Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 04/367 12 oktober 2005
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. M.J.C. Mol, jurist bij de Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: drs. B.M. Vogt, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij ongedateerde brief, bij het College binnengekomen op 6 mei 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 30 maart 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op appellantes bezwaar tegen de afwijzing van haar aanvraag oppervlakten 2003 in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen.
Verweerder heeft op 28 juni 2004 de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en op 2 juli 2004 een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 20 augustus 2004 heeft appellante op het verweerschrift gereageerd.
Naar aanleiding van deze brief heeft verweerder appellante op 30 september 2004 nader telefonisch gehoord.
Verweerder heeft het College bij brieven van 7 oktober 2004 en 10 november 2004 over de telefonische hoorzitting bericht en stukken overgelegd.
Appellante heeft bij brief van 17 maart 2005 nog een verklaring van diezelfde datum van loonwerker H. Verhoeven overgelegd.
Op 30 maart 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij namens appellante de beide maten, de gemachtigde en C van de Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie (afdeling Deurne) zijn verschenen en verweerder zich door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. M. Honig van de firma GeoRas, heeft doen vertegenwoordigen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (Pb 1999, L160, blz. 1), is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 7
Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.
(…)"
In Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (Pb 1999, L280, blz. 43), is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 2
1. Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland", “blijvende teelten”, “meerjarige gewassen” en “herstructureringsprogramma’s” de in bijlage I opgenomen definities.”
In bedoelde bijlage staat:
“ Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft."
In Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 32
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
(…)
Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(…)
Artikel 48
Overmacht en buitengewone omstandigheden
1. Gevallen van overmacht of buitengewone omstandigheden moeten binnen tien werkdagen vanaf het tijdstip waarop zulks voor het bedrijfshoofd mogelijk is met het relevante door de bevoegde instantie afdoende geachte bewijs bij de bevoegde instantie worden gemeld.
(...)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft op 13 mei 2003 een Gecombineerde opgave 2003 voor Landbouwtelling, Gebruik gewaspercelen en Aanvraag Oppervlakten ingediend. Daarbij is voor de gewasgroep maïs voor 13.81 ha akkerbouwsteun aangevraagd.
- Op basis van een teledetectiecontrole heeft GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, gerapporteerd dat maïsperceel 9 uit de aanvraag oppervlakten met een totale oppervlakte van 2.19 ha, niet aan de voorwaarden voor subsidiëring voldoet. Aan deze rapportage lag de bevinding ten grondslag dat, naar uit satellietbeelden bleek, het perceel in de jaren 1987 tot en met 1991 niet anders dan als grasland in gebruik geweest was.
- Met die mededeling geconfronteerd heeft appellante bij brief van 24 november 2003 verweerder medegedeeld dat zij het betreffende perceel op 17 september 2001 van de erfgenamen van D hebben gekocht. Op het moment van overlijden van D pachtte appellante het van hem. D heeft haar aangegeven dat het perceel aan de voorwaarden voldoet. Omdat de grond van 1987 tot en met 1991 niet in appellantes bezit was, heeft appellante geen bewijsmateriaal kunnen achterhalen.
- Bij brief van 26 november 2003 heeft verweerder appellante voorts geconfronteerd met de bevinding dat maïsperceel 7 uit de aanvraag oppervlakten niet 2.16 ha groot was, zoals opgegeven, maar 2.00 ha, zoals opgemeten door GeoRas.
- Bij besluit van 15 januari 2004 heeft verweerder in een en ander aanleiding gevonden de door appellante gevraagde akkerbouwsteun geheel te weigeren, omdat het verschil tussen aangevraagde en geconstateerde oppervlakte 20,51% van de geconstateerde oppervlakte bedroeg en bij een verschil van meer dan 20% het recht op subsidie op grond van artikel 32, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 voor de betreffende gewasgroep geheel vervalt.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 12 februari 2004 bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 6 maart 2004 heeft appellante kopieën van twee pachtovereenkomsten met D van 27 februari 1996 en 14 april 1998 overgelegd alsmede een kopie van de inschrijving bij het kadaster van 27 september 2001 als bewijs van aankoop van de pachtgronden.
- Appellante is op 16 maart 2004 over haar bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder appellantes bezwaar ongegrond verklaard. Hiertoe is, samengevat, het volgende overwogen.
Verweerder stelt voorop dat het bezwaar zich niet (langer) richt tegen de bevinding dat perceel 7 slechts 2.00 ha groot is.
Door middel van satellietbeelden en de interpretatie daarvan door GeoRas is gebleken dat perceel 9 in de referentiejaren met gras beteeld is geweest. Om deze satellietbeelden te weerleggen, is bewijs op perceelsniveau een vereiste.
Met de overgelegde afschriften van de pachtovereenkomsten en de kadastrale registratie is niet aangetoond dat gedurende de referentieperiode het perceel met volgnummer 9 met een akkerbouwgewas beteeld is geweest.
Tijdens de hoorzitting heeft appellante aangegeven geen bewijsmateriaal inzake de cultuurtoestand van het perceel gedurende de referentieperiode te kunnen overleggen, omdat de eigenaar is overleden. Met de kleurenkopie van het perceel in de Grote Provincie Atlas is evenmin aangetoond dat het perceel akkerland is geweest.
Ingevolge artikel 32, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 was verweerder gehouden de aanvraag geheel af te wijzen. Het te goeder trouw opgeven van perceel 9 maakt dit niet anders.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep - zakelijk weergegeven - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellante heeft perceel 9 in 2000 gekocht, nadat de eigenaar was overleden. Voordien pachtte appellante het perceel. De vorige eigenaar heeft aangegeven dat het perceel voldoet aan de definitie akkerland, aangezien hierop maïs is geteeld gedurende de referentieperiode van 1987 tot en met 1991.
Appellante heeft er om die reden op vertrouwd dat het perceel aan de voorwaarden voldeed. Zij had net zo goed het premiewaardige perceel 13 kunnen opgeven. Appellante is dan ook volledig te goeder trouw, doet een beroep op overmacht en vindt dat haar geen schuld treft in de zin van artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001.
Appellante heeft voorts sterke twijfels over de betrouwbaarheid van de satellietbeelden. Indien zij bijvoorbeeld kijkt naar de beelden van 13 mei 1988 en 23 mei 1988 ziet zij verschillende kleuren, terwijl het in beide gevallen om gras gaat. Namens appellante heeft C verklaard dat op een satellietbeeld niet is te zien is dat er maïs is verbouwd, als er vervuilend gras groeit tussen een opkomend maïsgewas. Dat de beelden onbetrouwbaar zijn, blijkt ook uit het feit dat de ZLTO-afdeling Deurne met diverse gevallen bekend is, waarbij verweerder op zijn schreden heeft moeten terugkeren, nadat aanvragers op andere wijze konden aantonen dat een perceel wel voldoet. De beelden mogen dan ook niet als grond dienen om premie te weigeren, zeker nu het om grote bedragen gaat, het perceel ook in 2001 en 2002 is opgegeven en de weigering ook gevolgen heeft voor de toekomst.
Het steekt appellante dat verweerder in 2001 heeft gesteld dat uit fysieke en administratieve controles is gebleken dat alles in orde was en in 2003 moet vernemen dat dit anders is. Verweerder had appellante hierover reeds in 2001 moeten berichten.
Ook verweerder lijkt tot het inzicht te zijn gekomen dat het niet past om bewijsmateriaal te vragen dat redelijkerwijs niet van aanvragers kan worden verwacht. Voor 2004 wordt immers een andere referentieperiode gehanteerd, de periode van 1999 tot en met 2003. Bovendien kan nu, anders dan voorheen, vooraf bij verweerder naar de premiewaardigheid van een perceel worden geïnformeerd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Op grond van het bepaalde in artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001, is verweerder verplicht ieder jaar vijf procent van de aanvragen om akkerbouwsteun aan een gedegen onderzoek te onderwerpen. Van dat onderzoek, dat mede met behulp van teledetectie kan plaatsvinden, kan deel uitmaken een onderzoek naar het gebruik van de opgegeven percelen op 31 december 1991, in verband met het bepaalde in artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999.
Zoals het College onder meer in zijn uitspraak van 30 september 2005 (AWB 04/374) heeft overwogen, vergt de interpretatie van satellietbeelden een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
5.2 Appellantes opvatting dat satellietbeelden niet ten grondslag mogen worden gelegd aan de afwijzing van aanvragen om akkerbouwsteun, deelt het College niet. Anders dan appellante meent, valt er immers aan satellietbeelden, zoals hiervoor is overwogen, wel degelijk betrouwbare informatie te ontlenen. Dat gras op satellietbeelden niet altijd dezelfde kleur laat zien, betekent niet dat de beelden onbetrouwbaar zijn. De kleur is immers onder meer afhankelijk van de hoogte van het gras, zoals Honig ter zitting heeft toegelicht. Dat verweerder, zoals appellante heeft gesteld, in diverse zaken op zijn schreden heeft moeten terugkeren, nadat aanvragers op andere wijze konden aantonen dat een perceel wel voldoet, kan appellante evenmin baten. Dat de aanvragers er in die gevallen kennelijk in zijn geslaagd aannemelijk te maken dat hun percelen premiewaardig zijn, brengt nog niet mee dat satellietbeelden in het algemeen onbetrouwbaar zijn.
5.3 Het College is van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat de satellietbeelden van perceel 9 verkeerd zijn geïnterpreteerd. De enkele stelling dat op een satellietbeeld niet is te zien dat er op een perceel maïs is verbouwd, als er vervuilend gras groeit tussen een opkomend maïsgewas, is hiervoor onvoldoende. De conclusie van GeoRas is gebaseerd op meerdere satellietbeelden die in onderlinge samenhang zijn bezien. Zo heeft Honig tijdens de hoorzitting op 30 september 2004 aan de hand van de vier beschikbare beelden over 1987 laten zien dat op de percelen 4, 7 en 8 wel maïs heeft gestaan en op perceel 9 niet.
Appellante heeft voorts geen feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Zij heeft geen stuk overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld. De enkele stelling van appellante dat de vorige eigenaar heeft aangegeven dat het perceel voldoet, is onvoldoende om hiervan uit te gaan. De verklaring van loonwerker E van 17 maart 2005 is eveneens onvoldoende, reeds omdat uit deze achteraf opgestelde verklaring niet blijkt in welk jaar uit de referentieperiode er op perceel 9 maïs zou zijn geteeld.
Het College concludeert dat op basis van de vaststaande feiten niet geoordeeld kan worden dat perceel 9 in de jaren 1987 tot en met 1991 anders dan als grasland in gebruik is geweest.
5.4 Aangezien het verschil tussen aangevraagde en geconstateerde oppervlakte meer dan 20% van de geconstateerde oppervlakte bedroeg, was verweerder op grond van artikel 32, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 gehouden de premie geheel te weigeren. Het gaat hier om een verplichting die rechtstreeks voortvloeit uit het Europese recht en geheel daardoor gereguleerd wordt. Dat appellante volledig te goeder trouw is, zoals zij heeft aangevoerd, maakt dit niet anders.
Indien een aanvrager een aanvraag indient voor percelen waarvan hij niet aannemelijk kan maken dat deze aan de voorwaarden voldoen, komt dat voor zijn rekening en risico. Dat geen bewijsmiddelen meer beschikbaar zijn op grond waarvan kan worden aangetoond dat de percelen aan de voorwaarden voldoen, levert, anders dan appellante heeft aangevoerd, geen overmacht op.
In artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 is onder andere bepaald dat geen sancties worden opgelegd wanneer de aanvrager kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
Het College acht het denkbaar dat een aanvrager, die gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 niet als eigenaar, pachter of anderszins bij het gebruik van een perceel betrokken was en die zich aanwijsbaar omtrent het gebruik van een perceel in de bewuste periode geïnformeerd heeft en in dat kader vóór de indiening van zijn aanvraag schriftelijke bescheiden verkregen heeft, waaruit in redelijkheid de conclusie kan worden getrokken dat het perceel aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet, op grond van deze bepaling aan oplegging van een sanctie kan ontkomen. Appellante heeft dergelijke bescheiden echter niet overgelegd.
5.5 Gelet op al het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard. Het College acht ten slotte geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 oktober 2005.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. R.P.H. Rozenbrand