Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/159 16 november 2005
29020 Wet op de kansspelen
Vergunning speelautomatenhal
Uitspraak in de zaak van:
Hollandia Speelautomaten B.V., te Apeldoorn, appellante,
gemachtigde: mr. J.V.M. de Jong, advocaat te Apeldoorn,
tegen
de burgemeester van Apeldoorn, verweerder,
gemachtigde: J. Groeneveld, werkzaam bij de gemeente,
waaraan voorts als partij deelneemt:
A, te X,
gemachtigde: mr. W. van der Duin, werkzaam bij JVH amusementscentra B.V.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 1 maart 2005, bij het College binnengekomen op 2 maart 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 20 januari 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het besluit van 29 april 2004, waarbij een aanvraag om vergunning voor een speelautomatenhal op grond van artikel 2.3.4.2 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Apeldoorn 2001 (hierna: APV) is geweigerd, ongegrond verklaard.
Bij brief van 15 maart 2005 heeft A desgevraagd te kennen gegeven als partij aan het geding deel te willen nemen.
Bij brief van 14 april 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 5 oktober 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellante, vertegenwoordigd door haar gemachtigde en B en C, en verweerder, vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, zijn verschenen. A is in persoon en bijgestaan door haar gemachtigde verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet op de kansspelen bepaalt, voorzover hier van belang:
"Artikel 30b
1. Het is verboden, behoudens het in deze Titel bepaalde, zonder vergunning van de burgemeester een of meer speelautomaten aanwezig te hebben (…).
Artikel 30c
1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig hebben van een of meer speelautomaten:
a. (…)
c. in een inrichting, anders dan onder a of b, bestemd om het publiek de gelegenheid te geven een spel door middel van speelautomaten te beoefenen, indien het houden van een zodanige inrichting krachtens een vergunning van de burgemeester bij gemeentelijke verordening is toegestaan.
Artikel 30e
1. De vergunning wordt geweigerd indien:
a. door het verlenen der vergunning zou worden afgeweken van het bij of krachtens artikel 30c bepaalde (…). "
De APV bevat onder meer de volgende bepalingen:
"Artikel 2.3.4.2 Exploitatievergunning speelautomatenhallen
1. Het is verboden om zonder vergunning van de burgemeester een speelautomatenhal te vestigen of te exploiteren.
2. De burgemeester kan uitsluitend voor:
a. maximaal drie speelautomatenhallen vergunning verlenen in het deel van de gemeente dat de schil van de binnenstad vormt (…);
b. maximaal twee speelautomatenhallen vergunning verlenen in het deel van de gemeente dat buiten de schil van de binnenstad is gesitueerd (…).
Artikel 2.3.4.3 Aanvraag exploitatievergunning
De ondernemer dient de vergunning schriftelijk aan te vragen onder overlegging van:
a. een nauwkeurige beschrijving van de inrichting waarbij is opgenomen de oppervlakte daarvan, alsmede een plattegrond waarin is aangegeven op welke plaats in de speelautomatenhal en in welk aantal kansspel- en behendigheidsautomaten worden opgesteld;
b. een bewijs van inschrijving bij de Kamer van Koophandel en Fabrieken;
c. een verklaring waaruit blijkt dat de ondernemer gerechtigd is over de ruimte te beschikken.
Artikel 2.3.4.5 Weigeringsgronden
1. De vergunning wordt geweigerd indien:
a. het maximaal aantal af te geven vergunningen voor speelautomatenhallen, als bedoeld in artikel 2.3.4.2, tweede lid, is verleend;
(…)
f. de exploitatie of vestiging van de speelautomatenhal strijd oplevert met het ter plaatse geldende bestemmingsplan (…). "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 27 oktober 2003 heeft appellante onder meer een aanvraag ingediend voor het met ingang van januari 2004, of zoveel eerder als mogelijk is, exploiteren van een speelautomatenhal op de percelen Asselsestraat 275 en/of Asselsestraat 275a te Apeldoorn, alsmede een vergunning voor het aldaar aanwezig hebben van het maximaal aantal toegestane speelautomaten.
- Bij besluit van 29 april 2004 heeft verweerder de aanvraag afgewezen, omdat vestiging van een speelautomatenhal strijd met het bestemmingsplan oplevert en niet is gebleken dat een verzoek om vrijstelling van de bepalingen van het bestemmingsplan is ingediend op de voet van artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO).
- Hiertegen heeft appellante bij brief van 8 juni 2004 bezwaar gemaakt.
- Op 16 augustus 2004 is appellante over haar bezwaar gehoord. De bezwarencommissie van de gemeente Apeldoorn (hierna: de bezwarencommissie) heeft haar advies van 14 november 2004 op 14 december 2004 aan verweerder gezonden.
- Op 16 november 2004 is het bestemmingsplan "Brinkhorst en Orden", waarbinnen de percelen zijn gelegen waarop de aanvraag betrekking heeft, in werking getreden. De betrokken percelen hebben de bestemming "detailhandelsdoeleinden" gekregen. In artikel 1.1 van dit bestemmingsplan is onder meer de volgende definitie gegeven:
"33 detailhandel
Het bedrijfsmatig te koop of te huur aanbieden, hieronder begrepen de uitstalling ten verkoop of verhuur, het verkopen, verhuren en/of leveren van goederen en diensten aan degenen die goederen kopen of huren voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit. "
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, met overneming van het advies van de bezwarencommissie, het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Reden voor de weigering is dat het bestemmingsplan de exploitatie van een speelautomatenhal op de gevraagde locaties niet toestaat en verder niet is gebleken dat appellante een verzoek om vrijstelling heeft ingediend. In de beslissing op het bezwaar heeft verweerder de exploitatie van de speelautomatenhal tevens getoetst aan het nieuwe bestemmingsplan "Brinkhorst en Orden".
In haar advies heeft de bezwarencommissie voorts nog overwogen dat verweerder niet gehouden was om appellante in de gelegenheid te stellen de aanvraag aan te vullen met een verzoek om vrijstelling als bedoeld in artikel 19 WRO Pro noch om in de aanvraag een dergelijk verzoek te lezen. Dat verweerder eerdere aanvragen om exploitatie van een speelautomatenhal van appellante op andere gronden dan de thans in geding zijnde heeft afgewezen zonder daarbij te wijzen op de strijdigheid met het vigerende bestemmingsplan, kan volgens de bezwarencommissie evenmin reden zijn om het primaire besluit in strijd te achten met enig wettelijk voorschrift of algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, aangezien de in het verleden gehanteerde weigeringsgrond – het maximum aantal vergunningen was reeds verleend – reeds voldoende was om de afwijzing op te baseren. Er bestond geen verplichting om ook eventuele andere weigeringsgronden te bespreken.
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder hieraan nog toegevoegd dat een speelautomatenhal, vanwege de geheel andere uitstraling en invloed op de woonomgeving dan een detailhandelsvestiging die wel past binnen de bestemming "detailhandelsdoeleinden", is te beschouwen als een recreatie-inrichting. Een dergelijke inrichting heeft in een bestemmingsplan een daarop meer toegesneden bestemming nodig, zoals bijvoorbeeld kan worden gevonden in de binnenstad en de directe omgeving daarvan, waar een speelautomatenhal wellicht planologisch inpasbaar zou kunnen zijn als centrumvoorziening. Daarvan is in de directe omgeving van de Asselsestraat 275-275a evenwel geen sprake.
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt zich in de eerste plaats op het standpunt dat het exploiteren van een speelautomatenhal wel binnen de bestemming past, primair omdat het aanbieden van amusement in een speelhal gelijk is te stellen aan het leveren van diensten, en subsidiair omdat het tegen betaling beschikbaar stellen van speelautomaten kan worden beschouwd als het verhuren van goederen voor gebruik ter plaatse.
Voorzover ervan moet worden uitgegaan dat wel een vrijstelling nodig is, had verweerder volgens appellante haar in de gelegenheid moeten stellen een verzoek daartoe in te dienen, althans had verweerder haar aanvraag ambtshalve als een verzoek om vrijstelling moeten aanmerken en doorzenden naar het bestuursorgaan dat bevoegd was om daarop te beslissen. Door appellante niet op de mogelijke strijd met het bestemmingsplan te wijzen, heeft verweerder onzorgvuldig jegens haar gehandeld.
Voorts is het hanteren van de onderhavige weigeringsgrond door verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat de in de binnenstad geëxploiteerde speelautomatenhallen volgens appellante in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan zijn gevestigd.
Ter zitting heeft appellante nog gewezen op een aantal andere in de omgeving van de Asselsestraat 275-275a gelegen bedrijven. Appellante ziet niet in waarom een speelautomatenhal niet onder de ter plaatse geldende bestemming zouden kunnen vallen als die andere bedrijven dat kennelijk wel doen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Aan de orde is de vraag of verweerder de aanvraag van appellante terecht op grond van artikel 2.3.4.5, eerste lid, aanhef en onder f, van de APV wegens strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan heeft afgewezen. Appellante richt zich in beroep uitsluitend tegen de beoordeling van haar aanvraag in het kader van het nieuwe bestemmingsplan "Brinkhorst en Orden" en de daarin opgenomen bestemming detailhandelsdoeleinden. Het College is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat onder deze bestemming niet een speelautomatenhal kan worden gebracht. Daartoe overweegt het College als volgt.
5.2 Met verweerder is het College van oordeel dat een speelautomatenhal niet onder de bestemming detailhandel in de zin van artikel 1.1 van het bestemmingsplan "Brinkhorst en Orden" valt. Reeds vanwege de eigen aard van de activiteiten die in een speelautomatenhal wordt aangeboden, kan de door appellante voorgestane uitleg van de definitie van detailhandelsdoeleinden niet worden gevolgd. Het in de gelegenheid stellen om tegen betaling een spel te spelen met behulp van een automaat is niet op één lijn te stellen met het verhuren van goederen. Verder kan de interpretatie van appellante omtrent het leveren van diensten reeds niet worden gevolgd, omdat blijkens de in het bestemmingsplan opgenomen definitie het leveren van diensten is verbonden met het verkopen of verhuren van goederen. Van laatstgenoemde activiteiten is geen sprake in een speelautomatenhal. Het College acht ten slotte van belang dat het onderhavige bestemmingsplan recent is vastgesteld en dat hierin, ondanks de bij verweerder inmiddels bekende aanvraag van appellante, niet is voorzien in een dergelijke, specifieke bestemming, op grond waarvan een speelautomatenhal mogelijk zou zijn.
5.3 Voorzover appellante op andere, in de omgeving van de Asselsestraat 275-275a gelegen inrichtingen heeft gewezen die misschien evenmin aan het bestemmingsplan voldoen, heeft verweerder naar het oordeel van het College voldoende aannemelijk gemaakt dat deze bedrijven daar ofwel op grond van een ander bestemmingsplan zijn toegestaan, ofwel daar reeds lang zijn gevestigd, zodat kan worden aangenomen dat zij onder overgangsrecht vallen dan wel inmiddels positief zijn bestemd.
De door appellante aangehaalde speelautomatenhallen in de binnenstad zijn niet alleen – zoals verweerder onweersproken heeft gesteld – reeds lang daar gevestigd, maar worden ook in een, planologisch gezien, ander deel van de stad geëxploiteerd, waardoor geen sprake is van gelijke gevallen. Overigens reikt het gelijkheidsbeginsel niet zover dat, indien in strijd met een algemeen verbindend voorschrift is gehandeld, diezelfde fout moet worden herhaald ten aanzien van degene die zich erop beroept.
5.4 Ten aanzien van het standpunt van appellante, dat verweerder verplicht was in de aanvraag tevens een verzoek om vrijstelling als bedoeld in artikel 19 WRO Pro of althans haar in de gelegenheid had moeten stellen de aanvraag aan te vullen, overweegt het College, mede gelet op de in de APV aan de aanvraag om een exploitatievergunning gestelde eisen, dat geen wettelijk voorschrift of rechtsbeginsel kan worden aangewezen waaruit dergelijke verplichtingen voortvloeien.
5.5 De conclusie moet zijn dat het beroep ongegrond is. Het College ziet geen termen voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, mr. E.J.M. Heijs en mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir, in tegenwoordigheid van mr. J.M.W. van de Sande als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 november 2005.
w.g. C.J. Borman w.g. J.M.W. van de Sande