Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/47, 04/64, 04/74, 04/84, 04/658, 04/662 24 juni 2005
18050 Elektriciteitswet 1998
Uitspraak in de zaken van:
1. GEM Westeraam Beheer B.V., te Elst (Gld.);
2. GEM Westeraam Elst C.V., te Elst,
3. Akzo Nobel Energy B.V., te Amersfoort,
4. HTM Personenvervoer N.V., te Den Haag,
5. de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), te Den Haag,
appellanten,
gemachtigden van appellanten sub 1 en 2: mr. drs. E.D.M. Knegt en mr. L.C. van Elewoud, advocaten te Breda,
gemachtigde van appellanten sub 3, 4 en 5: mr. M.R. het Lam, advocaat te Den Haag,
tegen
de directeur van de Dienst uitvoering en toezicht energie, verweerder,
gemachtigden: mr. D.S. Groenveld, advocaat te Den Haag en mr. G. de Goede, werkzaam bij de Dienst uitvoering en toezicht energie.
Aan de behandeling van het geding van appellanten sub 1, 2 en 5 is als partij deelgenomen door:
N.V. Continuon Netbeheer,
gemachtigde: mr. M.L. Pigmans, advocaat te Amsterdam.
1. De procedure
Beroepen met betrekking tot de tarieven 2003
Appellanten sub 1 en 2 (hierna tezamen: Westeraam) hebben bij brief van 27 januari 2004, aangevuld bij brief van 24 februari 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 december 2003, kenmerk 101601-1/16 en 101601-2/12.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van Westeraam tegen zijn besluit van 27 juni 2003 tot vaststelling van de maximum aansluit- en transporttarieven voor elektriciteit voor 2003 voor N.V. Continuon Netbeheer (kenmerk 101138/52; hierna: Continuon) niet-ontvankelijk verklaard.
Appellanten sub 3 (hierna: Akzo Nobel) en sub 4 (hierna: HTM) hebben bij brieven van onderscheidenlijk 22 januari 2004, aangevuld bij brief van 4 maart 2004, en 28 januari 2004, aangevuld bij brief van 27 februari 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 december 2003, kenmerk 101606-7 en 101606-8.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van Akzo Nobel en HTM tegen zijn besluit van 27 juni 2003 tot vaststelling van de maximum aansluit- en transporttarieven voor 2003 voor NV Eneco Netbeheer B.V. (kenmerk 11027/43) niet-ontvankelijk verklaard.
Appellante sub 5 (hierna: VNG) heeft bij brief van 19 januari 2004, aangevuld bij brief van 2 maart 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 december 2003, kenmerk 101608/44, 101627/13 en 101628/12.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van de VNG tegen zijn besluiten van 20 december 2002, 27 juni 2003 en van 3 juli 2003 tot vaststelling van de maximum aansluit- en transporttarieven voor 2003 voor diverse netbeheerders niet-ontvankelijk verklaard.
Bij brieven van 7 mei 2004 heeft verweerder verweerschriften ingediend.
Bij brieven van 27 mei 2004 en 7 juni 2004 heeft het College verzoeken van Continuon ingewilligd om als partij deel te mogen nemen aan onderscheidenlijk de gedingen van Westeraam en van de VNG.
Bij brieven van 24 juni 2004 en 5 juli 2004 heeft Continuon in de gedingen van onderscheidenlijk Westeraam en de VNG schriftelijke opmerkingen ingediend bij het College.
Beroepen met betrekking tot de tarieven 2004
Westeraam heeft bij brief van 6 augustus 2004 beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 juni 2004, kenmerk 101707-2/15.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van Westeraam tegen zijn besluit van 16 december 2003 tot vaststelling van de maximum aansluit- en transporttarieven voor 2004 voor Continuon (kenmerk 101616-10/26) niet-ontvankelijk verklaard.
De VNG heeft bij brief van 4 augustus 2004 beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 juni 2004, kenmerk 101699/24.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van de VNG tegen zijn besluiten van 12 en 16 december 2003 tot vaststelling van de maximum aansluit- en transporttarieven voor 2004 voor diverse netbeheerders niet-ontvankelijk verklaard.
Bij brieven van 17 augustus 2004 heeft verweerder verweerschriften ingediend met betrekking tot de beide beroepen.
Bij brieven van 4 november 2004 heeft het College verzoeken van Continuon ingewilligd om als partij deel te mogen nemen aan de gedingen van Westeraam en van de VNG.
Bij brieven van 2 december 2004 heeft Continuon in de gedingen van Westeraam en van de VNG schriftelijke opmerkingen ingediend bij het College.
Verdere procedure met betrekking tot beide jaren
Bij brief van 18 januari 2005 heeft Westeraam enkele stukken in geding gebracht.
Op 2 februari 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij Westeraam werd vertegenwoordigd door mr. L.C. van Elewoud, de VNG, Akzo Nobel en HTM door mr. M.R. het Lam, verweerder door mr. G. de Goede en Continuon door mr. M.L. Pigmans.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De statuten van de VNG luiden, voorzover hier van belang:
“ Artikel 2
1. De Vereniging heeft ten doel haar leden collectief en individueel bij te staan bij de vervulling van hun bestuurstaken.
2. De Vereniging heeft voorts tot doel voor de leden of groepen van leden afspraken te maken met andere overheden over het arbeidsvoorwaardenbeleid in de overheidssector en overeenkomsten inzake de arbeidsvoorwaarden van personeel in de sector gemeenten aan te gaan met werknemersorganisaties. De Vereniging bindt een lid dat zijn lidmaatschap heeft opgezegd gedurende de in artikel 6, sub b, bedoelde opzeggingstermijn niet aan overeenkomsten waarvoor de onderhandelingen zijn aangevangen op of na de datum van de opzegging, voorzover het lid in de kennisgeving daarvan de wens niet langer gebonden te worden nadrukkelijk heeft aangegeven.
Artikel 3
De Vereniging tracht haar doel te bereiken door:
a. ter zake van de voorbereiding van wettelijke en andere maatregelen desgevraagd of uit eigen beweging adviserend, alsmede coördinerend en stimulerend op te treden;
b. het voeren van overleg met werkgevers en werknemers in de overheidssector c.q. hun respectieve organisaties, over het arbeidsvoorwaardenbeleid in die sector en het geven van adviezen op het gebied van arbeidsvoorwaarden en van personeels- en organisatiebeleid ten aanzien van personeel in de sector gemeenten;
c. de aandacht van de daarvoor in aanmerking komende organen en instellingen te vestigen op vraagstukken en moeilijkheden, waarmede haar leden worden geconfronteerd;
d. contacten te onderhouden met landelijke, provinciale en andere overheden, alsmede met andere organisaties en instellingen, over aangelegenheden, die haar leden raken;
e. ten behoeve van haar leden zitting te nemen in overheidscommissies en in besturen en commissies van andere organisaties en instellingen;
f. haar leden en de door deze geconstitueerde lichamen van advies te dienen en inlichtingen te verstrekken;
g. ten behoeve van haar leden onderzoeken te doen;
h. diensten te verlenen aan haar leden en, voorzover daartoe dienstig, aan derden;
i. mede te werken aan vorming en opleiding van personeel voorzover voor de overheidsdienst van belang;
j. documentatie en voorlichting voor en over het haar leden rakende overheidsbestuur te verzorgen;
k. met verwante internationale organisaties en met zusterorganisaties in het buitenland samen te werken;
l. overige middelen, die aan het doel dienstbaar zijn.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
Tarieven 2003
- Bij besluit van 20 december 2002, kenmerk 101129/26, heeft verweerder de maximum aansluit- en transporttarieven voor 2003 van Eneco Netbeheer Weert B.V. vastgesteld.
- Bij brief van 31 januari 2003, aangevuld bij brief van 19 maart 2003, heeft de VNG tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Bij zeventien afzonderlijke besluiten van 27 juni 2003 en twee afzonderlijke besluiten van 3 juli 2003 heeft verweerder op grond van artikel 41 van Pro de Elektriciteitswet 1998 (hierna: de Wet) voor evenzoveel netbeheerders de maximum aansluit- en transporttarieven voor 2003 per 1 juli 2003 vastgesteld.
- Het besluit van 27 juni 2003 met kenmerk 101138/52 betreft de maximum aansluit- en transporttarieven van Continuon.
- Bij brief van 1 augustus 2003 heeft Westeraam tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Het besluit van 27 juni 2003 met kenmerk 101127/43 betreft de maximum aansluit- en transporttarieven van ENECO Netbeheer B.V.
- Bij brief van 13 augustus 2003, aangevuld bij brief van 9 september 2003, heeft Akzo Nobel tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Bij brief van eveneens 13 augustus 2003, aangevuld bij brief van 1 september 2003, heeft HTM tegen ditzelfde besluit bezwaar gemaakt.
- De vijftien overige besluiten van 27 juni 2003 betreffen de maximum aansluit- en transporttarieven van onderscheidenlijk ENBU B.V., ENECO Edelnet Delfland B.V., ENECO Netbeheer Midden-Holland B.V., ENECO Netbeheer Zuid-Kennemerland B.V., NRE Netwerk B.V., Essent Netwerk Brabant B.V., Essent Netwerk Friesland B.V., Essent Netwerk Limburg B.V., Essent Netwerk Noord N.V., InfraMosane N.V., Netbeheerder Centraal Overijssel B.V., EWR Netbeheer B.V., Noord West Net N.V., Westland Energie Infrastructuur B.V. en RENDO Netbeheer B.V.
- De besluiten van 3 juli 2003 betreffen de maximum aansluit- en transporttarieven van onderscheidenlijk DELTA Netwerkbedrijf B.V. en ONS Netbeheer B.V.
- Bij brief van 11 augustus 2003, per telefax op dezelfde datum bij verweerder ingekomen, heeft de VNG - voorzover hier van belang - bezwaar gemaakt tegen alle voormelde besluiten van 27 juni 2003 en tegen beide voormelde besluiten van 3 juli 2003.
- Bij besluit van 1 oktober 2003 zijn de diverse besluiten waartegen bezwaar aanhangig was gewijzigd.
- Op 16 oktober 2003 heeft een hoorzitting plaatsgevonden met betrekking tot alle vorenvermelde bezwaren tegen besluiten tot vaststelling van maximum aansluit- en transporttarieven voor 2003.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten van 18 december 2003 genomen.
Tarieven 2004
- Bij besluiten van 12 en 16 december 2003 heeft verweerder op grond van artikel 41 van Pro de Wet voor 21 netbeheerders in afzonderlijke besluiten de maximum aansluit- en transporttarieven voor 2004 per 1 januari 2004 vastgesteld.
- Het besluit van 16 december 2003 met kenmerk 101616-10/26 betreft de maximum aansluit- en transporttarieven van Continuon.
- Bij brief van 26 januari 2004, aangevuld bij brief van 16 februari 2004, heeft Westeraam tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- De 20 overige besluiten van 12 en 16 december 2003 betreffen de maximum aansluit- en transporttarieven van ENBU B.V., ENECO Netbeheer B.V., ENECO Edelnet Delfland B.V., ENECO Netbeheer Midden-Holland B.V., ENECO Netbeheer Zuid-Kennemerland B.V., Essent Netwerk Brabant B.V., Essent Netwerk Friesland B.V., Essent Netwerk Limburg B.V., ENECO Netbeheer Weert N.V., Essent Netwerk Noord N.V., InfraMosane N.V., Netbeheerder Centraal Overijssel B.V., EWR Netbeheer B.V., Noord West Net N.V., Westland Energie Infrastructuur B.V., RENDO Netbeheer B.V., DELTA Netwerkbedrijf B.V., ONS Netbeheer B.V., ENET Eindhoven B.V. en B.V. Transportnet Zuid-Holland en TenneT B.V..
- Bij brief van 21 januari 2004, aangevuld bij brief van 10 februari 2004, heeft de VNG bezwaar gemaakt tegen de 21 besluiten van 12 en 16 december 2003.
- Op 26 april 2004 heeft een hoorzitting plaatsgevonden met betrekking tot alle vorenvermelde bezwaren tegen besluiten tot vaststelling van maximum aansluit- en transporttarieven voor 2004.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten van 28 juni 2004 genomen.
3. De bestreden besluiten
Bij de in rubriek 1 vermelde besluiten van 18 december 2003 en 28 juni 2004 heeft verweerder de bezwaren van alle appellanten niet-ontvankelijk verklaard. De formulering van de hiertoe leidende overwegingen is niet in alle besluiten identiek, maar komt in hoofdzaak op hetzelfde neer. Het College vat de motivering van de besluiten gezamenlijk dan ook als volgt samen.
Ten aanzien van alle appellanten heeft verweerder overwogen dat zij niet zijn aan te merken als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bij de besluiten waartegen hun bezwaren zich richten (hierna ook: de Tariefbesluiten).
Westeraam, Akzo Nobel en HTM worden niet als belanghebbende beschouwd, omdat hun belangen als individuele afnemers niet rechtstreeks door de aangevochten besluiten worden geraakt. Zij worden in hun belangen geraakt uit hoofde van een contractuele relatie met de geadresseerde van de besluiten, zodat slechts sprake is van een afgeleid belang. De besluiten doen niet meer dan maximum-tarieven vaststellen. Of deze ook in rekening zullen worden gebracht, is mede afhankelijk van de overeenkomsten tussen afnemers en netbeheerders.
Bovendien hebben Westeraam, Akzo Nobel en HTM als afnemers geen specifiek, individueel belang waarin zij zich onderscheiden van andere afnemers. Met betrekking tot Westeraam overweegt verweerder dat het feit dat zij verantwoordelijk is voor de totstandkoming van een Vinex-locatie van bijna 2400 woningen, appellante niet voldoende onderscheidt van andere afnemers. Immers, er zijn duizenden andere rechtspersonen met een grote elektriciteitsbehoefte en er zijn tientallen andere Vinex-locaties in Nederland. Ook binnen het gebied van Continuon bevinden zich verschillende afnemers in dezelfde positie als Westeraam.
De VNG is niet als belanghebbende beschouwd, omdat haar statutaire doelstelling - het collectief en individueel bijstaan van haar leden bij de vervulling van hun bestuurstaken - niet in het bijzonder voorziet in het behartigen van een algemeen of collectief belang waarop de aangevochten besluiten betrekking hebben. In het bijzonder de zinsnede “bij de vervulling van hun bestuurstaken” bevat een te ruime en algemene doelstelling.
Bovendien is “bijstaan van de leden” van een geheel andere orde dan het op eigen titel procederen. De statuten geven de VNG niet het recht om op eigen titel namens alle gemeenten te procederen. Dit klemt temeer, nu zeker niet valt uit te sluiten dat de uitwerking van Tariefbesluiten voor de verschillende gemeenten niet eenduidig zal zijn.
Als al de elektriciteitsvoorziening en de beschikbaarheid van openbare verlichting als (onderdeel van een) bestuurstaak kan worden beschouwd, dan kan nog niet worden gesteld dat de VNG in de onderhavige procedure de gemeenten daadwerkelijk bijstaat bij de vervulling van hun bestuurstaak. Immers, de besluiten gaan niet over de beschikbaarheid van openbare verlichting als zodanig, maar over de tarifering van aansluit- en transportdiensten. De VNG behartigt met haar bezwaren derhalve enkel de belangen van gemeenten in hun hoedanigheid van (elektriciteit)afnemers. Het afnemen van elektriciteit door gemeenten kan niet als een bestuurstaak worden aangemerkt.
De bij wet opgedragen bestuurstaken die in casu relevant zijn, zijn het beheer van de openbare verlichting en de riolering. De fysieke beschikbaarheid c.q. tariefstelling van elektriciteit zijn slechts civielrechtelijke randvoorwaarden voor de uitoefening van dergelijk beheer. Het is vergelijkbaar met de inkoop van kantoorbenodigdheden.
Voorts is ook ten aanzien van de VNG overwogen dat haar belangen niet rechtstreeks door de aangevochten besluiten worden geraakt om dezelfde reden als hierboven vermeld met betrekking tot Westeraam, Akzo Nobel en HTM.
Ten slotte is met betrekking tot de VNG overwogen dat zij geen belanghebbende is op grond van een collectief belang van haar leden. Er is immers geen sprake van bovenindividueel (groeps)belang. De afzonderlijke Tariefbesluiten - die geen besluiten van algemene strekking, maar beschikkingen zijn - betreffen slechts (indirect) de belangen van de in de desbetreffende regio’s gelegen gemeenten. Een rechtspersoon kan op grond van statutaire belanghebbendheid niet opkomen voor de eigen, individuele belangen van zijn leden. In de jurisprudentie zijn aanwijzingen te vinden die erop wijzen dat een landelijke organisatie niet kan opkomen voor een regionaal probleem.
Dat de VNG door de netbeheerders wel is beschouwd als representatieve organisatie, doet aan het voorgaande niet af.
Met betrekking tot Akzo Nobel en HTM heeft verweerder tevens overwogen dat de bezwaren niet tijdig zijn ingediend. Immers, het bezwaar dateert van meer dan zes weken na 27 juni 2003, zijnde het tijdstip waarop bekendmaking van het besluit geschiedde door toezending ervan aan Eneco Netbeheer B.V.
4. Het standpunt van appellanten
Het standpunt van Westeraam
Materieel richtte het bezwaar zich tegen het vastgestelde maximumtarief voor een aansluiting van lichtmasten van € 398,-- per mast. Westeraam ontwikkelt een Vinex-locatie in Elst, die bestaat uit een volledig nieuwe wijk met een plancapaciteit van bijna 2400 woningen. Bij het exploitabel maken van de locatie dient zij zorg te dragen voor de aanleg van straatverlichting. Continuon, op wier diensten appellante is aangewezen, biedt geen ruimte voor onderhandeling en hanteert de maximumtarieven als standaardtarieven, zodat Westeraam voor de 1400 lantaarnpalen die zij nodig heeft € 557.200,-- moet betalen. Het in rekening brengen van dit bedrag wordt Continuon mogelijk gemaakt door de onderhavige Tariefbesluiten, die geen onderscheid maken tussen typen afnemers. De Tariefbesluiten raken Westeraam dan ook rechtstreeks. Steun hiervoor biedt de uitspraak van het College van 10 maart 2004 (AWB 02/671), waarin tot een rechtstreeks getroffen zijn in belangen wordt geconcludeerd, omdat het indicatieve tarief voor netbeheerders van gas in de praktijk het karakter heeft gekregen van een gereguleerd tarief. De tussenliggende contractuele schakel waar verweerder op wijst, komt aldus geen betekenis toe. In dit verband wordt gewezen op een uitspraak van het College van 23 april 2004 (AWB 02/1746).
Ook twee uitspraken van 2 augustus 2002 (AWB 00/803 en AWB 00/772) wijzen erop dat Westeraam belanghebbende is. Bij deze uitspraken zijn immers zowel afnemers (producenten) als een vereniging die de belangen van de zakelijke afnemers behartigt (VEMW) beschouwd als belanghebbende bij een Tariefbesluit, te weten het besluit van 7 december 1999 tot vaststelling van het landelijk uniform producenten transporttarief (LUP).
Een Tariefbesluit is aan te merken als een besluit van algemene strekking dat is gericht tot afnemers en netbeheerders. Een dergelijk besluit concretiseert de Tariefstructuur. Het karakter van besluit van algemene strekking brengt mee dat de gebruikelijke criteria inzake belanghebbendheid, in het bijzonder het vereiste van individueel belang, niet onverkort kunnen worden gehanteerd. Steun hiervoor valt te vinden in de uitspraak van het College van 2 augustus 2002 (AWB 00/640) waarin Shell Nederland Raffinaderij B.V. en Shell Nederland Chemie B.V. ontvankelijk werden geacht in hun beroep tegen vaststelling van de TarievenCode.
Tussen de Tariefbesluiten en het financieel-economische belang van Westeraam bestaat een voldoende causaal verband om Westeraam ontvankelijk te achten in haar beroep tegen deze besluiten. Een individueel belang is dan niet vereist. Dit zou in lijn zijn met het besluit waarin verweerder Westeraam wel ontvankelijk heeft geacht in haar beroep tegen de TarievenCode. Overigens is een individueel belang wel aanwezig, nu sprake is van een zeer groot, niet alledaags nieuwbouwproject, waarmee Westeraam zich onderscheidt van andere, kleine afnemers. Ook van andere grote afnemers onderscheidt Westeraam zich, nu zij niet enkel de straatverlichting aansluit, maar ook zelf - op eigen kosten - heeft zorggedragen voor efficiënt gesitueerde leidingtracés, waarin de voorzieningen voor de aansluiting kunnen worden aangebracht zonder dat rekening hoeft te worden gehouden met verstorende elementen. Westeraam word gestraft als haar dezelfde tarieven in rekening worden gebracht als aan een afnemer die niet zelf voorzieningen als vorenbedoeld heeft getroffen. Bovendien treedt een aanzienlijk schaalvoordeel op door de grootschaligheid van het project.
Westeraam onderscheidt zich ook van andere Vinex-locaties, doordat daar sprake is van een eigen netwerk, waardoor de kosten van aanleg van straatverlichting lager zijn dan de tarieven die Continuon ingevolge de Tariefbesluiten in rekening mag brengen. Voor Westeraam is het om diverse redenen niet mogelijk een eigen netwerk aan te leggen. Ten slotte acht Westeraam het ongewenst dat de netbeheerder tegen een Tariefbesluit (na bezwaar) beroep zou kunnen instellen bij het College, terwijl de afnemers zich met betrekking tot hetzelfde besluit zouden moeten wenden tot de burgerlijke rechter. Dit geldt temeer indien de civiele rechter uitspraak doet vele jaren nadat het Tariefbesluit, bij uitblijven van beroep op de bestuursrechter, formele rechtskracht heeft verkregen.
Het standpunt van Akzo Nobel en HTM
Akzo Nobel en HTM voeren aan dat zij als afnemers rechtstreeks belang hebben bij de Tariefbesluiten, omdat deze besluiten rechtstreeks hun rechtspositie beïnvloeden. ENECO brengt bij Akzo Nobel en HTM op grond van de artikelen 28 en 29 van de Wet de op grond van artikel 41 van Pro de Wet vastgestelde tarieven in rekening. Dat ook individuele afnemers belanghebbenden zijn bij Tariefbesluiten, blijkt uit twee uitspraken van het College van 2 augustus 2002 (AWB 00/803 en AWB 00/772), waarin onderscheidenlijk vier individuele afnemers (producenten) en de collectieve belangenorganisatie (VEMW) ontvankelijk werden geacht in hun bezwaren tegen een Tariefbesluit.
Dat sprake is van maximum-tarieven, is geen reden om te concluderen dat slechts sprake is van een afgeleid belang. Behalve uit beide evenvermelde uitspraken van 2 augustus 2002, valt dit ook af te leiden uit de uitspraken van het College van 15 december 1999 (AWB 97/999; VEMW) en van 27 februari 2002 (AWB 99/914; VCNI).
Ten slotte zou het onwenselijk zijn dat tegen hetzelfde Tariefbesluit de netbeheerder in beroep bij het College terecht kan, terwijl de afnemers zich met betrekking tot hetzelfde besluit zouden moeten wenden tot de burgerlijke rechter. Het zou ook niet logisch en uit een oogpunt van concentratie van rechtsmacht niet wenselijk zijn, indien de bestuursrechtelijke voorzieningen voor een afnemer wel openstaan met betrekking tot de tariefstructuur, maar niet ten aanzien van een met inachtneming van deze structuur genomen Tariefbesluit.
Voorts voeren Akzo Nobel en HTM aan dat Tariefbesluiten, omdat zij gericht zijn tot een grote groep belanghebbenden, ingevolge artikel 3:42, eerste lid, Awb moeten worden bekendgemaakt door kennisgeving van deze besluiten (of van hun zakelijke inhoud) in een van overheidswege uitgegeven blad. Bekendmaking van het aangevochten Tariefbesluit heeft plaatsgevonden in de Staatscourant van 2 juli 2003. De bezwaartermijn ving dus aan op 3 juli 2003 en liep af op 14 augustus 2003. De door Akzo Nobel en HTM op 13 augustus 2003 ingediende bezwaarschriften waren dus tijdig.
Het standpunt van de VNG
Allereerst stelt de VNG dat haar statutaire doelstelling geen beletsel vormt om haar aan te merken als belanghebbende. De VNG heeft tot taak de bij haar aangesloten gemeenten in staat te stellen op correcte wijze uitvoering te geven aan de aan de Nederlandse gemeenten opgedragen bestuurstaken. Voorzover een correcte uitvoering van deze bestuurstaken het nodig maakt juridische procedures te voeren, is de VNG zonder meer gerechtigd op eigen titel (ten behoeve van de Nederlandse gemeenten) te procederen. Dit blijkt ook uit het feit dat verweerder de VNG ontvankelijk heeft geacht in haar bezwaar tegen het besluit tot herziening van de TarievenCode. Het feit dat maximum-tarieven in het geding zijn, maakt duidelijk dat het gaat om algemene en abstracte tarieven, die een collectief karakter dragen, dat zich niet verzet tegen collectieve belangenbehartiging door de VNG. De aan de gemeenten opgedragen bestuurstaken betreffen onder meer het beheer van de openbare verlichting en de riolering. Voor het goed functioneren hiervan is de beschikbaarheid van elektriciteit noodzakelijk. De elektriciteitsvoorziening raakt derhalve rechtstreeks aan de aan de gemeenten opgedragen bestuurstaken.
Verweerder legt de zinsnede “in het bijzonder” in artikel 1:2, derde lid, Awb te restrictief uit. Dit blijkt uit de uitspraken van het College van 10 maart 2004 (AWB 02/671) en van 23 april 2004 (AWB 02/1746), waarin de verenigingen VNCI en FME-CWM als belanghebbend bij Tariefbesluiten werden aangemerkt, ondanks hun algemeen geformuleerde statutaire doelstelling. Bepalend moet zijn of het belang van redelijke tarieven redelijkerwijs onder de statutaire doelstelling van een vereniging die collectieve belangen van afnemers behartigt, kan worden gebracht.
Net als in de zaken van VNCI en FME-CWM geldt dat de beschikbaarheid van energie tegen redelijke tarieven wezenlijk is voor een goede uitvoering van de bestuurstaken inzake openbare verlichting en riolering.
Ten tweede stelt de VNG dat haar bezwaren betrekking hebben op de vertaling van een volgens haar onjuiste landelijke tariefstructuur in de afzonderlijke Tariefbesluiten, waardoor ook deze Tariefbesluiten een “bovenindividueel karakter” krijgen. Dit blijkt ook uit een uitspraak van het College van 15 december 1999 (AWB 97/999), waarin VEMW ontvankelijk werd geacht in haar beroep tegen de ministeriële goedkeuring van een landelijk geldend maximumtarief voor levering van elektriciteit, dat door alle distributiebedrijven jegens afnemers in acht genomen moest worden.
Dat krachtens artikel 41 van Pro de Wet vastgestelde nettarieven eveneens een collectief belang betreffen, dat door een rechtspersoon die de collectieve belangen van afnemers vertegenwoordigt, kan worden behartigd, blijkt uit de uitspraak van het College van 2 augustus 2002 (AWB 00/772). Ook wijst de VNG op de uitspraak van het College van 10 maart 2004 (AWB 02/671). Hieruit blijkt dat volgens het College bij besluiten die betrekking hebben op transporttarieven waarbij grote aantallen afnemers zijn betrokken die feitelijk contracteren op basis van deze tarieven, sprake is van een collectief belang dat zich leent voor belangenbehartiging door collectieve organisaties.
Tariefbesluiten zijn concretiserende besluiten van algemene strekking, die mede raken aan de door de VNG behartigde collectieve belangen.
Ten slotte bepleit ook de VNG op gelijke wijze als Akzo Nobel en HTM concentratie van rechtsmacht bij het College.
5. Het standpunt van Continuon
Continuon is met verweerder van mening dat Westeraam geen eigen, persoonlijk en individualiseerbaar belang heeft. Zij meent hiervoor steun te vinden in uitspraken van het College van 4 november 1998 (AWB 97/681, 682 en 683) en van 20 februari 2004 (AWB 03/447 en 448). Westeraam onderscheidt zich niet in rechtens relevante mate van iedere andere afnemer van aansluitdiensten die de aansluittarieven moet betalen. Immers, ook voor andere afnemers geldt dat de tarieven die zij op grond van de Tariefbesluiten aan Continuon moeten betalen, niet overeenstemmen met de kosten die in het individuele geval worden gemaakt. Het tariefsysteem gaat namelijk uit van de prijs van een standaardaansluiting voor de betrokken aansluitcapaciteit. Bovendien zijn er meerdere afnemers bij wie de kosten van een aansluiting in het individuele geval ruim boven (of onder) het vastgestelde aansluittarief liggen: andere grootschalige nieuwbouwprojecten, waarvan er drie concreet worden genoemd, tal van kleinere nieuwbouwprojecten (zoals inbouwprojecten in de grote steden) en gemeenten waar de kosten in verband met straatwerk afwijken van die van een modale aansluiting.
Continuon deelt ook verweerders standpunt dat geen sprake is van een rechtstreeks betrokken belang van Westeraam. Nu Westeraam met de Tariefbesluiten te maken heeft via de contractuele relatie tussen haar en Continuon, is slechts sprake van een afgeleid belang. Slechts bij hoge uitzondering kan zich een situatie voordoen waarin, ondanks het bestaan van een contractuele relatie, sprake is van een rechtstreeks betrokken belang. Dit kan aan de orde zijn ingeval van bovenindividuele belangenbehartiging, zoals in de uitspraak van het College van 10 maart 2004 (AWB 02/671), maar niet in het onderhavige geval.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Met betrekking tot de niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren van Westeraam overweegt het College het volgende.
Om als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, Awb te kunnen worden aangemerkt, dient sprake te zijn van een individueel of persoonlijk belang dat bij het besluit waartegen voorziening wordt gevraagd, is betrokken. Hiertoe is vereist dat degene die deze voorziening vraagt, zich bij het door het besluit in zijn belang geraakt worden in voldoende mate onderscheidt van anderen, zulks op basis van relevante feiten en omstandigheden. Verweerder heeft Westeraam een individueel belang ontzegd, hiertoe - kort gezegd - aanvoerend dat Westeraam zich niet onderscheidt van grote aantallen niet nader bepaalde afnemers, waarvan er duizenden (ook) een grote elektriciteitsbehoefte hebben. Voorts geeft verweerder in dit verband aan dat er tientallen andere Vinex-locaties zijn.
Het College overweegt dat voor beantwoording van de vraag of Westeraam in bezwaar als belanghebbende diende te worden aangemerkt, allereerst van belang is wat het besluit behelst waartegen het bezwaar zich richtte. Te constateren valt, dat Westeraams bezwaar zich richtte tegen het eenmalig aansluittarief t/m 25 meter zoals dit in bijlage 2 bij het Tariefbesluit 2003 en bijlage 1 bij het Tariefbesluit 2004 is vastgesteld voor de categorie “t/m 1 x 6A op geschakeld net”. Dit betekent dat vastgesteld dient te worden in hoeverre Westeraam zich bij het geraakt worden in haar belang door specifiek dit besluit onderscheidde van andere afnemers die door dit besluit werden geraakt.
De onderhavige tariefcategorie heeft materieel betrekking op aansluiting van openbare verlichting en straatmeubilair. Al degenen die een dergelijke aansluiting van de netbeheerder (willen) afnemen, zijn dan ook - naast de netbeheerder zelf - degenen wier belang door het besluit wordt geraakt. Deze groep afnemers is zodanig onbepaald, dat enkel het behoren tot deze groep niet de status van belanghebbende meebrengt. Het College is van oordeel dat verweerder bovendien terecht heeft geconcludeerd dat Westeraam zich binnen deze kring van afnemers niet zodanig onderscheidde, dat op grond hiervan diende te worden aangenomen dat zij werd geraakt in een individueel belang. Het College overweegt hiertoe dat aannemelijk is dat zich binnen de groep van afnemers met de betrokken aansluitcapaciteit veel meer afnemers bevinden voor wier aansluiting de feitelijk te maken kosten de gemiddeld met een dergelijke aansluiting gemoeide kosten - waarop het tarief is gebaseerd - onderschrijden. In dit verband is van belang dat van de kant van Continuon, met voorbeelden geïllustreerd, naar voren is gebracht dat binnen haar verzorgingsgebied sprake is van meerdere, vergelijkbare, grootschalige nieuwbouwprojecten. Tevens heeft Continuon, voldoende overtuigend, gesteld dat binnen haar gebied in tal van kleinere nieuwbouwprojecten de voor de aansluiting van openbare verlichting door haar te verrichten werkzaamheden even beperkt qua omvang zijn als in de situatie van Westeraam. De enkele omstandigheid dat Westeraam in haar VINEX-locatie een groot aantal lichtmasten moet laten aansluiten - 1400 - maakt niet dat zij zich in rechtens relevante mate onderscheidt van degenen die per locatie minder aansluitingen behoeven, reeds niet omdat, naar verweerder onweersproken heeft gesteld, met realisering van de VINEX-locatie negen jaar is gemoeid. Dit betekent dat het aantal feitelijk in 2003 c.q. 2004 te realiseren aansluitingen slechts een zodanig beperkt gedeelte van het totaal zal bevatten, dat Westeraam zich in deze jaren niet vanwege de omvang van het aantal te realiseren aansluitingen onderscheidt van andere aan te sluiten afnemers.
Het voorgaande leidt tot de slotsom dat een individueel bij de beide aangevochten Tariefbesluiten betrokken belang van Westeraam ontbrak, zodat verweerder terecht de tegen deze besluiten gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk heeft verklaard.
6.2 Met betrekking tot de niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren van Akzo Nobel en HTM overweegt het College het volgende.
Akzo Nobel en HTM hebben bezwaar gemaakt tegen de in hun situatie aan de orde zijnde Tariefbesluiten voor 2003 en 2004 in hun geheel, hiertoe - kort gezegd - aanvoerend dat verweerder rechtens ontoelaatbaar bij de tarieven voor 2003 een doelmatigheidskorting heeft verwerkt niet alleen voor dit jaar, maar mede, nacalculerend, voor de jaren 2001 en 2002. Beide bedrijven stellen dat deze cumulatie van kortingen een aanzienlijke tariefstijging tot gevolg heeft. Akzo Nobel stelt dat deze stijging om en nabij de 45% bedraagt; HTM spreekt van een stijging van om en nabij de 40%. Noch uit hetgeen in bezwaar, noch uit hetgeen in beroep is aangevoerd, valt op te maken dat Akzo Nobel of HTM zich zou onderscheiden van andere bedrijven in het verzorgingsgebied van ENECO Netbeheer B.V. voor wie de Tariefbesluiten en de hieruit voortvloeiende tariefverhogingen gelden. De enkele omstandigheid dat de stijging procentueel fors is, onderscheidt hen niet. Dit zal immers gelden ten aanzien van alle afnemers op wie deze tarieven toepassing vinden. Dat de percentages die Akzo Nobel en HTM in dit verband noemen, in dezelfde orde van grootte liggen, onderstreept zulks.
De beide door Akzo Nobel en HTM vermelde uitspraken van het College van 2 augustus 2002 (AWB 00/803 en 00/772) maken het voorgaande niet anders, aangezien het om niet vergelijkbare situaties ging. In de zaak waar de eerste uitspraak over ging, waren degenen die ontvankelijk werden geacht in hun bezwaren geen reguliere afnemers, maar op een (E)HS-niveau aangesloten producenten van elektriciteit, ten aanzien van wie is aangenomen dat de betrokken tariefvaststelling (het landelijk uniform producenten transporttarief) specifiek voor hen gevolgen had. De tweede uitspraak betrof een belangenorganisatie en kan uit dien hoofde niet bepalend zijn voor het aanvaarden van Akzo Nobel en HTM als belanghebbenden.
Nu verweerder terecht heeft aangenomen dat Akzo Nobel en HTM geen belanghebbende waren bij de in bezwaar door hen aangevochten besluiten, zijn hun bezwaren terecht niet-ontvankelijk verklaard. Of ook op andere gronden een niet-ontvankelijkverklaring gerechtvaardigd zou zijn, kan in het midden blijven.
6.3 Met betrekking tot de niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren van de VNG overweegt het College het volgende.
Ingevolge artikel 1:2, derde lid, Awb, worden - voorzover hier van belang - ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen in het bijzonder behartigen. De VNG stelt dat zij met toepassing van deze bepaling als belanghebbende moet worden aangemerkt. Het College overweegt dienaangaande als volgt.
De doelstelling van de VNG is neergelegd in haar statuten. Volgens artikel 2, eerste lid, van de statuten heeft de VNG ten doel haar leden collectief en individueel bij te staan bij de vervulling van hun bestuurstaken. Om te bepalen welke betekenis het begrip “bijstaan” toekomt, is van belang met welke middelen de VNG volgens haar statuten tracht haar doel te bereiken. Artikel 3 van Pro de statuten bevat een opsomming van deze middelen. Blijkens deze opsomming biedt de VNG vormen van dienstverlening die in het algemeen adviserend, coördinerend, stimulerend, signalerend, informerend en deskundigheidsbevorderend van aard zijn. Het College leidt hieruit af dat onder “bijstaan” wordt verstaan het bieden van (deskundige) ondersteuning. Dit is iets anders dan het behartigen van de collectieve belangen van de Nederlandse gemeenten.
Weliswaar is in enkele onderdelen van artikel 3 sprake Pro van een zekere vorm van belangenbehartiging, te weten in onderdeel d (het onderhouden van contacten met andere overheden, organisaties en instellingen over aangelegenheden die de leden raken) en onderdeel e (het ten behoeve van de leden zitting nemen in overheidscommissies en besturen en commissies van andere organisaties en instellingen). Uit deze specifiek opgenomen vermeldingen van bepaalde middelen kan evenwel niet worden afgeleid dat de doelstelling van de VNG zover reikt, dat de VNG steeds als enigerlei bestuurstaak in het geding is standpunten kan uitdragen als behartiger van de collectieve belangen van de Nederlandse gemeenten. Ook de open slotformule van artikel 3, onderdeel l, van de statuten is te algemeen om de conclusie te kunnen rechtvaardigen dat de VNG krachtens haar doelstelling in het bijzonder de collectieve belangen van de Nederlandse gemeenten behartigt.
Bij het voorgaande is van belang dat het optreden namens de leden waarop artikel 3, onderdeel b, van de statuten duidt - overleg over het arbeids-voorwaarden--beleid - haar weerslag vindt in een wél in het bijzonder in de statuten neergelegde doelstelling, te weten in artikel 2, tweede lid, dat in het bijzonder regelt dat de VNG voor de leden afspraken maakt over het arbeids-voorwaarden-beleid.
Op grond van het voorgaande kan de VNG de hoedanigheid van belanghebbende dus niet ontlenen aan artikel 1:2, derde lid, Awb. Ook aan artikel 1:2, eerste lid, Awb kan zij deze hoedanigheid niet ontlenen. De VNG wordt in haar mogelijkheden tot het verlenen van bijstand aan gemeenten immers niet beperkt door de in bezwaar bestreden Tariefbesluiten.
De door de VNG aangehaalde jurisprudentie met betrekking tot gevallen waarin collectieve belangenbehartigers wel ontvankelijk zijn geacht, betreffen rechtspersonen met statuten die afwijken van die van de VNG. De in bedoelde zaken gekozen benadering kan dientengevolge aan het voorgaande niet afdoen.
Het bezwaar van de VNG is dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard.
6.4 In reactie op hetgeen HTM, Akzo Nobel en VNG over concentratie van rechtsmacht naar voren hebben gebracht, overweegt het College ten slotte het volgende.
Dat appellanten met betrekking tot de Tariefbesluiten niet bij de bestuursrechter terecht kunnen, terwijl degenen die wel als belanghebbenden zijn aan te merken, zulks wel kunnen, is een gevolg van de wettelijke regels omtrent toegang tot de bestuursrechtelijke voorzieningen. Aan deze algemeen verbindende voorschriften die van openbare orde zijn, kan niet worden voorbijgegaan.
6.5 Gelet op het voorgaande dienen alle beroepen ongegrond te worden verklaard.
Voor een veroordeling van een partij in de proceskosten van de wederpartij zijn geen termen aanwezig.
7. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, mr. E.J.M. Heijs en mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. J.M.W. van de Sande, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2005.
w.g. C.J. Borman w.g. J.M.W. van de Sande