Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/34 11 oktober 2005
7760 Regelgeving overig
Vleeskalveren
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te X, appellante,
gemachtigde: mr. R. Stiekema, advocaat te Waalre,
tegen
Productschap Vee en Vlees, verweerder,
gemachtigden: mr. B.M.J. Kloppenburg en S.P. Venneman, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 12 januari 2004, bij het College binnengekomen op 13 januari 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 december 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen twee besluiten van 26 juni 2003, waarbij verweerder voorgeschoten premiebedragen heeft teruggevorderd, en twee besluiten van 27 juni 2003, waarbij verweerder heeft vastgesteld dat geen van de aangevraagde kalveren in aanmerking komt voor slachtpremie voor het jaar 2002, ongegrond verklaard.
Bij brief van 12 februari 2004 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 22 april 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend alsmede de op de zaak betrekking hebbende stukken.
Bij brieven van 5 en 8 november 2004 heeft appellante nadere stukken ingediend.
Op 19 november 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij aan de zijde van appellante haar gemachtigde, haar vennoot B en C zijn verschenen en verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Het onderzoek ter zitting is geschorst en het vooronderzoek heropend teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen nadere, door het College verzochte stukken in te dienen. De desbetreffende stukken zijn door verweerder bij brieven van 9 december 2004 en 28 januari 2005 ingediend. Appellante heeft hierop gereageerd bij schrijven van 28 februari 2005.
Op 24 augustus 2005 is het onderzoek ter zitting hervat en zijn appellante, vertegenwoordigd door mr. R. Keuken, en verweerder, vertegenwoordigd door zijn gemachtigden, verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, van Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (Pb L 160, blz. 21) wordt bepaald, samengevat weergegeven, dat een producent, die kalveren van meer dan één en minder dan zeven maanden oud en met een slachtgewicht van minder dan 160 kilogram op zijn bedrijf houdt, op zijn verzoek in aanmerking kan komen voor een slachtpremie. Ingevolge artikel 21 van Pro deze verordening moet een dier, om in aanmerking te komen voor rechtstreekse betalingen, geïdentificeerd en geregistreerd zijn overeenkomstig Verordening (EG) nr. 820/97.
Laatstgenoemde verordening is per 1 september 2000 vervangen door Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad (Pb L 204, blz. 1). In Verordening (EG) nr. 1760/2000 is onder meer bepaald:
"Artikel 3
De identificatie- en registratieregeling voor runderen omvat de volgende elementen:
(…)
d) individuele registers op elk bedrijf.
Artikel 7
1. Elke houder van dieren, met uitzondering van vervoerders:
- houdt een register bij,
(…).
4. Het register wordt handmatig of door middel van een computer bijgehouden in een door de bevoegde autoriteit goedgekeurde vorm en moet te allen tijde en gedurende een door de bevoegde autoriteit vast te stellen periode van ten minste drie jaar ter beschikking worden gehouden van de bevoegde autoriteit, die op haar verzoek inzage krijgt.
Artikel 24
1. (…)
2. Verwijzingen naar Verordening (EG) nr. 820/97 gelden als verwijzingen naar de onderhavige verordening (…). "
Verordening (EG) nr. 2629/97 van de Commissie van 29 december 1997 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad inzake oormerken, bedrijfsregisters en paspoorten overeenkomstig de identificatie- en registratieregeling voor runderen (Pb L 354, blz. 19), voorzover hier van belang, bepaalt:
"Artikel 8
Het register bevat ten minste het volgende:
a) de meest recente gegevens als bedoeld in artikel 14, lid 3, punt C.1, eerste tot en met vierde streepje, van Richtlijn 64/432/EEG;
b) de datum waarop het dier op het bedrijf is doodgegaan;
c) in het geval van dieren die het bedrijf verlaten, de naam en het adres van de houder, met uitzondering van de vervoerder, of de identificatiecode van het bedrijf naar wie of waarnaar het dier is gebracht, en de datum van vertrek;
d) in het geval van dieren die op het bedrijf aankomen, de naam en het adres van de houder, met uitzondering van de vervoerder, of de identificatiecode van het bedrijf van wie of waarvan het dier is gekomen, en de datum van aankomst;
e) de naam en handtekening van de vertegenwoordiger van de bevoegde autoriteit die het register heeft gecontroleerd en de datum waarop de controle is verricht. "
Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, (Pb L 327, blz. 11), voorzover hier van belang, luidt:
"Artikel 2
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
s) "geconstateerd dier": een dier waarvoor aan alle in de voorschriften gestelde steuntoekenningsvoorwaarden in het kader van de betrokken regeling is voldaan;
(…)
Artikel 15
De administratieve controles en de controles ter plaatse worden zo uitgevoerd dat op betrouwbare wijze kan worden geverifieerd of aan de voorwaarden voor toekenning is voldaan.
Artikel 25
1. De controles ter plaatse moeten betrekking hebben op alle dieren waarvoor op grond van de te controleren steunregelingen steunaanvragen zijn ingediend en, wat de steunregelingen voor rundvee betreft, ook op runderen waarvoor geen steunaanvraag is ingediend.
2. De controles ter plaatse omvatten in het bijzonder:
a) een controle om na te gaan of het aantal op het bedrijf aanwezige dieren waarvoor steunaanvragen zijn ingediend en het aantal runderen waarvoor geen steunaanvraag is ingediend, overeenstemt met het aantal in de registers ingeschreven dieren en, voor runderen, met het aantal dieren dat aan het gecomputeriseerde gegevensbestand is gemeld;
b) met betrekking tot de steunregelingen voor rundvee:
- (…)
- steekproefcontroles bij dieren waarvoor in de laatste twaalf maanden vóór de controle ter plaatse steunaanvragen zijn ingediend, om na te gaan of de gegevens van het gecomputeriseerde gegevensbestand overeenstemmen met die van het register; (…)
Artikel 38
1. (…)
2. (…) Indien het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage groter is dan 20 %, wordt het op grond van die regelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 36, lid 3, aanspraak zou kunnen maken, voor de betrokken premieperiode geweigerd. (…)
3. Ter bepaling van de in de leden 1 en 2 bedoelde percentages wordt het totaal van de dieren waarvoor in de betrokken premieperiode op grond van alle steunregelingen voor rundvee steun wordt aangevraagd en ten aanzien waarvan onregelmatigheden worden vastgesteld, gedeeld door het totaal van alle in de betrokken premieperiode geconstateerde runderen. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft bij verweerder voor het jaar 2002 slachtpremie aangevraagd voor kalveren die zijn gehouden op de adressen D, met UBN *, en E, met UBN **, te X.
- Op 30 augustus 2002 heeft LASER op beide bedrijfslocaties een fysieke controle uitgevoerd. Daarvan zijn twee rapporten, met kenmerken 12714 en 12715, opgemaakt.
- Naar aanleiding van de controlerapporten heeft verweerder bij besluiten van 26 juni 2003 in totaal € 46.027,50 aan voorgeschoten slachtpremie teruggevorderd. Bij besluiten van 27 juni 2003 heeft verweerder vastgesteld dat geen van de aangevraagde kalveren voor premie in aanmerking komt.
- Tegen deze besluiten heeft appellante bij brief van 17 juli 2003 bezwaar gemaakt.
- Op 6 november 2003 is appellante over haar bezwaren gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard. Daartoe heeft verweerder - samengevat weergegeven - overwogen dat uit de controlerapporten van LASER blijkt dat tijdens de fysieke controle het voorgeschreven bedrijfsregister niet op elk van de beide adressen van appellante aanwezig was. Hierdoor kon niet worden vastgesteld of de kalveren, die twaalf maanden voorafgaande aan de controledatum zijn geslacht, overeenkomstig de geldende voorschriften zijn gehouden. Verweerder wijst er daarbij op dat, blijkens de rapporten, door appellante overigens is bevestigd dat de bedrijfsregisters ten tijde van de controle nog niet voldeden aan het nieuwe format, zoals dat per 1 juli 2002 verplicht is gesteld in de Regeling identificatie en registratie van dieren 2002.
Verweerder volgt appellante niet in haar stelling dat zij nochtans voldeed aan de eisen van het door verweerder gevoerde overgangsbeleid met betrekking tot het nieuwe format van het bedrijfsregister. Op grond van dat beleid werd in het premiejaar 2002 geen sanctie opgelegd in die gevallen waarin een kalverhouder nog niet het nieuwe bedrijfsregister had ingevoerd, maar wel alle vereiste gegevens in het bedrijfsregister voor de controleur in één oogopslag zichtbaar waren gemaakt. De vereiste gegevens betreffen de stallijst deel A en een deel B waarin alle mutaties ten aanzien van de in deel A opgenomen dieren volledig zijn aangetekend. In onderhavig geval kan het beleid appellante niet baten, omdat noch het vóór 1 juli 2002 voorgeschreven bedrijfsregister is bijgehouden, noch anderszins een administratie waarin de vereiste gegevens overzichtelijk zijn weergegeven. De conclusie die verweerder uit de controlerapporten trekt, is dat de op de bedrijven aanwezige documenten en gegevens onvoldoende waren om een goede controle uit te voeren.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter onderbouwing van haar beroep aangevoerd dat niet in geschil is dat de aangevraagde kalveren zijn aangehouden, gemest en geslacht, zodat ze materieel gezien voor premie in aanmerking behoren te komen. Ten aanzien van de vraag of haar administratie aan de eisen voldeed, stelt appellante voorop dat in de controlerapporten staat vermeld dat er wel een bedrijfsregister was. Volgens appellante voldeed dit register aan de door verweerder daaraan gestelde vereisten, aangezien de scanlijsten, stallijsten en slachtlijsten ter beschikking waren. Omdat de bedrijfscontrole plaatshad aan het einde van een hectische periode (door appellante ook aangeduid als "de omslagperiode"), waarin dagelijks grote aantallen kalveren werden afgevoerd naar het slachthuis, was het bedrijfsregister evenwel nog niet bijgewerkt met de slachtlijsten die nog moesten worden ontvangen, en waren alleen nog de aantallen dieren aangetekend en niet de individuele dieren afzonderlijk. Door appellante is er tijdens het bedrijfsbezoek op aangedrongen dat contact zou worden opgenomen met het slachthuis of de eigenaar van de kalveren om de lijsten alsnog in te kunnen zien, waardoor wel aan het één oogopslag-criterium zou worden voldaan. Ten onrechte zijn de controleurs niet op dit aanbod ingegaan en hebben zij de slachtlijsten niet alsnog betrokken bij hun bevindingen. In zoverre is volgens appellante dan ook het zorgvuldigheidsbeginsel geschonden.
Nu sprake is van een afwijzing van haar aanvraag, heeft verweerder in strijd met artikel 4:7 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) appellante niet in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord. Verder is het in het geheel niet toekennen van slachtpremie in onderhavig geval een disproportionele sanctie, aangezien het geconstateerde verzuim eenvoudig en snel had kunnen worden geheeld door de slachtlijsten op te vragen en omdat in feite geen sprake is van fraude van de kant van appellante nu de kalveren allemaal - afgezien van de vraag of is voldaan aan de registratieverplichtingen - in aanmerking zouden zijn gekomen voor premie.
Ter zitting heeft appellante de gronden inzake de bevoegdheid om het primaire en bestreden besluit te nemen ingetrokken.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Aan de orde is de vraag of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat tijdens de fysieke controle geen bedrijfsregister op de bedrijfslocaties van appellante aanwezig was dat voldeed aan de daaraan gestelde eisen, zodat niet kon worden vastgesteld of de aanwezige dieren en aangevraagde dieren ten tijde van de controle en in de aan de controle voorafgaande periode van twaalf maanden correct in het bedrijfsregister waren opgenomen.
Vaststaat dat appellante ten tijde van de fysieke controle op 30 augustus 2002 niet het met ingang van 1 juli 2002 voorgeschreven model-bedrijfsregister gebruikte. Het College is verder van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat de wel op het bedrijf van appellante aanwezige administratie het ook niet mogelijk maakte om, conform het beleid van verweerder, van alle gegevens als voorgeschreven in artikel 8 van Pro Verordening (EG) nr. 2629/97 in één oogopslag kennis te kunnen nemen. Weliswaar hebben de controleurs opgemerkt dat uit alle op het bedrijf aanwezige documenten wellicht een bedrijfsregister kon worden samengesteld dat aan de criteria voldoet, maar daaruit leidt het College – anders dan appellante – af, dat op de bedrijfslocaties dus een overzichtelijke dierregistratie, waaruit in één oogopslag alle gegevens per rund blijken ter toetsing aan de toekenningsvoorwaarden, nu juist ontbrak.
Uit het voorgaande volgt dan ook dat bij de controle ter plaatse, als voorgeschreven door Verordening (EG) nr. 2419/2001, de aangevraagde dieren niet als geconstateerde dieren in de zin van artikel 2, aanhef en onder s, van die verordening kunnen worden aangemerkt. Nu verweerder onweersproken heeft gesteld dat het in artikel 38, derde lid, bedoelde percentage groter is dan 20 %, heeft verweerder de slachtpremie terecht geweigerd en de reeds verstrekte voorschotten terecht teruggevorderd.
5.2 Het College overweegt voorts dat de door verweerder opgelegde sanctie niet in strijd kan worden geacht met het proportionaliteits- of evenredigheidsbeginsel. De sanctie vloeit rechtstreeks voort uit het bepaalde in artikel 38 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 en dit artikel voorziet in een naar de ernst van de geconstateerde onregelmatigheid gedifferentieerd sanctiestelsel. Dit stelsel is, mede gelet op de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen inzake vergelijkbare bepalingen in Verordening (EEG) nr. 3887/92 (arrest van 17 juli 1997, zaak C-354/95, National Farmers' Union, Jur. 1997, I-04559), naar het oordeel van het College niet strijdig met het evenredigheidsbeginsel.
5.3 Appellantes beroep op artikel 4:7 Awb Pro kan reeds niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden, nu fouten in de primaire besluitvorming in bezwaar kunnen worden hersteld en gesteld noch gebleken is dat appellante in bezwaar niet haar grieven naar voren heeft kunnen brengen.
5.4 Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro ziet het College geen termen aanwezig.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, mr. E.J.M. Heijs en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. J.M.W. van de Sande als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2005.
w.g. C.J. Borman w.g. J.M.W. van de Sande