Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 04/1134 9 november 2005
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F.S. Cooke, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 16 december 2004, bij het College binnengekomen op 17 december 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 november 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen verweerders besluit van 25 december 2003, waarbij appellantes aanvraag om akkerbouwsubsidie voor het jaar 2003 op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen is afgewezen.
Op 14 februari 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 28 juni 2005 heeft verweerder desgevraagd het College een aantal stukken toegezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 september 2005, waarbij namens appellante door B het woord is gevoerd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
"Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was."
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
"Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland", "blijvende teelten", "meerjarige gewassen"en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities."
In bedoelde bijlage staat:
"Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft."
Bij Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001, houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 32 - Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
(…)
Artikel 44 - Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft. (…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 6 mei 2003 heeft verweerder van appellante een formulier Gecombineerde opgave 2003 voor Landbouwtelling, Gebruik gewaspercelen en Aanvraag oppervlakten ontvangen. Appellante heeft hierbij onder meer op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen subsidie aangevraagd voor 13.81 ha snijmaïs.
- Bij brief van 14 november 2003 is aan appellante medegedeeld dat bij controle is gebleken dat het opgegeven maïsperceel 12 ter grootte van 4.62 ha voor een oppervlakte van 3.00 ha niet voldoet aan de definitie van akkerland. Daarbij is appellante verzocht aan te tonen dat het betreffende perceel in de referentieperiode 1987 tot en met 1991 volledig als akkerland in gebruik is geweest.
- Op 21 november 2003 heeft verweerder van appellante een reactie op zijn brief van 14 november 2003 ontvangen. Appellante heeft hierin betoogd dat perceel 12 vanaf het moment van aankoop in 1990 als gewone grond voor gras en maïs wordt gebruikt en dat in september 1990 sloten zijn opgehaald en de grond is geploegd, geëgaliseerd en gekalkt.
Ter adstructie van dit standpunt heeft appellante onder meer een afschrift van de transportakte van perceel 12 overgelegd, waaruit naar voren komt dat de grond op 30 maart 1990 grasland was. Voorts heeft appellante overgelegd (-) een nota van 13 november 1990 van C B.V. te Nuenen voor het frezen en diepploegen van landbouwgrond, het ophalen van sloten, ondergronden en diverse andere werkzaamheden, (-) een nota van 29 oktober 1990 van Loonbedrijf Fa. D te X voor het kalken van grond, (-) nota's van 15 oktober 1990, 18 juli 1991 en 28 oktober 1991 van E te Y voor het inzaaien van maïs en het hakselen van grond en (-) een nota van 30 juni 1991 van FF Land- en Tuinbouwbenodigdheden B.V. te Z voor spuitmiddelen.
- Bij besluit van 25 december 2003 heeft verweerder de aanvraag om akkerbouwsteun afgewezen, omdat het verschil tussen de aangevraagde (13.81 ha) en de geconstateerde (10.81 ha) oppervlakte voor de gewasgroep maïs 3.00 ha bedraagt, zijnde 27,75% van de geconstateerde oppervlakte, en bij een verschil groter dan 20% het recht op een subsidie binnen de betrokken gewasgroep geheel vervalt.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 15 januari 2004 bezwaar gemaakt.
- Op 30 september 2004 is appellante over haar bezwaar gehoord. In verband met deze hoorzitting heeft appellante een verklaring van 26 september 2004 van de familie G, de vorige eigenaar van perceel 12, overgelegd, waarin deze verklaart dat er in de periode vóór maart 1990 op bedoeld perceel maïs is verbouwd.
- Bij brief van 21 oktober 2004 heeft appellante verweerder nadere stukken doen toekomen. Hieronder bevindt zich een verklaring van 15 oktober 2004 van C B.V., waarin is vermeld dat de in de nota van 13 november 1990 opgenomen werkzaamheden betrekking hebben op het aan appellante toebehorende perceel * te AA.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Hiertoe is, samengevat, het volgende overwogen.
Door middel van satellietbeelden en de interpretatie daarvan door GeoRas is gebleken dat perceel 12 in de referentiejaren 1987 tot en met 1991 gedeeltelijk met gras beteeld is geweest. Om de satellietbeelden te weerleggen, is bewijs op perceelsniveau een vereiste. Appellante dient derhalve aan te tonen dat perceel 12 in één van de jaren 1987 tot en met 1991 voor meer dan 1.62 ha is gebruikt voor de teelt van een akkerbouw- of tuinbouwgewas en daarmee voldoet aan de definitie van akkerland.
Appellante is hierin niet geslaagd. De in bezwaar overgelegde luchtfoto kan niet als bewijs fungeren, omdat daaruit de datum van de opname niet valt op te maken en ook anderszins niet aannemelijk is gemaakt dat de foto tijdens de referentieperiode is gemaakt.
De door appellante overgelegde nota's van loonbedrijven vormen evenmin voldoende bewijs, omdat deze niet op perceelsniveau zijn toegespitst, waardoor geen directe relatie bestaat tussen perceel 12 en de in de verschillende nota's vermelde bewerkingen, zoals bijvoorbeeld het zaaien van maïs.
De door appellante overgelegde verklaringen van de familie G en van C B.V. zijn weliswaar wel op perceelsniveau, maar vormen op zichzelf, mede gelet op de omstandigheid dat deze pas in 2004 op verzoek van appellante zijn opgesteld, onvoldoende bewijs.
Aangezien het verschil tussen de door appellante aangevraagde oppervlakte en de door verweerder geconstateerde oppervlakte groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte, is toekenning van een steunbedrag op grond van artikel 32 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 geweigerd.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter onderbouwing van haar beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Verweerder heeft de verstrekking van akkerbouwsteun ten onrechte geweigerd. Het in geding zijnde perceel 12 is op 30 maart 1990 als grasland gekocht en datzelfde jaar is op dit perceel maïs verbouwd. In het najaar van 1990 zijn sloten opgehaald. De grond is geploegd en geëgaliseerd. In 1991 is op perceel 12 vervolgens maïs geteeld. In het najaar van 1991 is de grond wederom gehakseld en is zaairogge ingezaaid. De vorige eigenaar van dit perceel, de familie G, heeft in een schriftelijke verklaring van 26 september 2004 bovendien bevestigd dat op dit perceel in de periode vóór maart 1990 maïs werd geteeld. Het perceel voldoet dus aan de definitie van akkerland. Concrete bewijzen op perceelsniveau heeft appellante niet voorhanden, omdat de loonwerkers niet op perceelsniveau administreren.
Appellante betwist de juistheid van de satellietbeelden en de interpretatie daarvan door GeoRas. Op de beelden zijn de gegraven sloten niet herkenbaar. Bovendien is er geen verschil in lengte van het gewas dat op de verschillende percelen stond, omdat het op hetzelfde moment is ingezaaid en gemaaid. In dit licht bezien bevreemdt het appellante dat de satellietbeelden wel kleurverschillen bevatten.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Voorzover appellante meent dat satellietbeelden niet ten grondslag mogen worden gelegd aan de besluitvorming door verweerder, volgt het College appellante daarin niet.
Zoals het College onder meer in zijn uitspraak van 30 september 2005 (AWB 04/374, www.rechtspraak.nl, LJN: AU4088) heeft overwogen, vergt de interpretatie van satellietbeelden een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
5.2 In het onderhavige geval heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat perceel 12 van de aanvraag voor 2003 in zijn geheel premiewaardig is.
De stellingen van appellante dat de in 1990 gegraven sloten op de satellietbeeldende niet waarneembaar zijn en dat de satellietbeelden kleurverschillen laten zien, terwijl de gewassen niettemin op hetzelfde moment zijn ingezaaid en gemaaid, zijn onvoldoende om aan te nemen dat de satellietbeelden verkeerd zijn geïnterpreteerd en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999. Overigens heeft Honig gemotiveerd aangegeven dat de constateringen inzake perceel 12 niet alleen zijn gebaseerd op de beelden van perceel 12 zelf, maar ook op de beelden van de aangrenzende percelen, waaruit kan worden afgeleid dat er op die percelen wel een akkerbouwgewas is geteeld. Voorts heeft Honig aangegeven dat de lengte van het gras slechts één van de factoren is die de kleur op een satellietbeeld bepaalt. Zo kan de aanwezigheid van een rij bomen of een sloot aan de rand van een perceel mengkleuren te zien geven. Aangezien deze mengkleuren worden bezien in de context van de kleuren van het satellietbeeld van de rest van het opgegeven perceel en van de omliggende percelen, kan aan zo'n satellietbeeld toch betrouwbare informatie worden ontleend.
Appellante heeft evenmin een stuk overgelegd waaruit blijkt dat het gehele perceel 12 in één van de referentiejaren anders dan als grasland in gebruik is geweest. De overgelegde nota's van loonbedrijven zijn niet op perceelsniveau toegesneden, zodat niet kan worden vastgesteld of deze op perceel 12 betrekking hebben. De overgelegde luchtfoto kan appellante reeds niet baten, omdat de datum van de opname onbekend is. Ten slotte kunnen ook de verklaringen van de familie G en van C B.V. appellante niet baten, omdat deze verklaringen achteraf en op verzoek van appellante zijn opgesteld en niet door middel van een stuk zijn onderbouwd.
Het College concludeert dat op basis van de vaststaande feiten niet geoordeeld kan worden dat het afgekeurde gedeelte van perceel 12 in de jaren 1987 tot en met 1991 anders dan als grasland in gebruik is geweest.
5.3 Aangezien het verschil tussen aangevraagde en geconstateerde oppervlakte meer dan 20% van de geconstateerde oppervlakte bedroeg, was verweerder op grond van artikel 32, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 gehouden de premie geheel te weigeren. Het gaat hier om een verplichting die rechtstreeks voortvloeit uit het Europese recht en geheel daardoor gereguleerd wordt.
Indien een aanvrager een aanvraag indient voor percelen waarvan hij niet aannemelijk kan maken dat deze aan de voorwaarden voldoen, komt dat voor zijn rekening en risico. Dat geen bewijsmiddelen meer beschikbaar zijn op grond waarvan kan worden aangetoond dat de percelen aan de voorwaarden voldoen, levert geen overmacht op.
5.4 In artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 is onder andere bepaald dat geen sancties worden opgelegd wanneer de aanvrager kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
Het College acht het denkbaar dat een aanvrager, die gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 niet als eigenaar, pachter of anderszins bij het gebruik van een perceel betrokken was en die zich aanwijsbaar omtrent het gebruik van een perceel in de bewuste periode geïnformeerd heeft en in dat kader vóór de indiening van zijn aanvraag schriftelijke bescheiden verkregen heeft, waaruit in redelijkheid de conclusie kan worden getrokken dat het perceel aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet, op grond van deze bepaling aan oplegging van een sanctie kan ontkomen. Appellante heeft dergelijke bescheiden echter niet overgelegd.
5.5 Gelet op al het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard. Het College acht ten slotte geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 9 november 2005.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. M.S. Hoppener