Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 03/1087 24 augustus 2005
5125 Regeling dierlijke EG-premies
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, te B, appellante,
gemachtigde: Denkavit Nederland B.V.,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. D. Özdemir, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Op 3 september 2003 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 augustus 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de opgelegde korting op de door haar aangevraagde slachtpremie op grond van de Regeling dierlijke EG-premies (hierna: de Regeling).
Bij brief van 30 september 2003 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Op 23 december 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 18 maart 2004 heeft appellante een conclusie van repliek ingediend.
Bij brief van 27 mei 2004 heeft verweerder een conclusie van dupliek ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 juni 2005. Bij die gelegenheid is voor appellante mr. E.A. Buys, directeur van Denkavit Nederland B.V., verschenen en heeft verweerder zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijk ordening der markten in de sector rundvlees luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
" Artikel 12
1. Een producent, die runderen op zijn bedrijf houdt, kan op zijn verzoek in aanmerking komen voor een slachtpremie. De premie wordt, binnen nader vast te stellen nationale maxima, toegekend bij het slachten van in aanmerking komende dieren of de uitvoer daarvan naar een derde land.
(…)"
Verordening (EG) nr. 2342/1999 van de Commisie van 28 oktober 1999 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1254/1999, luidt, voorzover hier van belang:
" Artikel 35
Aanvraag
1. De steunaanvraag "dieren" moet alle voor de betaling van de slachtpremie noodzakelijke gegevens bevatten, met name de geboortedatum van het dier voor de na 1 januari 1998 geboren dieren.
(…)
De lidstaten mogen toestaan dat de aanvraag wordt ingediend door een andere persoon dan de producent. In dat geval moeten in de aanvraag de naam en het adres zijn vermeld van de producent die voor de premie in aanmerking kan komen.
Behalve de gegevens die op grond van de voorschriften in het kader van het geïntegreerd systeem moeten worden verstrekt, dient iedere aanvraag te bevatten:
a) in geval van toekenning bij het slachten, een verklaring van het slachthuis of een door het slachthuis opgesteld of geviseerd document met ten minste de volgende gegevens:
i) naam en adres van het slachthuis (of een gelijkwaardige code),
ii) datum van de slacht, identificatienummers en slachtnummers van de dieren,
(…)
De lidstaat kan evenwel bepalen dat de onder a) (…) bedoelde gegevens worden verstrekt door een of meer door de lidstaat erkende organen en dat dit met name per computer mag gebeuren.
De lidstaat controleert geregeld en onverwachts de juistheid van de afgegeven verklaringen of documenten en, in voorkomend geval, van de in de vijfde alinea bedoelde gegevens.
2. In afwijking van het bepaalde in lid 1, kunnen lidstaten die beschikken over een gegevensbestand als bedoeld in artikel 3, onder b), van Verordening (EG) nr. 820/97, bepalen dat de door de slachthuizen aan de bevoegde autoriteit verstrekte gegevens betreffende de slacht van de dieren van een bepaalde producent als aanvraag voor een slachtpremie namens deze producent worden beschouwd, voorzover dit gegevensbestand naar het oordeel van de lidstaat voldoende garanties biedt ten aanzien van de juistheid van de gegevens ervan voor de toepassing van de slachtpremieregeling (…)
De lidstaat kan evenwel bepalen dat een aanvraag vereist is. In dat geval kan hij voorschrijven van welke soorten gegevens de aanvraag vergezeld moet gaan.
De lidstaten die besluiten het bepaalde in dit lid toe te passen, stellen de Commissie daarvan vóór 1 januari 2000 in kennis. Latere wijzigingen worden vóór de tenuitvoerlegging ervan aan de Commissie gemeld.
(…)"
Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals gewijzigd door Verordening (EG) nr. 1648/95, luidde ten tijde hier van belang als volgt:
“ Artikel 8
1. Behoudens overmacht leidt het te laat indienen van een aanvraag tot een verlaging van de steunbedragen waarop de aanvraag betrekking heeft, waarop het bedrijfshoofd recht zou hebben indien hij de aanvraag tijdig had ingediend, met 1 % per werkdag. In geval van een vertraging van meer dan 25 dagen wordt de aanvraag niet ontvankelijk en kan deze niet langer tot toekenning van een bedrag leiden.
(…)”
De Regeling luidt, voorzover hier van belang:
" Artikel 2.3
(…)
2. Terzake van het slachten of uitvoeren naar een derde land van een rund dat op de datum van de slacht, onderscheidenlijk uitvoer naar een derde land, blijkens de gegevens uit het I&R-systeem rund tenminste acht maanden oud is, wordt op daartoe strekkende aanvraag overeenkomstig de bepalingen van deze regeling en verordeningen 1254/1999 en 2342/1999 aan producenten premie verstrekt.
Artikel 2.4a
1. Om voor premie als bedoeld in artikel 2.3, tweede lid, in aanmerking te komen dient de producent, onverminderd artikel 2.4b, een deelnamemelding in.
2. In de deelnamemelding verklaart de producent in ieder geval in aanmerking te willen komen voor premie, bedoeld in artikel 2.3, tweede lid, alsmede dat terzake van het slachten van op zijn bedrijf gehouden runderen in een in Nederland gelegen abattoir de aanvraag voor premie namens deze producent door het betrokken abattoir wordt ingediend.
3. Indien zich wijzigingen voordoen in de door de producent op de deelnamemelding vermelde gegevens stelt hij LASER daarvan in kennis door middel van een nieuwe deelnamemelding, welke moet zijn ontvangen binnen veertien dagen nadat de desbetreffende wijziging is opgetreden.
Artikel 2.4b
1. De producent kan een aanvraag voor premie als bedoeld in artikel 2.3, tweede lid, uitsluitend indienen na ontvangst van diens deelnamemelding.
2. Aanvragen voor premie ter zake van het slachten van runderen in een in Nederland gelegen abattoir worden ingediend door melding van de slacht overeenkomstig de bepalingen van de PVV-verordening door het betrokken abattoir aan het I&R-register.
(…)
Artikel 2.6
(…)
2. Een aanvraag als bedoeld in artikel 2.4b, tweede lid, is niet ontvankelijk indien de melding van de slacht niet binnen 25 dagen na de slacht van het betrokken rund heeft plaatsgevonden op de wijze zoals bepaald in de PVV-verordening.
(…)
Artikel 4.9
1. Geen premie wordt verstrekt voor runderen ten aanzien waarvan de producent de op hem, krachtens de PVV-verordening, rustende bepalingen met betrekking tot de melding aan het I&R-register van de geboortedatum, de datum van aanvoer op, of afvoer van zijn bedrijf of de datum van slacht, onderscheidenlijk uitvoer naar een derde land, niet binnen 25 dagen is nagekomen, voorzover de desbetreffende meldingsplicht op of na 1 januari 2000 is ontstaan.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 9 februari 2001 heeft verweerder van appellante een ingevuld en ondertekend formulier ontvangen voor deelname aan de slachtpremieregeling.
- Bij besluit van 13 juni 2002 heeft verweerder appellante de eindbeslissing over zijn aanvragen slachtpremie over het jaar 2001 doen toekomen, waarbij hij onder meer voor 62 runderen een korting van 8% heeft opgelegd omdat voor deze dieren de aanvraag niet binnen de daarvoor vastgestelde termijn is ingediend.
- Bij brief van 23 juli 2001 heeft appellante tegen deze opgelegde korting bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 19 december 2002 heeft appellante de gronden van het bezwaar aangevuld.
- Op 1 april 2003 is appellante gehoord naar aanleiding van haar bezwaar.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in.
“ De melding van slacht door het abattoir moet worden gedaan binnen 25 dagen na de feitelijke gebeurtenis, te weten de slacht. Door de melding van de slacht wordt ten behoeve van de producent een aanvraag voor premie voor het geslachte rund gedaan.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/1992 leidt, behoudens overmacht, het te laat indienen van een aanvraag tot een verlaging van de steunbedragen waarop de aanvraag betrekking heeft, waarop het bedrijfshoofd recht zou hebben indien hij de aanvraag tijdig had ingediend, met 1% per werkdag. Ingeval van een vertraging van meer dan 25 dagen wordt de aanvraag niet ontvankelijk en kan deze niet langer tot toekenning van een bedrag leiden.
Bij het bepalen of de melding van slacht is gedaan binnen 25 dagen na datum slacht dan wel in de kortingsperiode, heeft LASER bovendien 5 verwerkingsdagen extra in acht genomen.
Uit het I&R-register is gebleken dat voor de betreffende runderen als slachtdatum 6 augustus 2001 is geregistreerd. Als datum van de melding van slacht is in het I&R-register voor deze runderen 17 september 2001 geregistreerd.
Derhalve blijkt uit het I&R register dat van de runderen die gekort zijn op grond van een te late aanvraag de melding van slacht heeft plaatsgevonden 25 dagen na de datum van slacht, echter binnen de 25 dagen van de kortingsperiode.
Na bijtelling van 5 verwerkingsdagen heb ik vastgesteld dat ten aanzien van de runderen die gekort zijn op grond van een te late aanvraag de kortingsperiode op 6 september 2001 is begonnen. Met de melding van slacht op 17 september 2001 stel ik vast dat de aanvraag 8 werkdagen na de aanvraagperiode is verricht.
Op grond van het bepaalde in artikel 8, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/1992 en artikel 2.6, tweede lid, van de Regeling, dient de korting op premie op 8% te worden vastgesteld. Terzake van deze runderen kan derhalve voor 92% premie worden verstrekt.”
Bij de conclusie van dupliek heeft verweerder nog het volgende aangevoerd:
“ Appellanten stellen dat zij geen bezwaar maken tegen de Regeling, maar slechts tegen het feit dat er sancties worden opgelegd op grond van handelingen door derden. Daarbij miskennen appellanten dat er hier geen sprake is van een sanctie, maar van het afwijzen of korten van de premie naar aanleiding van de aanvraag. In deze gaat het om de afwijzing van de aanvraag omdat deze niet tijdig is ingediend. Dit staat los van het feit dat slachthuizen door het niet tijdig melden van de slacht van de runderen een I&R overtreding begaan.
De kern van de klacht van appellanten is dat zij het niet eens zijn met de consequenties van de keuze van verweerder om in de Regeling te bepalen dat een aanvraag namens een producent wordt ingediend door het slachthuis. Uit de door appellanten aangehaalde bepalingen in de Regeling en betrokken Europese verordeningen kan niet worden geconcludeerd, dat de producent niet de consequenties hoeft te dragen van zijn keuze van slachthuis, noch kan worden geconcludeerd dat het feit dat de aanvraag door een derde namens de producent wordt gedaan, met zich meebrengt dat de producent niet langer de gevolgen hoeft te dragen van deficiënties in de aanvraag.
(…) Het niet premiewaardig zijn van de dieren is rechtstreeks het gevolg van artikel 8 van Pro Verordening (EG) nr. 3887/92 en van artikel 35 van Pro Verordening (EG) nr. 2342/1999 in samenhang met artikel 2.4b en 2.6 van de Regeling. De stelling van appellanten dat de korting op grond van artikel 4.9 van de Regeling volgt indien de producent de op hem rustende verplichtingen uit de I&R niet is nagekomen ontbeert dan ook grondslag, nu de afwijzing op een andere grond heeft plaats gevonden.
Verweerder concludeert derhalve dat appellanten wel degelijk bezwaar maken tegen de inhoud van de Regeling en niet tegen de toepassing van de Regeling. Inherent aan de Regeling is immers dat handelen van derden consequenties heeft voor het recht op premie van appellanten. In uw uitspraak AWB 02/1344 is deze systematiek als uitgangspunt genomen en bevestigd.”
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellante richt haar beroep niet tegen de Regeling waarin bepaald is dat de aanvraag alleen kan worden ingediend door een slachthuis. Deze Regeling staat in de onderhavige beroepsprocedure geheel niet ter discussie. Het beroep van appellante is gericht tegen het opleggen van sancties op grond van handelingen van derden. Aangezien appellante als premiegerechtigde zelf niet in de hand heeft op welke wijze slachterijen hun slachtmeldingen uitvoeren, kan het nooit zo zijn dat zij een sanctie opgelegd krijgt vanwege de wijze waarop die slachterijen hun slachtmeldingen verrichten.
Artikel 4.9 van de Regeling bepaalt uitdrukkelijk dat korting op de slachtpremie slechts volgt indien de producent de op hem rustende I&R-verplichtingen niet is nagekomen. De verplichting om een slachtmelding (tijdig) te verrichten rust op de slachterij en niet op de producent. Hierbij komt dat het in de periode hier van belang voor de producent (nog) niet mogelijk was te verifiëren of het slachthuis aan de op hem rustende verplichtingen voldeed omdat op grond van privacy-overwegingen geen informatie werd verschaft over I&R-meldingen door derden. Ook het door verweerder aangehaalde artikel 8, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 gaat uit van de voorwaarde dat het bedrijfshoofd (de producent) zelf schuld moet hebben aan het te laat indienen van de premieaanvraag, alvorens een sanctie kan worden opgelegd vanwege het te laat doen van die aanvraag van premie.
Aangezien appellante op geen enkele wijze verantwoordelijkheid heeft genomen voor de gedragingen van de slachterijen, kunnen die gedragingen ook niet aan haar worden toegerekend. Om in dat geval een sanctie aan appellante op te leggen is niet alleen in strijd met de van toepassing zijnde regelgeving en de redelijkheid en billijkheid, maar kan ook niet als gepast en proportioneel worden beschouwd.
Indien slachterijen hun verplichtingen uit de I&R regelgeving niet goed zouden nakomen, dan dient verweerder die slachterijen op grond van de betreffende regelgeving daarop aan te spreken, in plaats van individuele veehouders die daarop geen enkele invloed kunnen uitoefenen forse bedragen te ontzeggen waarop zij vanwege de communautaire marktordening recht hebben. Hier komt bij dat voor de producenten geen mogelijkheid bestaat de geleden schade op andere wijze te verhalen, omdat alle slachthuizen in hun algemene voorwaarden de aansprakelijkheid voor schade ten gevolge van onjuiste meldingen aan het I&R-register geheel plegen uit te sluiten.
Gelet op het voorgaande concludeert appellante dat zij juist om correcte toepassing van de Regeling verzoekt en dat zij geen enkel bezwaar tegen de Regeling zelf heeft.
Wel is appellante van oordeel dat verweerder op eenvoudige wijze voor een voor de producenten minder belastende uitvoeringspraktijk had kunnen kiezen door gebruik te maken van de in artikel 35, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2342/1999 geboden mogelijkheid om te bepalen dat tevens een aanvraag door de producent vereist dan wel mogelijk is.
Anders dan verweerder heeft gesteld gaat het in de tot nu toe gewezen jurisprudentie van het College niet om een overschrijding van de aanvraagtermijn door een slachterij, maar om de vraag of vast kan komen te staan dat de betreffende runderen daadwerkelijk door de slachterij zijn geslacht. Een enkele slachtmelding alleen bewijst dat namelijk nog niet. Deze jurisprudentie had derhalve betrekking op een ander juridisch probleem dan in de onderhavige zaak aan de orde is. In deze jurisprudentie wordt niet zonder meer geaccepteerd dat de producent ten gevolge van fouten van derden op zijn premie gekort wordt, maar wordt daarbij ook het flankerende beleid van verweerder, die de producent in staat stelt om zelf de door de slachterij gemaakte fouten te herstellen, in de afweging betrokken. Gelet op het feit dat in de onderhavige zaak appellante niet de gelegenheid heeft gehad om zelf de door de slachterij gemaakte fouten te herstellen, en ook anderszins uit de stukken niet blijkt dat verweerder flankerend beleid heeft ontwikkeld dat het aanvaardbaar zou kunnen maken dat appellante de consequenties van de fouten van de slachterij toch dient te dragen, kan de uitkomst van de aangehaalde jurisprudentie niet maatgevend zijn voor de onderhavige zaak.
Uit het feit dat door verweerder een correctiefactor van vijf dagen wordt gehanteerd, omdat in het I&R-systeem niet de melddatum maar de datum van verwerking van de melding wordt vastgelegd, valt af te leiden dat dit systeem niet betrouwbaar is. Appellante vermoedt dat veel meer gegevens niet kloppen, zonder dat zij in staat is dat te bewijzen. Reeds daarom zou van een korting moeten worden afgezien.
5. De beoordeling van het geschil
Appellante heeft betoogd dat door het toepassen van de correctiefactor van vijf dagen de ten tijde van belang bestaande onvolkomenheid van het I&R-register – eruit bestaande dat niet de melddatum maar de verwerkingsdatum wordt
vastgelegd – onvoldoende is ondervangen.
Het College deelt deze opvatting niet. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt – in ieder geval niet voor het voorliggende geval – dat de melding zou hebben plaatsgevonden op een tijdstip dat gelegen is meer dan vijf dagen vóór het door verweerder aangehouden tijdstip.
Dat een verwerkingstermijn van vijf dagen zonder meer als onvoldoende zou moeten worden beschouwd is gesteld noch gebleken en ligt ook overigens niet voor de hand. Het College ziet in een en ander dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder deswege de korting achterwege had moeten laten.
Gelijk is overwogen in de uitspraak van 12 september 2003 (AWB 02/1344, LJN: AM7774) stelt het College voorts vast dat, waar Verordening (EG) nr. 2342/1999 de lidstaten de mogelijkheid biedt toe te staan dat de melding door het slachthuis als aanvraag wordt beschouwd, artikel 2.4b, tweede lid, van de Regeling een aanvrager geen andere keus laat dan de aanvraag te laten indienen door het slachthuis. Derhalve is de aanvrager niet zelf in de gelegenheid om onvolkomenheden in de voor hem ingediende aanvraag te voorkomen, terwijl hij wel het risico draagt dat zulke onvolkomenheden ertoe leiden, dat de aangevraagde premie niet (volledig) wordt uitbetaald. Gelet op de hierboven door verweerder gehanteerde tegemoetkomingen met betrekking tot het I&R-register is het College van oordeel dat dit door de regelgever vastgestelde systeem voor de producenten niet onredelijk bezwarend is en dat de daarmee samenhangende risico’s als normale bedrijfsrisico’s voor de betrokken producenten kunnen worden aangemerkt.
Appellante heeft aangevoerd dat het op grond van dit systeem ten tijde hier van belang voor de producent niet mogelijk was om het verzuim van te late indiening van de aanvraag door het slachthuis vast te stellen, terwijl hij een dergelijk verzuim ook niet kon herstellen. Naar appellantes mening had in de Regeling op eenvoudige wijze ook een voor de producent minder belastend systeem kunnen worden opgenomen, door hem namelijk de gelegenheid te bieden ook zelf een aanvraag in te dienen.
Met verweerder is het College van oordeel dat dit argument zich richt tegen de Regeling zelf.
Het College ziet geen grond om te oordelen dat de Regeling in strijd zou zijn met enige hogere regeling. Hetgeen appellante betoogt biedt naar het oordeel van het College evenmin voldoende grondslag voor de conclusie dat verweerder, alle betrokken belangen in aanmerking genomen, in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten bij de vaststelling van de Regeling de verantwoordelijkheid voor het indienen van de aanvraag bij de slachthuizen te leggen.
Dat wordt niet anders door het feit dat de slachthuizen, blijkens de verklaring van appellante, hun aansprakelijkheid voor onjuiste of te late I&R-meldingen inmiddels bij algemene voorwaarden plegen uit te sluiten. Ook als moet worden aangenomen dat daardoor een onevenwichtige verdeling van risico’s tot stand zou komen, kan daaraan rechtens niet de conclusie verbonden worden dat artikel 2.4b van de Regeling buiten toepassing zou moeten blijven.
Het betoog van appellante dat de tijdige indiening van de aanvraag niet een op haar rustende verplichting is en aan haar deswege geen korting kan worden opgelegd, kan niet leiden tot het oordeel dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Zoals verweerder terecht heeft overwogen is het bestreden besluit immers niet gebaseerd op artikel 4.9 van de Regeling, doch op artikel 2.6, tweede lid, van de Regeling gelezen in samenhang met artikel 8, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92. Bovendien bepaalt artikel 2.4a, tweede lid, van de Regeling uitdrukkelijk dat de aanvraag voor slachtpremie namens de producent door het betrokken abattoir wordt ingediend, waarbij aldus sprake is van vertegenwoordiging.
Hetgeen door appellante is aangevoerd, kan derhalve niet leiden tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. W.E. Doolaard en mr. J.A. Hagen in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2005.
w.g. C.M. Wolters w.g. R.P.H. Rozenbrand