Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/188 23 juni 2005
40000 Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie
40010 Zuiver schadebesluit
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. C.M.H. Cohen, werkzaam als juridisch adviseur bij Accon te Arnhem
tegen
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. J.A. Diephuis, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 5 maart 2004, bij het College binnengekomen op 8 maart 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 januari 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen de afwijzing van een verzoek om schadevergoeding ongegrond verklaard.
Bij brief van 10 juni 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend, en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 9 december 2004 heeft het College enige inlichtingen gevraagd van verweerder. In antwoord daarop heeft verweerder het College bij brief van 24 januari 2005 geïnformeerd door middel van toezending van zijn besluit van 18 januari 2005, waarbij het met deze procedure parallel lopende verzoek van appellant om nadeelcompensatie op grond van artikel 4 van Pro de Plantenziektenwet is afgewezen.
Bij brief van 1 mei 2005 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.
Op 12 mei 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen de standpunten hebben toegelicht. Tevens waren aanwezig appellant en namens verweerder mr. drs. P.J. de Vries van de Plantenziektenkundige Dienst (hierna: PD).
2. De grondslag van het geschil
2.1 Ingevolge het Besluit bestrijding schadelijke organismen (Stb. 1992, 31, hierna: het Besluit) is verweerder onder meer bevoegd maatregelen aan te zeggen aan de eigenaar of houder van plantaardige producten in geval een partij van die producten wordt onderzocht in verband met de verdenking van aantasting door schadelijke organismen dan wel in geval in een dergelijke partij schadelijke organismen zijn aangetroffen. Deze maatregelen zien onder meer op het oogsten, verhandelen, verplaatsen en vervoeren van verdachte partijen (artikelen 2, 3 en 4), het reinigen van ruimten, installaties, transportmiddelen en werktuigen (artikelen 5 en 6) en het gebruik van de grond waaruit de besmette partij is voortgekomen (artikelen 8 – 12). Artikel 2 van Pro de Regeling invoer, uitvoer en verkeer van planten (Stcrt. 1993, 98) voegt hieraan toe het verbod tot in het verkeer brengen van dergelijke partijen.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 12 september 2001 heeft de directeur van de Plantenziektenkundige Dienst (hierna: PD) namens verweerder aangekondigd een onderzoek uit te voeren op het bedrijf van appellant naar de aanwezigheid van de bacterie die ringrot veroorzaakt en namens verweerder in dat kader een aantal maatregelen op grond van het Besluit aangezegd. Aanleiding voor het onderzoek en de aanzegging was het resultaat van een bemonstering van een partij aardappelen, aangeleverd bij de firma C B.V., te D (hierna: C).
- Bij besluit van 9 november 2001 heeft de directeur van de PD namens verweerder medegedeeld dat bij monsteronderzoek van partijen aardappelen die op het bedrijf van appellant zijn geteeld, een besmetting is vastgesteld met de bacterie die ringrot veroorzaakt in de partij Berber die op 20 augustus 2001 aan C is geleverd. In dat kader zijnn (onder meer) de eerder voorlopig opgelegde maatregelen definitief aangezegd.
- Bij brief van 21 november 2001 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Hij heeft daarbij gesteld dat niet zeker is dat de partij van zijn bedrijf afkomstig was. Verder heeft hij naar voren gebracht dat zijn bedrijf bestaat uit twee onderdelen: een bedrijfsonderdeel voor de teelt van consumptieaardappelen te B en een bedrijfsonderdeel waar pootgoed wordt geteeld te E.
- De directeur van de PD heeft appellant bij brief van 7 december 2001 laten weten dat een nader onderzoek zou worden ingesteld om te kunnen beoordelen of sprake is van twee gescheiden productieplaatsen.
- Bij besluit van 18 februari 2002 heeft de directeur van de PD namens verweerder de bij brief van 9 november 2001 aangezegde maatregelen beperkt tot het bedrijfsonderdeel te B.
- Appellant heeft bij brief van 19 februari 2002 zijn bezwaarschrift ingetrokken.
- Bij besluit van 11 oktober 2002 heeft verweerder de aangezegde maatregelen opgeheven, op de grond dat onderzoek had aangetoond dat de partij aardappelen die bij C was bemonsterd, niet afkomstig was van appellants bedrijf.
- Bij brief van 6 februari 2003, aangevuld bij brief van 20 februari 2003, heeft appellant een onderbouwd verzoek om schadevergoeding gedaan. Appellant heeft aan dit verzoek ten grondslag gelegd de stelling dat verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld door maatregelen op te leggen, terwijl al direct kenbaar had kunnen en moeten zijn dat het betrokken monster niet afkomstig was van zijn bedrijf. Daarnaast is ten onrechte het bedrijfsonderdeel te E vastgelegd, terwijl verweerder onmiddellijk had kunnen zien dat deze vestiging op geen enkele wijze verdacht was. Appellant stelt schade te hebben geleden door de aangezegde maatregelen, welke schade door hem wordt gesteld op € 98.168, 48.
- Bij besluit van 24 maart 2003 heeft de directeur van de PD namens verweerder dit verzoek afgewezen. Het besluit is gebaseerd op het standpunt dat ten tijde van het aanzeggen van de maatregelen voldoende grondslag bestond om dit te doen. Daarnaast baseert verweerder de afwijzing van het schadevergoedingsverzoek op het standpunt dat de besluiten waardoor de schade zou zijn veroorzaakt (te weten die van 9 november 2001 en 18 februari 2002) formele rechtskracht hebben gekregen en reeds om die reden niet onrechtmatig zijn.
- Bij brief van 2 mei 2003 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen dit besluit voor zover dat gezien moet worden als een zelfstandig schadebesluit. Hierin stelt appellant dat het standpunt van verweerder ten aanzien van de rechtmatigheid van eerdergenoemde besluiten leidt tot een onrechtvaardige situatie die niet past bij zorgvuldig beleid. Daarnaast stelt appellant dat, mochten de besluiten als rechtmatig opgevat moeten worden, hij in aanmerking komt voor vergoeding op grond van nadeelcompensatie en dat verweerder dit aspect ten onrechte niet bij zijn besluit heeft betrokken.
Ten slotte kan sprake zijn van de situatie dat de besluiten, gelet op nadien gebleken feiten/omstandigheden achteraf bezien als onrechtmatig hebben te gelden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen de afwijzing van zijn schadevergoedingssverzoek ongegrond verklaard. Hij heeft aan dat besluit ten grondslag gelegd de omstandigheid dat appellant de bezwaren tegen het besluit van 9 november 2001 heeft ingetrokken. Dit leidt ertoe dat dat besluit rechtens onaantastbaar is geworden. Daargelaten dat het verzoek om schadevergoeding niet mede berust op de stelling dat het daaropvolgende besluit van 18 februari 2002 onrechtmatig zou zijn, kan dit besluit, dat een gedeelteijke intrekking en daarmee verzachting van het besluit van 9 november 2001 inhield, niet hebben geleid tot enig zelfstandig nadeel voor appellant.
Gelet op de formele rechtskracht van het besluit van 9 november 2001, faalt het betoog over de beweerd onvoldoende voorbereiding daarvan.
Het verzoek om nadeelcompensatie is pas in het bezwaarschrift gedaan en zal door verweerder op basis van artikel 4 van Pro de Plantenziektenwet worden behandeld als een primair verzoek, waarop nog een afzonderlijk besluit zal worden genomen.
In zijn verweerschrift en ter zitting heeft verweerder hieraan nog toegevoegd dat de intrekking van het bezwaarschrift niet kan zijn ingegeven door een toezegging van de kant van de PD dat het pootgoedbedrijfsonderdeel zou kunnen doordraaien. Al in december 2001 was het appellant duidelijk dat de maatregelen mogelijk zouden worden verzacht, als inderdaad zou blijken dat er sprake was van twee gescheiden productieplaatsen. Appellant heeft zijn betoog dat hem een toezegging zou zijn gedaan over de maatregelen niet nader onderbouwd en verweerder is daarover ook niets gebleken. Uit de volgorde van de feiten blijkt dat appellant kennelijk in voldoende mate kon instemmen met de door het besluit van 18 februari 2002 ingetreden situatie. Alleen als aan de intrekking een wilsgebrek kleeft, kan een bevoegd gedane intrekking van het bezwaar achteraf ongedaan worden gedaan. Nu appellant blijkens zijn intrekkingsbrief op de hoogte was van de aanstaande verzachting van de maatregelen, kan er geen sprake zijn van een wilsgebrek. Uit de brief blijkt duidelijk dat appellant zijn bezwaarschrift wilde intrekken.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft aangevoerd dat hij het niet eens is met het standpunt van verweerder dat de besluiten van 12 september 2001 en 9 november 2001 rechtmatig zijn omdat ze rechtens onaantastbaar zijn geworden. Door nieuw gebleken feiten en omstandigheden kan achteraf blijken dat die primaire besluiten onjuist waren. In het geval van appellant is onvoldoende onderzocht of, danwel is onvoldoende komen vast te staan dat, de aardappelen die tekenen vertoonden van besmetting van appellant afkomstig waren. Achteraf is gebleken dat de desbetreffende aardappelen niet van het bedrijf van appellant afkomstig waren en dat alle op basis van de besluiten in primo getroffen maatregelen volkomen onterecht zijn geweest. Verweerder heeft ten onrechte geoordeeld dat het besluit van 9 november 2001, omdat het is ingetrokken, rechtens onaantastbaar en uit dien hoofde rechtmatig is.
Appellant heeft destijds het bezwaarschrift ingetrokken om de schade voor zijn bedrijf zoveel mogelijk te beperken. De PD heeft appellant verteld dat in ieder geval het pootgoedbedrijfsonderdeel apart kon doordraaien, wanneer hij zijn bezwaarschrift zou intrekken. Appellant heeft die raad opgevolgd. De PD had appellant er echter op moeten attenderen dat hij er goed aan zou doen zijn bezwaar voorwaardelijk in te trekken. Door dit na te laten, heeft de overheid opnieuw zeer onzorgvuldig en daarmee onrechtmatig jegens appellant gehandeld.
In zijn aanvullende brief van 1 mei 2005 stelt appellant dat de minister de brief van appellant van 19 februari 2002 niet had mogen beschouwen als een onvoorwaardelijke intrekking, dit gezien de tekst van de brief en gezien het feit dat appellant de consequenties van een mogelijke intrekking niet heeft kunnen overzien, nu hij zonder juridische bijstand handelde. Hij heeft zonder meer gedwaald, vooral omdat hij op dat moment dacht dat al vaststond dat de besmette partij niet van hem afkomstig was.
Appellant heeft het schadebedrag nader onderbouwd met de winst- en verliesrekeningen over de jaren 2001-2003.
Appellant meent dat het besluit van 26 januari 2004 niet in stand kan blijven en verzoekt het College te oordelen dat het besluit van 9 november 2001 onrechtmatig is en dat de mededelingen van de PD onrechtmatig waren ten opzichte van hem. Tevens verzoekt appellant een oordeel over de schade die als gevolg van deze handelwijze is ontstaan.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Op basis van het beginsel van de formele rechtskracht, wordt een besluit rechtens onaantastbaar indien geen beroep of bezwaar tegen dat besluit is ingesteld binnen de daartoe gestelde termijn. Dit geldt evenzeer als wel bezwaar is gemaakt, maar dit bezwaar wordt ingetrokken voordat daarop is beslist. De omstandigheid dat aan een dergelijke intrekking een wilsgebrek kleeft, kan aanleiding vormen om de intrekking als niet gedaan te beschouwen zodat evenmin sprake is van een rechtens onaantastbaar geworden besluit.
Reeds omdat het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende schadevergoedingsverzoek niet mede betrekking had op beweerdelijk, voorafgaand aan de intrekking van het bezwaar tegen het besluit van 9 november 2001, door de PD gedane mededelingen, komt aan hetgeen appellant dienaangaande in deze procedure heeft gesteld slechts betekenis toe bij de beoordeling van de vraag of aan die intrekking een wilsgebrek kleeft en om die reden geen sprake zou kunnen zijn van formele rechtskracht van dat besluit.
5.2 Het College stelt allereerst vast dat appellant tegen het besluit van 12 september 2001 geen bezwaar heeft gemaakt, zodat dat besluit formele rechtskracht heeft.
Voorts staat vast dat appellant het bezwaarschrift tegen het besluit van 9 november 2001 op 19 februari 2002 heeft ingetrokken en dat appellant er toen van op de hoogte was dat een onderzoek naar de feitelijke situatie van zijn bedrijf had plaatsgevonden teneinde vast te kunnen stellen van welk bedrijfsonderdeel de partij aardappelen afkomstig was.
Ter zitting heeft appellant bovendien verklaard dat hij voor het opstellen van de intrekkingsbrief op de hoogte was gebracht van het voornemen de maatregelen naar aanleiding van dat bedrijfsonderzoek gedeeltelijk op te heffen. Ook stelt het College vast dat verweerder ontkent dat door de PD mededelingen gericht op intrekking van het bezwaarschrift zijn gedaan en dat appellant desgevraagd geen nadere aanduiding kan geven van degene die de mededelingen gedaan zou hebben. Tenslotte heeft appellant zich in duidelijke bewoordingen uitgedrukt in de intrekkingsbrief en ter zitting verklaard nauwelijks nadelige gevolgen in de bedrijfsvoering te hebben ondervonden van het handhaven van de maatregelen voor het consumptieaardappelenbedrijf.
5.3 Het College acht het op grond van het bovenstaande niet aannemelijk dat appellant het bezwaarschrift heeft ingetrokken naar aanleiding van - onjuiste - mededelingen van de PD of dat anderszins sprake zou zijn van wilsgebreken met betrekking tot die intrekking. Ten tijde van de intrekking van het bezwaarschrift was de situatie zodanig dat appellant kennelijk onvoldoende reden zag om het bezwaar te handhaven, hetgeen hij ook in ondubbelzinnige bewoordingen aan verweerder kenbaar heeft gemaakt. Het College is dan ook van oordeel dat verweerder er terecht van is uitgegaan dat appellant zijn bezwaren onvoorwaardelijk heeft ingetrokken. De omstandigheid dat nadien is gebleken dat de besmette partij niet afkomstig was van appellants bedrijf kan hier niet aan afdoen.
5.4 Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen moet het College uitgaan van de onaantastbaarheid van het besluit van 9 november 2001, hetgeen betekent dat het College er vanuit moet gaan dat dit besluit rechtmatig is. Het betoog van appellant, dat door nieuw gebleken feiten en omstandigheden achteraf kan blijken dat het primaire besluit onjuist was, stuit af op het feit dat dit besluit onaantastbaar is geworden. Het College komt daarom niet toe aan een oordeel over dit besluit. Het beroep tegen de beslissing op bezwaar is mitsdien ongegrond.
5.5 Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. M van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2005.
w.g. mr. M.A. van der Ham w.g. mr. A. Bruining