Verzekeringskamer. Indien de Verzekeringskamer zulks noodzakelijk acht ter uitvoering van het toezicht overeenkomstig artikel 26, kan zij het uitvoeringsorgaan op grond van artikel 29 Wtz Pro 1998 een aanwijzing geven. Van de bevindingen van het door haar uitgeoefende toezicht stelt de Verzekeringskamer krachtens artikel 30 Wtz Pro 1998 jaarlijks een verslag op, welk verslag wordt verstrekt aan verweerder, de Minister van Financiën, de Minister van Economische Zaken en het uitvoeringsorgaan.
2.1.3 Het uitvoeringsorgaan stelt de omslagbijdrage vast op basis van door de ziektekostenverzekeraars te verstrekken gegevens. De kosten van het uitvoeringsorgaan worden op grond van artikel 23 Wtz Pro 1998 ten laste van de omslagregeling gebracht.
Artikel 22, eerste lid, Wtz 1998 schrijft voor dat het uitvoeringsorgaan jaarlijks een begroting van zijn uitvoeringskosten vaststelt. Deze begroting behoeft de goedkeuring van verweerder en van de Minister van Financiën. Het uitvoeringsorgaan zendt krachtens artikel 22, tweede lid, de begroting voor 1 oktober van het kalenderjaar, voorafgaande aan het jaar waarop zij betrekking heeft, aan verweerder en aan genoemde minister.
2.1.4 Verweerder kan volgens artikel 22, vierde lid, Wtz 1998 regels stellen over de inrichting van de begroting. Een zodanige ministeriële regeling is gegeven bij de Regeling begroting uitvoeringsorgaan Wtz 1998 (hierna: Regeling).
De toelichting bij de Regeling bevat onder meer de volgende passages:
"Evenals het verslag van de werkzaamheden, het gevoerde beleid in het algemeen en de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde beleid in het bijzonder, dat het uitvoeringsorgaan Wtz 1998 jaarlijks aan de Pensioen- en Verzekeringskamer overlegt, is de begroting een zogenoemd verantwoordingsdocument. De verantwoordingsdocumenten vormen een belangrijk element in de sturingsrelatie tussen de Minister (……) en het zelfstandig bestuursorgaan. Door middel van deze documenten geeft het uirvoeringsorgaan Wtz 1998 aan op welke wijze het de aan hem opgedragen taken denkt te vervullen en welke middelen daarvoor nodig zijn. Achteraf wordt verantwoording afgelegd over de vervulling van die taken en het gebruik van de daarvoor beschikbaar gestelde middelen. De verantwoordings-documenten vormen een belangrijke ondersteuning voor de beoogde sturing door de minister op hoofdlijnen. De verantwoordingsdocumenten zijn voorts van belang in de relatie tussen de minister en de Staten Generaal. Vanuit de ministeriële verantwoordelijkheid voor het beleid en het stelsel van ziektekostenverzekeringen, legt de minister aan de hand van de verantwoordingsdocumenten, op zijn beurt verantwoording af over het functioneren van het zelfstandige bestuursorgaan.
(…..)
De begroting is een financiële weerslag van het werkprogramma. De begroting geeft inzicht in de baten en lasten van de onderscheiden werkzaamheden. Door werkzaamheden en geld meer aan elkaar te koppelen, wordt duidelijk wat de onderscheiden werkzaamheden die het uitvoeringsorgaan verricht, kosten.
Bij het beoordelen van het niveau van de kosten in de begroting is in de eerste plaats van belang het uitvoeringskostenbudget in de zorgnota, die naast de begroting van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport jaarlijks bij de Tweede Kamer wordt ingediend. Deze nota verschaft informatie over alle zorguitgaven en bevat het Budgettair Kader Zorg. Het beschikbare budget is gebaseerd op de aan het uitvoeringsorgaan opgedragen taken en werkzaamheden en is in de loop der tijd aangepast aan de ontwikkelingen daarin. Uitgangspunt is dat dit budget, bij een onveranderde taakinhoud, toreikend is voor een adequate taakvervulling.
Het orgaan dient aan te geven op welke wijze de middelen worden of zijn aangewend voor de onderscheiden werkzaamheden. Hierdoor wordt er een directe relatie tussen werkzaamheden en de daarmee gemoeide kosten gelegd."
2.2 Omtrent het ontstaan en de loop van het onderhavige geding is uit de stukken het volgende gebleken.
2.2.1 Appellante heeft op 26 september 2002 de begroting voor 2003 ter goedkeuring bij verweerder ingediend. In een begeleidend schrijven is verweerder verzocht zijn goedkeuring zo spoedig mogelijk kenbaar te maken. Zulks in verband met het voornemen van het bestuur van appellante de omslagbijdrage voor 2003 en de vergoeding voor administratiekosten vast te stellen in zijn vergadering van 17 oktober 2002.
Op 19 november 2002 heeft verweerder de omslagbijdrage voor 2003 goedgekeurd.
Op 3 december 2002 heeft verweerder aan appellante een ongedateerde conceptbrief gestuurd met betrekking tot de begroting voor 2003. Daarin heeft verweerder vermeld welke gebreken zijns inziens kleven aan de begroting.
Na correspondentie en overleg tussen verweerder en appellante heeft verweerder bij het hierboven in rubriek 1 vermelde schrijven van 18 december 2002 mede namens de Minister van Financiën te kennen gegeven dat hij de ingediende begroting niet goedkeurt en verzocht een begroting die is aangepast tot het bedrag waarmee wordt ingestemd, ter goedkeuring aan hem voor te leggen. Verweerder heeft hierbij aangegeven op welke onderdelen van de begroting de onthouding van goedkeuring betrekking heeft. Hierbij gaat het om (-) een uitbreiding van het personeelsbestand met 1 fte, (-) de kosten van een voorgenomen verhuizing, (-) het niet toepassen van een door verweerder aangekondigde indexeringstechniek en (-) de uitvoering van een efficiencytaakstelling van 1% voor 2003, die een korting betekent van
€ 26.000,--.
Appellante heeft op 29 januari 2003 een bezwaarschrift ingediend tegen evenvermeld besluit tot het niet goedkeuren van de begroting. Dit besluit impliceert tevens een instemming van verweerder met de begroting tot een bedrag van € 2.639.000,--. Dit bedrag is tot stand gekomen door indexering volgens de nieuwe systematiek van de goedgekeurde begroting voor 2002 en onder aftrek van de efficiencytaakstelling voor 2003.
Na correspondentie en overleg tussen verweerder en appellante heeft de VWS-commissie bezwaarschriften Awb (hierna: Commissie) appellante gehoord aangaande haar bezwaren op een hoorzitting, gehouden op 1 juli 2003.
Naar aanleiding van een brief van appellante d.d. 24 juni 2003, bevattende een nadere specificatie van eerderbedoelde personeelskosten ten bedrage van € 228.000,-- en kosten van verhuizing en huisvesting ten bedrage van € 23.322,--, heeft verweerder appellante bij schrijven van 3 juli 2003 bericht dat hij akkoord gaat met laatstgenoemde kostenpost, doch niet met de verhoging van de begrotingspost salariskosten met eerstgenoemd bedrag.
2.2.2 Bij schrijven van 22 september 2003 heeft de Commissie aan verweerder advies uitgebracht inzake het bezwaarschrift van appellante.
In dit advies is naar aanleiding van de primaire stelling van appellante, dat het schrijven van 18 december 2002 geen op rechtsgevolg gericht besluit behelst, als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), opgemerkt dat een beslissing inzake het niet instemmen met een begroting op grond van artikel 22 Wtz Pro 1998 het rechtsgevolg heeft dat de begroting bij gebreke aan goedkeuring niet rechtsgeldig is, hetgeen betekent dat appellante niet gerechtigd is de begrote uitgaven rechtsgeldig te doen. In dit verband heeft de Commissie tevens van belang geacht het in artikel 27 Wtz Pro 1998 geregelde toezicht van de Verzekeringskamer met betrekking tot de jaarstukken van het uitvoeringsorgaan.
De Commissie heeft verworpen de subsidiaire stelling van appellante, dat verweerder niet bevoegdheid is in te grijpen in bevoegdheden die appellante als privaatrechtelijke rechtspersoon krachtens de door verweerder goedgekeurde statuten en het bestuursreglement heeft ter zake van personeelsbezetting, arbeidsvoorwaarden en huisvesting. In verband hiermede is onder meer te kennen gegeven dat aan de bevoegdheid tot goedkeuring van de begroting, die krachtens de Wtz 1998 aan verweerder is toegekend, inherent is de bevoegdheid alle in de begroting geraamde uitgaven te beoordelen. Hierbij moet in aanmerking worden genomen dat de werkzaamheden van appellante (voor het overgrote deel) bestaan uit het uitvoeren van een bestuurstaak. Daarbij past het - zoals in de Wtz 1998 is gebeurd - een instemmingsbevoegdheid van verweerder met de begroting te regelen.
Met betrekking tot de - eveneens subsidiaire - stelling van appellante, dat verweerder niet bevoegd is tot het opleggen van een verplichting in de vorm van een toe te passen indexering of efficiencykorting omdat appellante als privaatrechtelijke rechtspersoon niet valt onder de verantwoordelijkheid van verweerder en gezien de systematiek van financiering niet behoeft mee te lopen met afspraken ten aanzien van de begroting van verweerschrift ministerie, heeft de Commissie het volgende opgemerkt.
Vaststaat dat appellante wat de uitoefening van haar wettelijke taak betreft, moet worden aangemerkt als een zelfstandig bestuursorgaan (zbo). Kenmerk van alle zbo's is, dat zij hiërarchisch niet ondergeschikt zijn aan de minister. De privaatrechtelijke dan wel de publiekrechtelijke vorm van een zbo heeft geen directe betekenis voor de mate waarin de minister bevoegd is het zbo aan te sturen. In beide gevallen is de zelfstandigheid even groot en beperkt door de bevoegdheid die de minister heeft krachtens de wet. Hierbij gaat het in casu om de bevoegdheid tot goedkeuring van de begroting. Bij de beoordeling van de onderhavige begroting heeft verweerder aangesloten bij de lijn die wordt gevolgd ten aanzien van andere zbo's in de topstructuur van de zorgsector. Ook de uitvoeringslasten van deze zbo's worden niet bekostigd uit begrotingsgelden van verweerders ministerie.
De Commissie acht het niet onredelijk deze algemene lijn ook bij de goedkeuring van de begroting van appellante te hanteren. Hetgeen appellante heeft aangevoerd, biedt naar de opvatting van de Commissie geen grond voor het oordeel dat hantering van voornoemd uitgangspunt in het geval van appellante in verband met haar bijzondere situatie leidt tot onredelijke uitkomsten.
De Commissie deelt niet de mening van appellante dat zij, anders dan de andere zbo's in de topstructuur van de zorgsector, niet onder het Budgettair Kader Zorg (BKZ) valt. Zoals in de Zorgnota 2003 is vermeld, is het BKZ een uitvloeisel van de in het Strategisch Akkoord gemaakt afspraken over de budgettaire ruimte die in de komende jaren beschikbaar is voor de financiering van zorguitgaven. In het BKZ is aangegeven hoe hoog de desbetreffende uitgaven ten hoogste mogen zijn. Deze afspraken vloeien voort uit de verantwoordelijkheid van de overheid voor het publieke belang van een kwalitatief goed en betaalbaar zorgstelsel. Het BKZ heeft uitdrukkelijk geen betrekking op de uitgaven die worden bekostigd uit de VWS-begroting maar uitsluitend op de premie-gefinancierde uitgaven. Naar uit de Zorgnota 2003 blijkt, worden ook de omslagbijdragen, waaruit de uitvoeringskosten van appellante worden gefinancierd, in dat kader als premie aangemerkt.
De Commissie heeft tenslotte opgemerkt dat appellante terecht bezwaar heeft gemaakt tegen de motivering op het punt van de huisvestingskosten.
De Commissie heeft op grond van het voorafgaande geadviseerd het bezwaar van appellante ongegrond te verklaren, met dien verstande dat de motivering op het punt van de huisvestingskosten dient te worden aangepast.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder te kennen gegeven dat hij zich kan vinden in de overwegingen van de Commissie en dat hij derhalve de overwegingen en de conclusie van de Commissie overneemt. Beslissende op het bezwaarschrift, heeft verweerder de post huisvestingskosten alsnog goedgekeurd en het bezwaarschrift voor het overige ongegrond verklaard.
2.3 De gronden van het beroep van het beroep van appellante houden, samengevat weergegeven, het volgende in.
I. Een besluit inzake goedkeuring van een begroting van het uitvoeringsorgaan, zoals het primaire besluit van 18 december 2003, kan niet worden aangemerkt als een besluit in de betekenis van artikel 1:3, eerste lid, Awb.
II. Voor zover wel sprake is van een besluit is in evenbedoelde zin, heeft dit slechts een beperkt rechtsgevolg.
III. Verweerder is niet bevoegd goedkeuring aan de begroting te onthouden op het punt van de personeelskosten.
IV. Verweerder is evenmin bevoegd tot het opleggen van een verplichting in de vorm van een bij de vaststelling van de begroting toe te passen indexering en efficiencytaakstelling.
2.4 Met betrekking tot de vraag die beroepsgrond I aan de orde stelt, namelijk of het primaire besluit kan worden aangemerkt als een besluit in de betekenis van artikel 1:3, eerste lid, Awb (zijnde een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling) wordt het volgende overwogen.
2.4.1 Van de zijde van appellante is naar voren gebracht dat het rechtsgevolg van het primaire besluit er niet in kan bestaan, dat appellante geen uitgaven zou mogen doen voor zover goedkeuring aan de begroting is onthouden. Voor het intreden van een zodanig rechtsgevolg zou naar de mening van appellante een uitdrukkelijke wettelijke grondslag zijn vereist. Een dergelijke grondslag is niet vervat in de Wtz 1998. Noch de omstandigheid dat de goedkeuring mede de omvang van het begrotingsbedrag betreft, noch de omstandigheid dat artikel 3 van Pro de Regeling bepaalt dat de begroting het bedrag voor uitvoeringskosten vermeldt, impliceert dat het onthouden van goedkeuring aan de begroting een wijziging in rechten en verplichtingen met zich brengt en aldus rechtsgevolg teweeg brengt.
Appellante heeft erop gewezen dat, anders dan ten aanzien van de publiekrechtelijke instellingen die behoren tot de topstructuur zorg, de wetgever ten aanzien van het uitvoeringsorgaan er in de Wtz 1998 niet voor heeft gekozen de goedkeuring van de begroting te laten fungeren als slagboom, dat wil zeggen als voorwaarde voor het mogen doen van uitgaven. Naar de mening van appellante heeft deze goedkeuring slechts een functie als instrument voor het verkrijgen van inzicht in de wijze waarop het uitvoeringsorgaan de middelen aanwendt om de opgedragen taken uit te voeren.
Vanwege appellante en met name door prof. mr. Geppaart, voornoemd, is erop gewezen dat de bekostiging van het uitvoeringsorgaan niet afhankelijk is van bijdragen van verweerder en dat geen bevoorschotting uit een fonds plaatsvindt, zoals bijvoorbeeld het geval is bij de uitvoering van de Ziekenfondswet en Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten. Het toezicht op de doelmatigheid van de uitgaven van het uitvoeringsorgaan is naar de mening van appellante geen taak van verweerder en behoort derhalve niet te worden betrokken bij de beoordeling ter zake van de goedkeuring van de begroting. De omslagregeling moet worden beschouwd als instrument voor de allocatie van private middelen, hetgeen betekent dat de op de begroting van appellante genoemde middelen niet zijn aan te merken als collectieve middelen, respectievelijk middelen die behoren tot de publieke sfeer. In dit verband is erop gewezen dat een wezenlijk verschil bestaat ten opzichte van de heffing van belastingen en van sociale verzekeringspremies, waarbij geldmiddelen uit de private sfeer krachtens wettelijk voorschrift worden overgedragen aan de overheid. Zulks is niet het geval bij de Wtz 1998, waar het omslagstelsel als grondsbeginsel geldt. Kenmerkend voor dat stelsel is, dat particuliere ziektekostenverzekeraars het saldo van de schade in verband met nader omschreven ziektekostenpolissen, verminderd met de premie, omslaan over alle particulier verzekerden jonger dan 65 jaar. De desbetreffende omslagregeling wordt uitgevoerd door het uitvoeringsorgaan, dat de omslagbijdrage vaststelt. De ingevolge een overeenkomst van ziektekostenverzekering verzekerde personen zijn de omslagbijdrage, die deel uitmaakt van de premie, verschuldigd aan de particuliere verzekeringsmaatschappij. Derhalve is geen sprake van een overheidsheffing.
Appellante heeft betoogd dat de financiering van de uitvoeringskosten van het uitvoeringsorgaan niet wordt bepaald door de goedkeuring van de begroting, zoals dat het geval is bij instellingen uit de topstructuur zorg, doch door de hoogte van de omslagbijdrage, die afzonderlijk wordt vastgesteld en goedgekeurd.
De omslagbijdrage die het uitvoeringsorgaan rechtstreeks ontvangt van de ziektekostenverzekeraars, stelt het uitvoeringsorgaan in staat de benodigde uitgaven te doen om de haar opgelegde taken uit te voeren.
2.4.2 Van de zijde van verweerder is gesteld dat verweerder verantwoordelijk is voor het uitvoeringsorgaan, dat een zbo is binnen het zorgverzekeringstelsel. In dit verband is gewezen op de toelichting op artikel 22 van Pro de ontwerp-Kaderwet zelfstandige bestuursorganen, volgens welke toelichting de goedkeuring van de begroting ertoe strekt dat de minister de politieke verantwoordelijkheid neemt voor de uitoefening van de wettelijke taken door het zbo, en dat deze taakuitoefening loopt langs de in de begroting aangegeven lijnen tegen de daarin begrote kosten. Wat het toezicht op het uitvoeringsorgaan betreft, is de Minister van Financiën medeverantwoordelijk en fungeert de Pensioen- en Verzekeringskamer als medetoezichthouder, die achteraf het gevoerde beleid en de uitgaven van het voorgaande jaar beoordeelt.
Appellante is naar de mening van verweerder een zbo, dat wordt bekostigd uit publieke middelen, namelijk uit premiegelden welke de hiervoor bedoelde verzekerden moeten betalen. Voor de besteding van dergelijke gelden dient publiekelijk verantwoording te worden afgelegd. Daarbij moet worden voldaan aan eisen van rechtmatigheid, doelmatigheid en transparantie, welke eisen gelden voor de gehele openbare dienst.
Het rechtsgevolg van goedkeuring van de begroting is de aanvaarding van de politieke verantwoordelijkheid. Omdat de gehele begroting wordt gefinancierd uit publieke middelen, strekt de goedkeuring zich uit tot alle onderdelen van de begroting. Wanneer de begroting tot een bepaald bedrag wordt goedgekeurd, heeft dat tot gevolg dat het uitvoeringsorgaan dat bedrag niet mag overschrijden. Dit bedrag wordt opgenomen in het BKZ. Afkeuring dient gemotiveerd te geschieden. Dit betekent dat niet goedgekeurde onderdelen van de begroting moeten worden geïdentificeerd en dat moet worden aangegeven aan welke eisen dergelijke onderdelen moeten voldoen om voor goedkeuring in aanmerking te komen. Uit artikel 3 van Pro de Regeling (luidende dat de begroting het bedrag vermeldt dat ten laste van de omslagregeling komt) volgt dat niet goedgekeurde bedragen niet ten laste van de omslagregeling mogen komen.
Met betrekking tot de door appellante genoemde omstandigheid dat verweerder reeds voordat het primaire besluit (d.d. 18 december 2002) was genomen, op 19 november 2002 zijn goedkeuring had gehecht aan de omslagbijdrage, waarin de uitvoeringskosten van appellante waren opgenomen, en de daaruit door appellante getrokken conclusie dat in verband met het karakter van de omslagbijdrage als sluitstuk van de keten, de begroting niet kon worden afgekeurd (zie eerderomschreven beroepsgrond II), heeft verweerder naar voren gebracht dat in de systematiek van de Wtz 1998 de goedkeuring van de begroting moet worden losgekoppeld van de goedkeuring van de omslagbijdrage. Voor 2003 moest, aldus verweerder, duidelijkheid bestaan over de omslagbijdrage voordat de discussie over de begroting was afgerond. De omslagregeling moet om redenen van praktisch belang in de maand oktober worden goedgekeurd. Indien de begroting na dit tijdstip wordt bijgesteld, wordt het verschil in de omslagregeling voor het volgende jaar meegenomen. Dit betekent dat goedkeuring van de omslagbijdrage geen impliciete goedkeuring van de begroting behelst, en evenmin dat een na goedkeuring van de omslagbijdrage gegeven beslissing inzake goedkeuring van de begroting geen rechtsgevolg zou kunnen hebben. In dit verband heeft verweerder erop gewezen dat eventuele verschillen die voortvloeien uit de afkeuring van een begroting, een volgend jaar in de omslagbijdrage kunnen worden verrekend.
2.4.3 Aangaande het rechtskarakter van het primaire besluit overweegt het College het volgende.
De in artikel 1:3, eerste lid, Awb gegeven definitie van het begrip "besluit" is gegeven ter afbakening van deze rechtsfiguur, die in het stelsel van de rechtsbescherming van de Awb een centrale plaats inneemt, ten opzichte van feitelijk handelen en privaatrechtelijke rechtshandelingen. Het gebruik in dit voorschrift van de bewoordingen "publiekrechtelijke rechtshandeling" duidt erop dat hierbij aan de orde is een door het betrokken bestuursorgaan beoogd rechtsgevolg en de uitoefening van een bestuurlijke taak, die in de regel zijn grondslag zal vinden in een voorschrift van publiekrechtelijke aard.
Geoordeeld moet worden dat, waar in artikel 22 Wtz Pro 1998 wordt gesproken van een begroting van het uitvoeringsorgaan, die goedkeuring behoeft, beoogd is de betrokken ministers de bevoegdheid toe te kennen een begroting al dan niet (gedeeltelijk) goed te keuren. Gelet op het stelsel van voorschriften van de Wtz 1998 en de geschiedenis van de totstandkoming van deze wet, moet worden aangenomen dat de wetgever niet heeft beoogd de betrokken ministers hiermee een louter symbolisch en rechtens niet relevant instrument te verschaffen. Ook indien - zoals van de zijde van appellante is gesteld - het beslissen aangaande de goedkeuring van een begroting slechts een functie zou hebben in verband met de bepaling van de omslagbijdrage, waarin de uitvoeringkosten worden verdisconteerd, dan wel in het kader van het voorkomen van taakverwaarlozing door het uitvoeringsorgaan, dan nog zou een in een dergelijk kader genomen beslissing moeten worden aangemerkt als een besluit in de betekenis van artikel 1:3, eerste lid, Awb.
Hierbij moet in aanmerking worden genomen dat - zoals hiervoor in § 2.1.2 is vermeld - ingevolge artikel 17, eerste lid, Wtz 1998 het blijkens de statuten voldoen aan artikel 22 van Pro de wet, voorwaarde is voor aanwijzing van een rechtspersoon als uitvoeringsorgaan.
Indien een als uitvoeringsorgaan aangewezen rechtspersoon zijn taken niet naar behoren vervult, bestaat ingevolge artikel 17, derde lid, Wtz 1998 de mogelijkheid van intrekking van de aanwijzing.
Voor zover appellante beoogt hetgeen harerzijds is gesteld omtrent het privaatrechtelijk karakter van de omslagregeling, in verband te brengen met de beoordeling van het karakter van het primaire besluit aan de hand van artikel 1:3, eerste lid, Awb, overweegt het College dat geen grond kan worden gevonden voor het oordeel dat een besluit inzake goedkeuring van een begroting niet publiekrechtelijk doch privaatrechtelijk van aard is. Gezien het stelsel van voorschriften van de Wtz 1998 is hierbij onmiskenbaar een publiekrechtelijke taakuitoefening aan de orde. De omstandigheid dat bij de Wtz 1998 geen sprake is van fondsvorming door de overheid waaruit doeluitgaven worden gedaan, doch van het door middel van een premieverhoging omslaan van kosten voor het verzekeren van personen wier toegang tot de particuliere ziektekostenverzekering door de Wtz 1998 wordt gewaarborgd, maakt dit niet anders.
De door appellante naar voren gebrachte argumenten overziende, is het College van oordeel dat het appellante er niet zo zeer om gaat of eerdergenoemd primair besluit een op rechtsgevolg gericht besluit behelst, doch om het antwoord op de vraag welk rechtsgevolg in dit verband aan de orde is. Appellante heeft zich op het standpunt stelt dat het niet goedkeuren van een begroting niet tot gevolg kan hebben dat de desbetreffende uitgaven niet mogen worden gedaan. Voorts heeft appellante in het aanvullend beroepschrift zonder nadere adstructie en gevolgtrekking gesteld dat, mocht sprake zijn van een besluit in de zin van de Awb, daarop de bepalingen van afdeling 10.2.1 Awb van toepassing zijn.
Het College overweegt met betrekking tot laatstgenoemd punt dat niet kan worden staande gehouden dat bij het hier in geding zijnde besluit een voor de inwerkingtreding van een besluit van een bestuursorgaan vereiste toestemming, als bedoeld in artikel 10:25 Awb Pro, aan de orde is.
Voorts overweegt het College dat het, naar algemeen gangbare juridische opvatting, bij goedkeuring gaat om een vorm van preventief bestuurlijk toezicht, waarbij ingeval een begroting het voorwerp van goedkeuring is, verlening daarvan een vereiste is om rechtsgeldig uitgaven op basis van de begroting te kunnen doen. Gezien de toezichthoudende en sturende taak die verweerder in de Wtz 1998 is toegemeten ten opzichte van het uitvoeringsorgaan, acht het College het alleszins aanvaardbaar aan te nemen dat een besluit inzake goedkeuring van een begroting van het uitvoeringsorgaan rechtsgevolg heeft in evenbedoelde zin. Het College ziet derhalve - anders dan appellante - in de omstandigheid dat in de Wtz 1998 niet uitdrukkelijk is voorzien in het gevolg van het niet goedkeuren, niet een tekortkoming die aan het aanwezig achten van zodanig rechtsgevolg in de weg staat. In dit verband dient naar het oordeel van het College tevens in aanmerking te worden genomen dat het toezicht van de Verzekeringskamer met betrekking tot de jaarrekening een logisch vervolg vormt op het begrotingstoezicht. Bij de controle van de jaarrekening vormt de - goedgekeurde - begroting een belangrijk toetsingskader. Door vorenomschreven wijze van toezicht kan worden voldaan aan de - terecht - door verweerder vermelde eisen van rechtmatigheid, doelmatigheid en transparantie, welke gelden bij de verantwoording voor de besteding, respectievelijk allocatie van gelden uit hoofde van een publiek belang, dat hier wordt gevormd door het waarborgen van de toegang tot ziektekostenverzekeringen voor categorieën van personen die qua zorgverzekering tussen de wal en het schip dreigen te vallen.
Het College oordeelt voorts dat ook de omstandigheid dat verweerder reeds vóór het nemen van het primaire besluit zijn goedkeuring heeft gehecht aan de omslagbijdrage, waarin de uitvoeringskosten van appellante waren opgenomen, geen afbreuk doet aan het karakter van publiekrechtelijke rechtshandeling van het primaire besluit.
2.5 Het voorafgaande leidt tot de beoordeling van de hiervoor in § 2.3 onder II omschreven beroepsgrond, inhoudende dat indien de beslissing omtrent goedkeuring van een begroting moet worden aangemerkt als een besluit in evenbedoelde zin, het daaruit voortvloeiende rechtsgevolg slechts inhoudt dat het uitvoeringsorgaan verplicht is het goedgekeurde bedrag aan uitvoeringskosten mee te nemen in de omslagbijdrage. Appellante heeft betoogd dat, aangezien in het onderhavige geval niet voorafgaande aan de goedkeuring van de omslagbijdrage is beslist omtrent de goedkeuring van de begroting, aan een beslissing inzake goedkeuring geen betekenis meer kan toekomen.
Het College kan appellante in deze opvatting niet volgen en overweegt hiertoe dat in geval van (gedeeltelijke) afkeuring van een begroting het uitvoeringsorgaan het nodige - waaronder een zo spoedig mogelijke aanpassing van de begroting - in het werk behoort te stellen om ervoor te zorgen dat uitgaven zo veel mogelijk op basis van een goedgekeurde begroting kunnen worden gedaan. Voor zover het laatste niet het geval mocht zijn, kunnen - zoals verweerder heeft gesteld - eventuele verschillen die voortvloeien uit de afkeuring van een begroting, een volgend jaar in de omslagbijdrage kunnen worden verrekend.
2.6 Met betrekking tot de in § 2.3 onder III en IV omschreven beroepsgronden, betreffende personeelskosten en het toepassen van een indexering en efficiencytaakstelling, overweegt het College het volgende.
Voor de opvatting van appellante dat verweerder de bevoegdheid ontbeert in het kader van de begroting een beoordeling toe te passen met betrekking tot personeelskosten, kan in de tekst van de Wtz 1998 noch in de systematiek van deze wet steun worden gevonden.
Naar het oordeel van het College levert het betoog van appellante, dat de bevoegdheden op dit punt van het bestuur van appellante en de directeur van het bureau van appellante zijn neergelegd in de statuten en het bestuursreglement van appellante, welke beide regelingen door verweerder zijn goedgekeurd, geen overtuigende argumenten op voor genoemde opvatting. Een beoordeling van begrote personeelskosten, die geschiedt met inachtneming van de vraag of de geraamde uitgaven bezien bij het licht van de taakstelling van het uitvoeringsorgaan doelmatig en derhalve verantwoord zijn te achten, is inherent aan het in de Wtz 1998 voorziene toezicht op de begroting van het uitvoeringsorgaan. Hetgeen van de zijde van appellant naar voren is gebracht omtrent het privaatrechtelijk karakter van de appellerende stichting en van door haar verrichte handelingen, vermag ook hieraan niet af te doen.
Verweerder heeft zich naar het oordeel van het College terecht op het standpunt gesteld
dat hij een verantwoordingsplicht heeft voor de wijze waarop in het kader van de publiekrechtelijke omslagregeling met financiële middelen van burgers wordt omgegaan en dat zulks betekent dat de beoordeling in het kader van de goedkeuring zich uitstrekt over alle onderdelen van de begroting.
Het College overweegt in dit verband dat verweerder aldus bij de onderhavige besluitvorming op juiste wijze de belangen heeft betrokken, die het vereiste van goedkeuring beoogt te dienen.
Het College oordeelt voorts dat in hetgeen appellante naar voren heeft gebracht, geen steun kan worden gevonden voor de opvatting dat verweerder bij de door hem toegepaste beoordeling van de hierboven bedoelde personeelskosten onzorgvuldig of anderszins onjuist te werk is gegaan. In het kader van het onderhavige geding is geen debat gevoerd over inhoudelijke aspecten van bedoelde kostenraming.
Beroepsgrond III treft derhalve geen doel.
Het College vermag evenmin in te zien dat verweerder de bevoegdheid zou missen om te beslissen omtrent goedkeuring van een begroting met inachtneming van normen die worden gehanteerd bij de indexering en de efficiencytaakstelling in de topstructuur van de zorgsector. Voor een dergelijke opvatting (zie beroepsgrond IV) kan naar het oordeel van het College geen steun worden gevonden in het systeem van de Wtz 1998, noch in de door appellante genoemde statuten en het bestuursreglement van appellante, noch in het privaatrechtelijk karakter van appellantes organisatie. Het College verwijst in verband hiermede naar hetgeen de Commissie in haar hiervoor in § 2.2.2 weergeven advies heeft opgemerkt aangaande evenvermelde opvatting van appellante. Het College acht aldus voldoende gemotiveerd dat bij het primair besluit in vorenomschreven opzicht bevoegdelijk is beslist.
Het College is evenals de Commissie (en verweerder, die overeenkomstig het advies van de Commissie heeft beslist) van oordeel dat in hetgeen appellante heeft aangevoerd, geen grond kan worden gevonden voor het oordeel dat het hanteren van vorenbedoelde uitgangspunten betreffende indexering en efficiëncytaakstelling, in het geval van appellant in verband met haar specifieke omstandigheden leidt tot onredelijke uitkomsten.
Derhalve faalt ook beroepsgrond IV.
2.7 Uit het vorenoverwogene volgt dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro.
3. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. M.A. Fierstra en mr. H. Bekker in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 april 2005.
w.g. H.C. Cusell w.g. I.K. Rapmund