Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 04/339 14 april 2005
16080 Meststoffenwet
Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te X, appellante,
gemachtigde: mr. P. Sipma, advocaat te Drachten,
tegen
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. A.H. Spriensma en B. Raven, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen (voorheen: Bureau Heffingen) te Assen.
1. De procedure
Op 26 april 2004 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 16 maart 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het door appellante gemaakte bezwaar tegen verweerders beslissing dat appellante, naar aanleiding van een door haar rechtsvoorganger aan verweerder toegezonden formulier "Melding pluimveerechten inclusief hardheidsgevallen", niet in aanmerking komt voor toepassing van het in artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet geregelde hardheidsgeval 1.
Op 28 juni 2004 heeft verweerder een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 januari 2005. Bij die gelegenheid heeft verweerder bij monde van zijn gemachtigden zijn standpunt nader toegelicht. Appellante is zonder kennisgeving niet ter zitting verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verweerder heeft de Tweede Kamer bij brief van 6 november 1998 (kamerstukken II, 1998-1999, 26 280, nr. 1) te kennen gegeven dat het kabinet, gezien de ontwikkelingen in de pluimveesector, het onvermijdelijk acht de groei van deze sector een halt toe te roepen, dat ter verwezenlijking van dit doel een stelsel van pluimveerechten in het leven zal worden geroepen en dat bevriezing van de omvang van de pluimveestapel een noodzakelijke randvoorwaarde is in het proces van herstructurering van de pluimveesector. In de bijlage bij deze brief is onder meer aangegeven dat bij de bepaling van de hoogte van het pluimveerecht rekening wordt gehouden met onomkeerbare investeringsverplichtingen die zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust.
Eén en ander heeft uiteindelijk geleid tot de Wet van 7 december 2000 tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van pluimveerechten (Stbl. 2000, nr. 538, hierna: Wijzigingswet), die op 1 januari 2001 in werking is getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet, waarbij onder meer aan hoofdstuk V van de Meststoffenwet ("Regelen ter voorkoming van een onverantwoorde uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen") is toegevoegd titel 2 ("Stelsel van pluimveerechten", artikelen 58a tot en met 58y), is de hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen die in een kalenderjaar mag worden geproduceerd vastgelegd op het niveau van vóór 1998 en aldus aan een maximum gebonden, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten pluimveerecht, zoals omschreven in artikel 1, eerste lid, onder aj, Meststoffenwet.
Ingevolge artikel 58h, eerste lid, Meststoffenwet komt het pluimveerecht overeen met de in het referentiejaar op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen.
Krachtens artikel 58g, tweede lid, Meststoffenwet geldt als referentiejaar 1997, tenzij ten aanzien van een daartoe door de belanghebbende aangemeld bedrijf 1995 of 1996 als referentiejaar is gekozen. Ingevolge het derde lid van dit artikel kan ten aanzien van een zodanig bedrijf onder bepaalde voorwaarden 1994 als referentiejaar worden gekozen.
In artikel 58k Meststoffenwet is de in de bijlage bij verweerders brief van 6 november 1998 bedoelde (hardheids)regeling neergelegd voor gevallen waarin onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust.
Het eerste lid, aanhef en onder a, van artikel 58k - hardheidsgeval 1 – luidt voor zover hier van belang als volgt:
"1. De omvang van het pluimveerecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt, in afwijking van de artikelen 58h, 58i en 58j, bepaald overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels indien:
a. in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen met ten minste 10% ten opzichte van het aantal dat zou kunnen worden gehouden indien het pluimveerecht zou worden bepaald overeenkomstig artikel 58h dan wel in voorkomend geval artikel 58i,
- door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
- bij het bevoegd gezag een milieuvergunning en een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet zijn aangevraagd (…)."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 12 februari 2001 heeft verweerder van appellantes rechtsvoorganger Bureau Beheer Landbouwgronden een formulier "Melding pluimveerechten, inclusief hardheidsgevallen", waarbij het zich heeft aangemeld voor hardheidsgeval 1, ontvangen. - Bij besluit van 30 december 2003 heeft verweerder appellante bericht dat zij niet in aanmerking komt voor toepassing van hardheidsgeval 1, omdat de toegezonden bouwvergunning niet is aangevraagd tussen 1 januari 1994 en 6 november 1998.
- Tegen deze beslissing heeft appellante op 8 februari 2004 een bezwaarschrift ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en standpunt verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat appellante niet voldoet aan het bepaalde in artikel 58k, eerste lid, onder a, van de Meststoffenwet (hierna: Mw) op de grond dat appellante niet in de periode tussen 1 januari 1994 en 6 november 1998 een aanvraag voor een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet heeft ingediend. Hiertoe was zij wel gehouden, aangezien haar pas op 7 januari 1999, derhalve ná 6 november 1998, een milieuvergunning is verleend. Er kunnen daarom voor haar geen extra pluimveerechten op grond van hardheidsgeval 1 worden berekend.
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder voorts toegelicht dat niet wordt betwist dat appellante(s rechtsvoorganger) zowel een milieuvergunning als een bouwvergunning heeft aangevraagd. De bouwvergunning is echter ruim vóór 1 januari 1994 aangevraagd en verleend. Met artikel 58k Mw heeft de wetgever willen tegemoet komen aan onbillijkheden van overwegende aard. De wet eist dat de milieu- en bouwvergunning zijn aangevraagd in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998, omdat alleen een voorziening is beoogd voor bedrijven met recente uitbreidingsplannen.
Voor de situatie van appellante heeft, naar het oordeel van verweerder, de wetgever niet beoogd een voorziening te treffen. Zij heeft het bedrijf eerst op 8 februari 2002 verworven, derhalve ruim na 5 november 1998. Op 27 februari 2002 is voor haar inrichting een nieuwe milieuvergunning verleend, waarna appellante is overgegaan tot het realiseren van een vleeskuikenstal.
4. Het standpunt van appellante
Appellante kan zich met de afwijzing om toepassing te geven aan hardheidsgeval 1 niet verenigen en heeft gesteld dat reeds in 1988 ten behoeve van de bouw van twee stallen een bouwvergunning is aangevraagd en dat deze op 28 oktober 1988 is verkregen. Van de inrichting waarvoor de bouwvergunning is aangevraagd, is één van de beide stallen gerealiseerd. De andere stal is niet onmiddellijk gerealiseerd, doch dat heeft niet tot gedeeltelijke intrekking van de bouwvergunning geleid. Dit houdt in dat in de periode tussen 1 januari 1994 en 6 november 1998 voor de tweede stal sprake was van een rechtsgeldige bouwvergunning.
Om tot het daadwerkelijk exploiteren van de tweede stal over te kunnen gaan, is op 25 augustus 1998 een milieuvergunning aangevraagd. Deze is vervolgens op 7 januari 1999 verleend. Aangezien de milieuvergunning is verleend ná 6 november 1998 dient tevens een bouwvergunning te zijn aangevraagd. In het voorliggende geval is weliswaar geen sprake van een aangevraagde bouwvergunning, maar wel van een eerder verleende bouwvergunning.
Indien een aangevraagde bouwvergunning moet worden gezien als een objectief kenmerk voor het aangaan van onomkeerbare investeringsverplichtingen, dan geldt dat zonder meer voor een daadwerkelijk vóór 1 januari 1994 verleende bouwvergunning. Niet valt in te zien dat bij het aanvragen van een bouwvergunning wel sprake is van serieuze uitbreidingsplannen en in het geval van een eerder daadwerkelijk verleende vergunning niet. Kennelijk is de voorliggende situatie niet door de wetgever voorzien.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Mw, geldt - voorzover hier van belang - als voorwaarde om in aanmerking te komen voor hardheidsgeval 1, dat in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998, ofwel een milieuvergunning is verleend dan wel een milieuvergunning en een bouwvergunning zijn aangevraagd.
5.2 Blijkens de memorie van toelichting bij de Wijzigingswet (TK 1998-1999, 26 473, nr. 3) is het in artikel 58k, eerste lid, onder a, Mw geregelde hardheidsgeval bedoeld voor pluimveehouders die al vóór 6 november 1998 serieuze uitbreidingsplannen hadden en hiertoe onomkeerbare stappen hebben gezet of anderszins onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan. Voor de beoordeling of sprake is van zodanige stappen of verplichtingen is, aldus de nota naar aanleiding van het verslag (TK 1998-1999, 26 473, nr. 6), gezocht naar generieke criteria, omdat daarmee voor elke pluimveehouder duidelijke, eenduidige maatstaven aanwezig zijn om te beoordelen of hij al dan niet in aanmerking komt voor toepassing van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Mw. In de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer (EK 2000-2001, 26 473, nr. 54) is in dit verband het volgende opgemerkt:
"Een verwijzing naar enkel «onomkeerbare investeringsverplichtingen» in de wet is niet gewenst omdat dit geen duidelijk omlijnd, voor één uitleg vatbaar begrip is. Het beginsel van rechtszekerheid vereist duidelijke, harde toetsingscriteria om te beoordelen of een veehouder daadwerkelijke serieuze onomkeerbare stappen heeft ondernomen. Juist daarom is ervoor gekozen aan te sluiten bij verleende milieuvergunningen, aangevraagde milieuvergunningen in combinatie met een aangevraagde bouwvergunning, en meldingen in het kader van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer en het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer, eveneens in combinatie met een aanvraag van bouwvergunning. In die situatie is er een betrouwbare indicatie dat de pluimveehouder verdergaande stappen heeft ondernomen met het oog op een feitelijke uitbreiding van zijn bedrijfscapaciteit."
Met betrekking tot de in deze passage genoemde toetsingscriteria is in de bijlage bij een brief van verweerder aan de Tweede Kamer van 20 april 2000 (Tk 1999-2000, 26 473, nr. 9) voorts nog opgemerkt:
"Deze criteria zijn de enig mogelijke generieke en betrouwbare aanknopingspunten. Als per bedrijf zou moeten worden nagegaan of er sprake is van onomkeerbare investeringsverplichtingen, zou er een lange beoordelingsprocedure volgen, waarna ook nog een bezwaar- en een beroepsprocedure bij de administratieve rechter kan plaatsvinden. Dat betekent langdurige onzekerheid voor de pluimveehouder. Dat is niet gewenst. (…)"
5.3 Vast staat dat in het tijdvak van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 geen milieuvergunning ten behoeve van het bedrijf, dat appellante op 8 februari 2002 heeft verworven, is verleend. Wel is een aanvraag om een milieuvergunning ten behoeve van dit bedrijf in voornoemd tijdvak ingediend, doch, naar ook niet in geding is, niet een aanvraag om een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet. Deze is immers reeds op 28 oktober 1988 aan (een rechtsvoorganger van) appellante verstrekt.
5.4 Het College overweegt allereerst dat uit de parlementaire geschiedenis van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Mw blijkt dat het de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever is geweest dat uitsluitend aan de hand van de in deze bepaling opgenomen toetsingscriteria wordt beoordeeld of de betrokken pluimveehouder in het van belang zijnde tijdvak serieuze plannen had om het aantal kippen of kalkoenen op zijn bedrijf te vergroten en hiertoe onomkeerbare stappen heeft gezet.
Tegen deze achtergrond bezien is het College van oordeel dat onder de in artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Mw genoemde voorwaarden niet kan worden begrepen het geval van appellante, waarbij sprake is van het in de relevante periode aanvragen van een milieuvergunning, maar niet van het aanvragen van een bouwvergunning in diezelfde periode, omdat sprake is van een ruimschoots vóór de in dit artikelonderdeel genoemde periode verleende bouwvergunning.
De wetgever aanvaardt blijkens de wetsgeschiedenis alléén het voldoen aan de in artikel 58k van de wet neergelegde criteria als betrouwbare indicatie dat de betrokkene - recente - verdergaande stappen heeft ondernomen met het oog op de uitbreiding van zijn of haar bedrijfscapaciteit.
Het College overweegt ten slotte dat het hier aan de orde zijnde geval, anders dan appellante meent, niet zodanig is dat het kennelijk niet door de wetgever is voorzien en dat het - wanneer dat wel het geval was geweest - onmiskenbaar in artikel 58k, eerste lid en onder a, van de Mw zou zijn opgenomen. Gelet op de wenselijkheid anticipatie op de nieuwe regeling te voorkomen, valt aan te nemen dat de wetgever er welbedacht voor heeft gekozen om in de gevallen waarin een aanvraag van een milieuvergunning voor 6 november 1998 nog niet tot vergunningverlening geleid had, een hardheidsgeval slechts aanwezig te achten, indien in de relevante periode naast de aanvraag om een milieuvergunning ook een "aanvraag" om een bouwvergunning is ingediend. Als dat niet is geschied, omdat, zoals in dit geval, de bouwvergunning reeds vóór 1994 is verleend, kan niet met succes een beroep op dit hardheidsgeval worden gedaan.
5.5 Gelet op het vorenstaande moet de conclusie zijn dat verweerder in bezwaar op goede gronden zijn besluit heeft gehandhaafd dat appellante niet in aanmerking komt voor hardheidsgeval 1. Het beroep van appellante dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
5.6 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. B. Verwayen en mr. drs. M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr. L. van Duuren, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 april 2005.
w.g. M.A. van der Ham w.g. L. van Duuren