Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 04/1019 2 november 2005
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. M.J.C. Mol, werkzaam bij ZLTO te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. P.M. Bakker Schut, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 1 december 2004, bij het College binnengekomen op 2 december 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 27 oktober 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 17 mei 2004, waarbij een eerder besluit tot toekenning aan appellant van akkerbouwsteun over het jaar 2001 is herzien en de uitbetaalde subsidie gedeeltelijk is teruggevorderd.
Bij brief van 28 januari 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 21 september 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waar partijen zich door hun gemachtigde hebben laten vertegenwoordigen. De gemachtigde van verweerder werd bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
"Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was."
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
"Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland", "blijvende teelten", "meerjarige gewassen"en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities."
In bedoelde bijlage staat:
"Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft."
Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
"TITEL IV CONTROLES
Artikel 6
1. De administratieve controles en de controles ter plaatse worden uitgevoerd op zodanige wijze dat een doeltreffende verificatie van de naleving van de voorwaarden voor toekenning van de steunbedragen en premies gewaarborgd.
(…)
3. De controles ter plaatse betreffen ten minste een belangrijke steekproef uit de aanvragen. Deze steekproef moet bestaan uit ten minste:
- (…)
- 5 % van de steunaanvragen “oppervlakten”.
(…)
Artikel 7
1. Indien een Lid-Staat besluit de in artikel 6, lid 3, bedoelde steekproef geheel of gedeeltelijk te controleren door middel van teledetectie, (…).
Artikel 9
1. (…)
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag ''oppervlakten'' aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3% van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte.
De bovenbedoelde verlagingen worden niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.
(...)
Artikel 14
1. In geval van onverschuldigde betaling is het betrokken bedrijfshoofd verplicht tot terugbetaling van deze bedragen (...).
(…)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd, dat derhalve volledig te goeder trouw heeft gehandeld en alle terzake geldende verplichtingen is nagekomen.
(…)”
Artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidde ten tijde hier van belang:
"Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft bij zijn aanvraag oppervlakten voor 2002 voor 13.00 ha maïs akkerbouwsteun aangevraagd.
- Op basis van een teledetectiecontrole heeft GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, in november 2002 aan verweerder gerapporteerd dat de percelen 9 en 10 uit de aanvraag oppervlakten niet aan de voorwaarden voor subsidiëring voldoen. Aan deze rapportage lag de bevinding ten grondslag dat de percelen in de jaren 1987 tot en met 1991 niet anders dan als grasland in gebruik geweest waren.
- Bij besluit van 13 januari 2003 heeft verweerder hierin aanleiding gevonden de door appellant gevraagde akkerbouwsteun geheel te weigeren. Appellante heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt.
- Aangezien de percelen 9 en 10 ook in de aanvraag voor 2001 waren opgegeven – het betrof toen perceel 4 respectievelijk perceel 12 – heeft verweerder bij besluit van 17 mei 2004, verzonden op 4 juni 2004, ook zijn besluit van 20 november 2001 tot toekenning van subsidie voor het jaar 2001 voor de gewasgroep maïs herzien. Omdat het verschil tussen aangevraagde en geconstateerde oppervlakte groter was dan 20% van de geconstateerde oppervlakte (35,11%), heeft verweerder voor dat jaar op grond van artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 de gevraagde steun alsnog geheel geweigerd en de voor die gewasgroep reeds uitbetaalde steun, zijnde € 3.685,05, op grond van artikel 14 van Pro die verordening teruggevorderd.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 14 juli 2004, aangevuld bij brief van 27 juli 2004, bezwaar gemaakt.
- Van de hem geboden mogelijkheid om de bezwaren mondeling toe lichten, heeft appellant geen gebruik gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit is het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Hiertoe is samengevat, het volgende overwogen.
Verweerder is op grond van de hier in rubriek 2.1 aangehaalde bepalingen uit Europese verordeningen verplicht om ten onrechte betaalde bedragen terug te vorderen. Dit is slechts anders indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd. Daarvan is hier geen sprake.
Het opgeven van een perceel dat niet voldoet aan de voorwaarden, komt voor rekening en risico van appellant, ondanks het feit dat de betaling al enige tijd geleden heeft plaatsgevonden.
Om de interpretatie van satellietbeelden door GeoRas te weerleggen, is bewijs op perceelsniveau een vereiste. Anders dan appellant veronderstelt is uit de beschikbare beelden van de percelen 4 en 12 uit de aanvraag voor 2001 gebleken dat er in 1991 geen akkerbouwgewas heeft gestaan, dit mede gezien de groeicycli van graangewassen en gras.
Omdat appellant tegen het besluit voor het jaar 2002 geen bezwaar heeft gemaakt, is in rechte komen vast te staan dat de percelen niet aan de definitie akkerland voldoen. Ook thans heeft appellant geen bewijsmateriaal overgelegd waaruit blijkt dat de percelen wel voldoen.
Dat aan appellant eerder wel subsidie is toegekend, staat er niet aan in de weg dat een latere aanvraag wordt getoetst aan gedetailleerde controlegegevens zoals satellietopnames, die inmiddels ter beschikking van verweerder zijn gekomen. Evenmin zijn deze omstandigheden een beletsel om op conclusies uit voorgaande jaren terug te komen. Overigens werd verweerder pas in november 2002 duidelijk dat de percelen niet voldeden.
Het feit dat er geen sprake is van opzet, betekent niet dat er sprake is van overmacht.
Het beroep op de passage over satellietfoto’s in de 50ste editie van de Grote Bosatlas kan niet slagen, nu deze niet ziet op de door GeoRas gebruikte controlemethoden.
De eventuele gevolgen van toekomstige regelgeving zijn in de onderhavige procedure niet aan de orde.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van zijn beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Verweerder heeft in het verleden voor de betreffende percelen ten onrechte gelden uitgekeerd. Er is wel degelijk sprake van een door verweerder gemaakte fout die redelijkerwijs niet door hem kon worden ontdekt. Appellant is volledig te goeder trouw.
Verweerder heeft het beroep op overmacht ten onrechte verworpen. De bewijsmiddelen waarnaar wordt gevraagd, zijn immers niet meer voorhanden. Die zouden moeten komen van de toenmalige eigenaar en gebruiker van de percelen in de jaren 1987 tot en met 1991 en deze is al lang geleden gestopt met zijn bedrijf, zodat hij niet meer beschikt over enig bewijsmiddel. Ook het College is van oordeel dat bij de waardering van het bewijs rekening moet worden gehouden met het tijdsverloop. Hierbij komt dat aanvragers nu wel op voorhand kunnen informeren of een perceel aan de voorwaarden voldoet en toen niet.
Bij appellant is na goedkeuring van de aanvragen in eerdere jaren wel degelijk het vertrouwen gewekt dat hij voldeed aan alle voorwaarden. Hierbij komt dat het leerstuk van de formele rechtskracht eraan in de weg staat dat onherroepelijk genomen besluiten worden teruggedraaid.
Het lag op de weg van verweerder om na te gaan of niet in het verleden al een goedkeuring aan een aanvraag was verleend. Bij een dergelijke goedkeuring werd immers altijd vermeld dat uit administratieve en/of fysieke controle is gebleken dat de opgegeven oppervlakte voldoet aan de voorwaarden voor subsidieverlening en daarmee aan de definitie van akkerland. Het opleggen van een sanctie is dan ook in ieder geval niet aan de orde. In de uitspraak van het College van 24 juni 2005 in de zaak Tegenbosch (AWB 04/633) is op dit punt geoordeeld dat de eerdere toekenning van subsidie geen erkenning inhoudt dat de betreffende percelen voldoen. Het College wijst er daarbij op dat slechts vijf procent van de ingediende aanvragen hoeft te worden onderworpen aan een fysieke controle. De controle op grond van teledetectie is echter geen fysieke controle, maar een administratieve controle. Nu administratieve controles op grond van artikel 8 van Pro Verordening (EEG) nr. 3508/92 verplicht zijn, mocht appellant erop vertrouwen dat de goedgekeurde aanvragen administratief zijn gecontroleerd en die goedkeuring de erkenning oplevert dat de opgegeven percelen voldoen aan de definitie akkerland.
Appellant blijft van mening dat uit de passage in de Grote Bosatlas blijkt dat de satellietbeelden onvoldoende precies zijn om daarop een dermate voor appellant ingrijpende beslissing te baseren. Ook verweerder erkent die onzekerheid, nu in het bestreden besluit wordt aangegeven dat de aanvrager het voordeel van de twijfel krijgt, indien er twijfel is. Bovendien is er geen legenda beschikbaar op grond waarvan objectief kan worden vastgesteld of het besluit van verweerder juist is.
Voor wat betreft de satellietbeelden uit 1991 blijft appellant van mening dat de teelt van een graangewas tot de mogelijkheden behoort, zonder dat dit op de beelden uit 1991 direct zichtbaar is. Hem had dat dan ook het voordeel van de twijfel moeten worden gegeven.
Verweerder had het bezwaar gegrond moeten verklaren en hem een proceskostenvergoeding moeten toekennen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Voorzover appellant zich op het standpunt stelt dat satellietbeelden te onnauwkeurig zijn om als basis te dienen voor besluitvorming door verweerder, volgt het College appellant hierin niet.
Zoals het College eerder heeft overwogen, onder meer in zijn uitspraak van 30 september 2005 (AWB 04/374, www.rechtspraak.nl, LJN AU4088), vergt de interpretatie van satellietbeelden een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen. Hetgeen in de Grote Bosatlas over teledetectie is vermeld, maakt dit niet anders.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
5.2 In het onderhavige geval heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat de percelen 4 en 12 van de aanvraag voor 2001 premiewaardig zijn. De enkele stelling, dat de teelt van een graangewas in 1991 tot de mogelijkheden behoort zonder dat dit op de beelden uit 1991 direct zichtbaar is, is hiervoor onvoldoende.
5.3 Nu aan appellant voor de betrokken percelen voor het jaar 2001 premie is verstrekt, terwijl achteraf is komen vast te staan dat hij hierop geen aanspraak kon maken, was verweerder ingevolge artikel 14 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 gehouden de premietoekenning ongedaan te maken en het op basis van die toekenning uitbetaalde bedrag terug te vorderen.
Het gaat hier om een verplichting tot terugvordering, die rechtstreeks voortvloeit uit het Europese recht en geheel daardoor gereguleerd wordt. Het beroep van appellant op de formele rechtskracht van het toekenningsbesluit van 20 november 2001 kan hem dan ook niet baten.
5.4 Ingevolge artikel 14, vierde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 is de terugbetalingsplicht niet van toepassing, indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd.
Voorzover appellant heeft willen betogen dat de toekenning van akkerbouwpremie over het eerdere jaar 2001 een fout als hierbovenbedoeld zou opleveren, wijst het College dit betoog van de hand. Aan toekenning van akkerbouwpremie ligt niet steeds een compleet onderzoek van alle van belang zijnde voorwaarden ten grondslag. Slechts een percentage van 5% van alle in een jaar ingediende aanvragen moet ingevolge het bepaalde in artikel 6, derde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 aan een controle ter plaatse onderworpen worden. Daarvan maakt bovendien een historisch teledetectieonderzoek niet altijd deel uit. Verweerder is in het onderhavige geval pas op de hoogte geraakt van het feit dat de betrokken percelen niet voldeden, nadat GeoRas in november 2002 een teledetectiecontrole had uitgevoerd.
Appellant heeft betoogd dat een controle door middel van teledetectie een administratieve controle is en hij is op basis hiervan kennelijk van mening dat hij ervan mocht uitgaan dat er voorafgaand aan het toekenningsbesluit van 20 november 2001 een teledetectiecontrole heeft plaatsgevonden. Het College kan appellant hierin reeds niet volgen, omdat een controle door middel van teledetectie niet als administratieve controle kan worden aangemerkt. Artikel 6, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 onderscheidt administratieve controles en controles ter plaatse. Uit artikel 7, eerste lid, juncto artikel 6, derde lid, van deze verordening volgt dat een controle door middel van teledetectie als een controle ter plaatse moet worden aangemerkt.
5.5 Verweerder was voorts verplicht de sanctie van artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 toe te passen. Het College verwijst ter zake naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 19 november 2002, C-304/00, Jur. I-10737, inzake W.H. Strawson (Farms) Ltd en J.A. Gagg & Sons (a firm). Daaruit blijkt dat, indien een aanvrager gedurende enkele jaren achtereen een grotere oppervlakte aanvraagt dan geconstateerd wordt, als zulks eenmaal is vastgesteld en op basis daarvan de toekenning van steun herzien wordt, voor ieder van die jaren de uit Verordening (EEG) nr. 3887/92 dan wel Verordening (EG) nr. 2419/2001 voortvloeiende sancties opgelegd dienen te worden, onverminderd de verjaringstermijn bepaald in artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95. Dit betekent dat ter zake van een gelijke overtreding in meerdere jaren achteraf over ieder jaar een sanctie moet worden opgelegd. Naar het Hof heeft vastgesteld, is zulks niet in strijd te achten met het evenredigheidsbeginsel.
Indien een aanvrager een aanvraag indient voor percelen waarvan hij niet aannemelijk kan maken dat deze aan de voorwaarden voldoen, komt dat voor zijn rekening en risico. Dat geen bewijsmiddelen meer beschikbaar zijn op grond waarvan kan worden aangetoond dat de percelen aan de voorwaarden voldoen, levert, anders dan appellant heeft aangevoerd, geen overmacht op.
5.6 In artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001, dat ook van toepassing is op jaren vóór 2002, is onder andere bepaald dat geen sancties worden opgelegd wanneer de aanvrager kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
Het College acht het denkbaar dat een aanvrager, die gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 niet als eigenaar, pachter of anderszins bij het gebruik van een perceel betrokken was en die zich aanwijsbaar omtrent het gebruik van een perceel in de bewuste periode geïnformeerd heeft en in dat kader vóór de indiening van zijn aanvraag schriftelijke bescheiden verkregen heeft, waaruit in redelijkheid de conclusie kan worden getrokken dat het perceel aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet, op grond van deze bepaling aan oplegging van een sanctie kan ontkomen.
Appellant heeft dergelijke bescheiden echter niet overgelegd. De enkele stelling dat hij volledig te goeder trouw is geweest, is onvoldoende om met toepassing van artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 de toegepaste sanctie achterwege te laten.
5.7 Gelet op al het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Voor een veroordeling in de proceskosten vindt het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 november 2005.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. R.P.H. Rozenbrand