Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 05/120 14 juni 2005
25000 Wet op de Registeraccountants
Uitspraak in de zaak van:
A CPA, wonende te B, appellant,
gemachtigde: mr. P.J.M. Koenen, advocaat te Amsterdam,
tegen
het Examenbureau Registeraccountants, gevestigd te Amsterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Waardenburg, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Bij een 10 februari 2005 bij het College ingekomen beroepschrift heeft appellant beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 3 januari 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen een op grond van de Wet op de Registeraccountants (hierna: Wet RA) genomen besluit ongegrond verklaard.
De gronden van het beroep dateren van 8 maart 2005.
Bij brief van 7 april 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 april 2005, waar appellant in persoon, bijgestaan door zijn gemachtigde, en verweerder bij gemachtigde zijn verschenen. Aan de zijde van verweerder zijn tevens verschenen prof. dr. A.J. Bindenga RA en J. Blom, beiden verbonden aan verweerder.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet RA is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 55
1. Er is een accountantsregister, waarin als registeraccountant op hun aanvrage worden ingeschreven zij, die voldoen aan de bij deze wet gestelde eisen.
(…)
Artikel 58
In het accountantsregister kunnen worden ingeschreven zij, die beschikken over:
(…)
c. een verklaring van vakbekwaamheid als bedoeld in artikel 80a.
Artikel 58a
Degene, die is ingeschreven in het accountantsregister als bedoeld in artikel 55, is gerechtigd tot het voeren van de titel registeraccountant, afgekort RA.
(…)
Artikel 71
Er is een accountantsexamen, dat bestaat uit een theoretisch gedeelte en een praktijkgedeelte.
(…)
Artikel 80a
Het examenbureau geeft een verklaring van vakbekwaamheid af aan degene die:
a. 1e. (…) of
2e. in andere gevallen dan bedoeld in het eerste onderdeel, beschikt over een in een ander land dan Nederland verkregen diploma of soortgelijk bewijsstuk, waaruit naar het oordeel van het examenbureau eenzelfde niveau van vakbekwaamheid blijkt als die, welke blijkt uit het met goed gevolg afgelegd hebben van het in artikel 71, bedoelde examen en
b. met goed gevolg de in artikel 80b, eerste lid, bedoelde proeve van bekwaamheid heeft afgelegd.
Artikel 80b
1. Er wordt ten minste tweemaal per jaar voor degenen, die voldoen aan de in artikel 80a, onder a, gestelde eis, een proeve van bekwaamheid afgenomen, waarbij de kennis van de betrokkene van het Nederlandse recht wordt getoetst, voor zover deze kennis noodzakelijk is voor een goede uitoefening van de controle van jaarrekeningen en andere financiële verantwoordingen, alsmede diens kennis van de voor registeraccountants geldende gedrags- en beroepsregels.
2. Het examenbureau regelt, met inachtneming van het in het eerste lid bepaalde, de omvang en de inrichting van de proeve, alsmede de eisen voor het verkrijgen van vrijstelling van bepaalde onderdelen daarvan. Deze regeling behoeft de goedkeuring van Onze Minister van Economische Zaken. Het examenbureau maakt de regeling na goedkeuring in de Staatscourant bekend.
Artikel 80c
1. Degene, die aan de in artikel 80b, eerste lid, bedoelde proeve wil deelnemen, dient daartoe een verzoek in bij het examenbureau, onder overlegging van een bewijsstuk als bedoeld in artikel 80a, onder a, eerste of tweede onderdeel.
2. Op een verzoek om toelating tot de proeve wordt door het examenbureau binnen vier maanden na ontvangst van dat verzoek beslist.
3. Een belanghebbende kan tegen een beschikking als bedoeld in het tweede lid beroep instellen bij Onze Minister van Economische Zaken.
4. Alvorens te beslissen, hoort Onze voornoemde Minister het curatorium."
Uit de Memorie van toelichting van de Wet, waarbij onder meer de artikelen 80a-80c in de Wet RA zijn opgenomen, blijkt dat voor personen met buiten de Gemeenschap behaalde diploma’s in de accountancy in principe hetzelfde systeem van proeve en verklaring geldt als voor personen met binnen de Gemeenschap behaalde diploma’s, echter met het verschil dat het Examenbureau in dit geval de gelijkwaardigheid van het buitenlandse examen volledig mag en moet toetsen. Valt die beslissing negatief uit dan resteert wellicht nog wel de mogelijkheid van partiële vrijstellingen. De wettelijke regeling waarborgt dat binnen een redelijke termijn beslist wordt op dergelijke verzoeken, alsmede dat er voldoende mogelijkheid bestaat om de proeve af te leggen en zich daarvoor te laten opleiden. Tegen beslissingen van het Examenbureau staat beroep open bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (TK, 1991-1992, 22 313, nr. 5, blz. 9).
Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 80c, derde lid, Wet RA volgt dat deze bepaling (destijds als het vierde lid van dit artikel) in de Wet RA is opgenomen naar aanleiding van een op 22 september 1992 ontvangen amendement van de leden Vreugdenhil en Kersten (TK, 1992-1993, 22 313, nr. 26). Het amendement is als volgt toegelicht:
"Teneinde de openheid te waarborgen is het gewenst dat een beroepsmogelijkheid wordt geschapen voor het geval dat geen erkenning van gelijkwaardigheid van het examen kan worden verkregen van de examenbureaus van de beide beroepsorganisaties."
Tijdens de algemene beraadslaging in de Tweede Kamer op 24 september 1992 is het amendement aan de orde geweest (TK, 22 313, 24 september 1992, TK 6, blz. 6-328 e.v.). De heer Vreugdenhil heeft daar in dit verband het volgende naar voren gebracht:
"De heer Vreugdenhil (CDA): Ik denk dat een College van beroep voor het bedrijfsleven een meer juridische benadering zal volgen om te beoordelen of iemand niet netjes is behandeld of iets dergelijks. De minister van Economische Zaken kan daarbij een soort beleid volgen. Ik neem het voorbeeld van de universiteiten die een bepaald programma gaan ontwikkelen voor een doctoraalopleiding accountancy. Je kunt zeggen dat je hiertegen bent en daar kunnen ook argumenten voor zijn, maar de minister van Economische Zaken kan in overleg met de minister van Onderwijs veel beter zeggen dat het toch moet gebeuren. (…). Het lijkt mij gewenst om een beleidsfase in te bouwen voor de studie van de accountancy en de exameneisen. De minister heeft daar iets over te zeggen. Het lijkt mij verstandig om dit bij het beroep in te bouwen.
(…)
De heer Vreugdenhil (CDA): Hij kan overleg plegen met zijn collega, de minister van Onderwijs. Hij kan zegen: wat is het doel waarnaar wij streven voor het niveau van de acountantsopleiding. Het kan universitair, maar het kan ook bij een andere onderwijsinstelling zijn. Daar zitten beleidskanten aan. De minister kan in deze kamer ter verantwoording worden geroepen. Dat kan niet bij het College van beroep voor het bedrijfsleven. Wij zijn dan de greep kwijt op het niveau van de opleidingen die zich aanmelden. Dat zou ik uit democratische en beleidsoverwegingen helemaal niet op prijs stellen. (…). Het gaat ons alleen maar om het inbouwen van een beleidsmoment in deze beoordeling.
(…)
De heer Vreugdenhil (CDA): het gaat om de verklaring van gelijkwaardigheid. Op een gegeven moment zegt de Erasmus universiteit dat zij een examenprogramma heeft ontwikkeld en een verklaring van gelijkwaardigheid wil hebben. Dan vind ik het gek dat een College van beroep voor het bedrijfsleven dat moet beslissen. Het gaat ons erom dat de minister van Economische Zaken de exameneisen vaststelt en dat hij dus ook iets te zeggen heeft over de vaststelling van gelijkwaardigheid. Het gaat erom dat daarin wat meer beleid kan worden verkregen, zodat hij kan zeggen: mijn beleid is om het zo te doen en die opleiding mogelijk te maken."
In de op grond van artikel 80b Wet RA op 28 augustus 1996 vastgestelde Regeling proeve van bekwaamheid is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 7
Het Examenbureau stelt degene die beschikt over schriftelijke bewijzen waaruit naar het oordeel van het Examenbureau blijkt dat hij de kennis heeft die is vereist voor het met goed gevolg afleggen van één of meer onderdelen van de proeve, vrij van het afleggen van de desbetreffende onderdelen."
Bij Koninklijk Besluit van 3 april 2003 is de zorg voor de Wet op de Registeraccountants, de Wet op de Accountants-Administratieconsulenten en de op deze wetten gebaseerde regelgeving overgedragen van de Minister van Economische Zaken aan de Minister van Financiën (Stb. 2003, 175).
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 30 juni 2004 heeft appellant verzocht om in aanmerking te komen voor een verklaring van vakbekwaamheid als bedoeld in artikel 58, onder c, en artikel 80a, onder a ten tweede, Wet RA, alsook om vrijstelling van de proeve van bekwaamheid als bedoeld in artikel 80a, onder b, van deze wet. Bij brief van 27 juli 2004 heeft appellant zijn aanvraag nader toegelicht.
- Bij besluit van 17 augustus 2004 heeft verweerder deze verzoeken afgewezen. Daartoe heeft verweerder (onder meer) het volgende overwogen:
" In antwoord op uw brieven van 30 juni en 27 juli 2004 waarin u verzoekt om op grond van uw CPA diploma (USA) toegelaten te worden tot de proeve van bekwaamheid (WRA art. 80a-2de-b.) berichten wij u het volgende.
Om toegelaten te worden tot de proeve moet worden vastgesteld dat uw CPA-diploma gelijkwaardig is aan het RA-diploma.
Een en ander is beoordeeld door de vrijstellingscommissie van het Examenbureau.
Door u zijn ten behoeve van het onderzoek diploma's en andere bewijsstukken overgelegd.
De vrijstellingscommissie is van oordeel dat uit deze bewijsstukken niet blijkt dat uw CPA-diploma gelijkwaardig is aan het RA-diploma.
(…).
Zoals reeds eerder gesteld is de vrijstellingscommissie van mening dat uw verzoeken (terzake van de gelijkwaardigheid en de toelating tot de proeve) niet gehonoreerd dienen te worden.
Het Examenbureau heeft besloten dit advies over te nemen en heeft besloten uw verzoeken af te wijzen.
(…)."
- Bij brief van 3 september 2004 heeft appellant tegen dit besluit, conform de daaronder vermelde rechtsmiddelenclausule, bezwaar gemaakt.
- Naar aanleiding van dit bezwaar is appellant op 5 november 2004 gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit van 3 januari 2005 genomen. Hierbij heeft verweerder zijn beslissing tot afwijzing van appellants verzoeken gehandhaafd.
- Hiertegen heeft appellant bij brief van 10 februari 2005 beroep ingesteld bij het College. In zijn beroep heeft appellant zowel formele als materiële grieven aangedragen. Ter zitting van het College heeft appellant de formele grieven ingetrokken.
3. De beoordeling
3.1 Het College zal allereerst ambtshalve de vraag beantwoorden of tegen het primaire besluit van 17 augustus 2004 bezwaar dan wel administratief beroep bij de ter zake bevoegde Minister (hierna: Minister) openstond. In het geval dat administratief beroep openstond had verweerder het tegen het besluit van 17 augustus 2004 ingediende bezwaarschrift op grond van artikel 6:15 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) aan de Minister moeten doorzenden ter behandeling als administratief beroepschrift en heeft verweerder onbevoegdelijk op het bezwaar beslist.
3.2 Artikel 80a Wet RA biedt degenen, die in het buitenland een accountantsdiploma hebben gehaald, de mogelijkheid om, mits zij aan aanvullende eisen hebben voldaan, een verklaring van vakbekwaamheid te verkrijgen. Deze verklaring van vakbekwaamheid geeft verweerder af aan degene die (-) beschikt over een in een ander land dan Nederland verkregen diploma of soortgelijk bewijsstuk, waaruit naar het oordeel van het examenbureau eenzelfde niveau van vakbekwaamheid blijkt als die, welke blijkt uit het met goed gevolg afgelegd hebben van het in artikel 71, bedoelde examen (de gelijkwaardigheidseis) en (-) met goed gevolg de in artikel 80b, eerste lid, bedoelde proeve van bekwaamheid heeft afgelegd. Deze eisen zijn cumulatief.
Ingevolge artikel 80b, eerste lid, Wet RA wordt ten minste twee maal per jaar een proeve van bekwaamheid afgenomen voor degenen die voldoen aan de in artikel 80a, onder a, gestelde eis. Ingevolge artikel 80c, eerste lid, Wet RA dient degene die aan de proeve wil deelnemen daartoe een verzoek in bij verweerder, onder overlegging van een bewijsstuk als bedoeld in artikel 80a, onder a, eerste of tweede onderdeel. Artikel 80c, tweede lid, Wet RA bepaalt dat op een verzoek om toelating tot de proeve binnen vier maanden na ontvangst van dat verzoek wordt beslist. Tegen deze beschikking kan een belanghebbende ingevolge artikel 80c, derde lid, Wet RA beroep instellen bij de Minister.
Naar het oordeel van het College volgt uit het voorgaande dat toelating tot de proeve van bekwaamheid voorafgaat aan verkrijging van een verklaring van vakbekwaamheid. Verweerder noch appellant kan dan ook worden gevolgd in hun ter zitting van het College gehouden betoog dat pas wanneer op het verzoek om een verklaring van vakbekwaamheid positief is beslist, het verzoek om toelating tot de proeve van bekwaamheid aan de orde is.
3.3 Ingevolge artikel 80b, eerste lid, wordt een proeve afgenomen voor degenen die voldoen aan de in artikel 80a, onder a, Wet RA gestelde eis. Dit betekent dat eerst moet worden vastgesteld of het buitenlandse diploma gelijkwaardig is aan het RA-diploma alvorens toegelaten te kunnen worden tot de proeve. Een redelijke wetsuitleg van artikel 80b Wet RA brengt voorts met zich dat vrijstelling van het afleggen van de proeve eerst aan de orde is, indien degene die om vrijstelling verzoekt reeds tot de proeve is toegelaten.
Naar het oordeel van het College gaat de beoordeling van het verzoek om beoordeling van gelijkwaardigheid van het buitenlandse diploma op in de beslissing op het verzoek om toelating tot de proeve en staat daartegen ingevolge artikel 80c, derde lid, Wet RA (administratief) beroep open bij de Minister. Hiertoe wordt als volgt overwogen.
Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 80c, derde lid, Wet RA, zoals weergegeven in rubriek 2.1 van deze uitspraak, blijkt dat de wetgever het wenselijk heeft geacht dat de Minister in administratief beroep oordeelt over een geschil met betrekking tot de vraag of het buitenlandse diploma gelijkwaardig is aan het RA-diploma. De wetgever heeft daarbij in aanmerking genomen dat de Minister invloed moet kunnen uitoefenen op de gelijkwaardigheid van diploma’s omdat hij ook de eisen van de in artikel 71 Wet Pro RA bedoelde examens vaststelt. Over het beleid dat de Minister te dien aanzien voert, kan hij in de Tweede Kamer ter verantwoording worden geroepen, zodat deze greep houdt op het niveau van de opleidingen.
Voorts vermeldt de Memorie van toelichting bij de Wet RA, eveneens weergegeven in rubriek 2.1 van deze uitspraak, dat de wet waarborgt dat binnen een redelijke termijn wordt beslist op verzoeken om een beoordeling van gelijkwaardigheid van het buitenlandse diploma. Naar moet worden aangenomen wordt met deze termijn gedoeld op de beslistermijn van vier maanden op een verzoek om toelating tot de proeve neergelegd in artikel 80c, tweede lid, Wet RA. Dat in deze Memorie van toelichting staat vermeld dat tegen deze beslissingen van verweerder beroep openstaat bij het College doet aan het voorgaande niet af, omdat nadien meergenoemd amendement is aangenomen op grond waarvan tegen dergelijke beslissingen administratief beroep openstaat bij de Minister.
3.4 Blijkens het primaire besluit van 17 augustus 2004 heeft verweerder de beslissing op de verzoeken van appellant van 30 juni 2004 -overeenkomstig het voorgaande- laten opgaan in de beslissing op het verzoek om toelating tot de proeve. Verweerder heeft zich in dit besluit op het standpunt gesteld dat appellant niet kan worden toegelaten tot de proeve omdat het buitenlandse diploma van appellant naar zijn oordeel niet gelijkwaardig is aan het RA-diploma. Daartegen kon appellant ingevolge artikel 80c, derde lid, Wet RA administratief beroep instellen bij de Minister. Verweerder heeft het tegen dat besluit ingediende bezwaarschrift derhalve ten onrechte niet naar de Minister doorgezonden ter behandeling als administratief beroepschrift.
3.5 Het hiervoor overwogene leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit moet worden vernietigd, omdat verweerder in strijd met artikel 80c, derde lid, Wet RA op het bezwaar heeft beslist, zodat het besluit onbevoegdelijk is genomen. Het College bepaalt voorts dat het tegen het besluit van 17 augustus 2004 bij verweerder ingediende bezwaarschrift aan de Minister wordt doorgezonden ter behandeling als administratief beroepschrift tegen de in dat besluit vervatte weigering appellant tot de proeve toe te laten, om reden dat niet aan de gelijkwaardigheidseis is voldaan.
Het door appellant gestorte griffierecht zal aan hem moeten worden vergoed.
Het College acht voorts termen aanwezig verweerder onder toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellant, zijnde de kosten van de door zijn gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met in achtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten vastgesteld op € 644,--.
4. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder het tegen het besluit van 17 augustus 2004 ingediende bezwaarschrift van 3 september 2004 aan
de ter zake bevoegde Minister doorzendt ter behandeling als administratief beroepschrift;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 136,-- (zegge:
eenhonderdzesendertig euro) vergoedt;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro).
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, mr. M.A. Fierstra en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. A. Venekamp, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2005.
w.g. J.A. Hagen w.g. A. Venekamp