Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/376 28 december 2005
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A en B, te C, appellanten,
gemachtigde: mr. A.A.T. Stoffels, werkzaam bij Area Advies B.V., te Roermond,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. F.S. Cooke en drs. B.M. Vogt, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 7 mei 2004, die diezelfde dag ter griffie van het College is binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 30 maart 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen zijn besluit tot weigering van subsidie op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) voor het jaar 2003.
Bij brief van 1 juli 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 14 oktober 2004 en 11 april 2005 hebben appellanten de gronden van het beroep aangevuld.
Op 22 april 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waar appellanten in persoon zijn verschenen, vergezeld door hun gemachtigde, die bijgestaan werd door ir. E. van Valkengoed, werkzaam bij Remote Sensing and GIS applications B.V.
(h.o.d.n. Synoptics), te Wageningen. Verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigden, bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
Bij brief van 26 april 2005 heeft verweerder het College desgevraagd nog enkele stukken doen toekomen.
Bij brief van 12 mei 2005 hebben appellanten het College hun zienswijze op deze stukken doen toekomen.
Bij brieven van 28 november 2005 en 15 december 2005 hebben partijen het College bericht af te zien van een nadere zitting.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is bepaald:
"Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was."
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is bepaald:
"Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland", "blijvende teelten","meerjarige gewassen" en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities."
In bedoelde bijlage staat:
"Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft."
In Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, was ten tijde van de onderhavige subsidieaanvraag onder meer bepaald:
"Artikel 32
Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30 %, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
Wanneer het verschil groter is dan 50 %, wordt het bedrijfshoofd bovendien tot een bedrag dat gelijk is aan het op grond van de eerste alinea geweigerde steunbedrag, nogmaals uitgesloten van de steun. Dit bedrag wordt verrekend met de betalingen in het kader van de in artikel 1, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 genoemde steunregelingen waarop het bedrijfshoofd aanspraak kan maken op grond van aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren die volgen op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld.
Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(...)
Artikel 48
Overmacht en buitengewone omstandigheden
1. Gevallen van overmacht of buitengewone omstandigheden moeten binnen tien werkdagen vanaf het tijdstip waarop zulks voor het bedrijfshoofd mogelijk is met het relevante door de bevoegde instantie afdoende geachte bewijs bij de bevoegde instantie worden gemeld.
(...)"
Bij Verordening (EG) nr. 118/2004 van de Commissie van 23 januari 2004 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2419/2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het b? Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, is onder meer bepaald:
“ Artikel 1
Verordening (EG) nr. 2419/2001 wordt als volgt gewijzigd:
(…)
6. In artikel 32, lid 2, wordt de tweede alinea vervangen door:"Bedraagt het verschil meer dan 50 %, dan wordt het bedrijfshoofd nogmaals van steun uitgesloten voor een bedrag gelijk aan het bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte als bedoeld in artikel 31, lid 2. Dit bedrag wordt verrekend met de steunbetalingen in het kader van welke dan ook van de in artikel 1, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 genoemde steunregelingen waarop het bedrijfshoofd aanspraak kan maken op grond van aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren volgende op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld. Kan het bedrag met die steunbetalingen niet volledig worden verrekend, dan komt het nog uitstaande saldo te vervallen.".
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten hebben op 14 mei 2003 een Gecombineerde opgave 2003 voor Landbouwtelling, Gebruik gewaspercelen en Aanvraag Oppervlakten ingediend. Daarbij is voor 17.58 ha akkerbouwsteun aangevraagd.
- Op basis van een teledetectiecontrole heeft GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, op 15 oktober 2003 gerapporteerd dat de percelen 4, 9, 13, 18 en 22 uit de aanvraag oppervlakten met een totale oppervlakte van 8.13 ha, die met maïs beteeld werden, niet aan de definitie van akkerland voldoen.
- Met die mededeling geconfronteerd hebben appellanten bij brief van 31 december 2003 verweerder medegedeeld, dat op de percelen 4 en 13 in het jaar 1987 van begin mei tot eind augustus vroege maïs heeft gestaan en dat de percelen 9, 18 en
22 dezelfde gebruikshistorie hebben als het onder nummer 6 opgegeven perceel, welk perceel verweerder wel als akkerland heeft aangemerkt. Daarnaast delen appellanten mee dat zij het door verweerder gehanteerde bewijsmateriaal discutabel achten.
- Bij besluit van 15 januari 2004 heeft verweerder de door appellanten gevraagde akkerbouwsteun geheel geweigerd, omdat het verschil tussen aangevraagde en geconstateerde oppervlakte 86,03% van de geconstateerde oppervlakte bedroeg en bij een verschil van meer dan 30% het recht op subsidie op grond van artikel 32, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 geheel vervalt. Omdat genoemd verschil bovendien meer dan 50% bedraagt, heeft verweerder voorts besloten appellanten uit te sluiten voor een bedrag gelijk aan het geweigerde subsidiebedrag. Dit bedrag wordt verrekend met de betalingen in het kader van de in artikel 1, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 genoemde steunregelingen, waarop appellanten aanspraak kunnen maken op grond van aanvragen die zij indienen in de drie kalenderjaren die volgen op het kalenderjaar waarin het verschil is vastgesteld.
- Appellanten hebben bij brief van 25 januari 2004 tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Hierbij hebben appellanten voor de gronden van dit bezwaar hun eerder bij brief van 31 december 2003 gedane mededelingen herhaald.
- Op 3 maart 2004 zijn appellanten naar aanleiding van hun bezwaar gehoord.
- Bij brief van 5 maart 2004 hebben appellanten, na daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld, de gronden van hun bezwaar aangevuld. Hierbij hebben appellanten eveneens een verklaring van D, voormalig directeur van Loonbedrijf E VOF, overgelegd. Daarin staat vermeld dat op de percelen 18 en 22 in de periode 1987 tot en met 1991 akkerbouw is toegepast.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
- Bij brief van 14 oktober 2004 hebben appellanten ter weerlegging van de door GeoRas getrokken conclusies een contra-expertiserapport van Synoptics overgelegd. In dit rapport wordt geconcludeerd dat op basis van de beschikbare satellietbeelden volgens Synoptics niet kan worden geoordeeld dat op de betrokken percelen in de periode van 1987 tot en met 1991 geen akkerbouwgewas heeft gestaan, omdat hiervoor eigenlijk altijd een beeld van medio juli/begin augustus noodzakelijk is.
- Bij brief van 23 november 2004 heeft verweerder het College de zienswijze van GeoRas doen toekomen op het contra-expertiserapport van Synoptics. In deze brief staat onder meer het volgende vermeld:
“ In het rapport stelt dhr. van Valkengoed dat grasland wordt "gekenmerkt door een constante (door het groeiseizoen heen) aanwezige biomassa in de vorm van vegetatie. Dit geldt zowel voor als na het maaien." Dit nu is m.i. onjuist. Gras wordt juist gekenmerkt door grote variatie in biomassa en dit uit zich in de verschillende kleuren op de satellietbeelden. Verder stelt dhr. van Valkengoed dat er een beeld van juli/augustus nodig is om te beoordelen of er grasland dan wel een gewas heeft gestaan. Ook dit is volgens mij onjuist. De data in de jaren 87-91 zijn voldoende om vast te stellen of er een gewas heeft gestaan of dat het grasland is geweest. (...)
Tijdens de hoorzitting is er alleen gesproken over de mogelijkheid dat er mogelijk mais op de betreffende percelen heeft gestaan. Er zijn voor alle jaren voldoende beelden om dit vast te stellen. (...) Mijn conclusie is dan ook dat geen van de betwiste percelen in de jaren 1987-1991 met een ander gewas begroeid is geweest dan gras.”
- Bij brief van 11 april 2005 zijn door appellanten nog een drietal verklaringen overgelegd, waaronder een verklaring van F, gedateerd 6 april 2005, waarin deze verklaart dat de percelen 18 en 22 in 1987 gepacht werden door zijn vader, G, die deze percelen in dat jaar ook bewerkte ten behoeve van zijn melkveehouderij. Deze percelen waren de enige percelen die G in C in pacht had. A heeft de pacht van deze percelen overgenomen na het overlijden van G. Ten slotte verklaart F dat hij bekend is met de kavelindeling aan de Veerstraat te C en dat het aan deze straat gelegen perceel 9 in de volksmond bekend staat als het "perceel Horsten”, omdat een persoon van die naam het perceel in het verleden langdurig bebouwd heeft.
- Voorts is bij de brief van 11 april 2005 een factuur overgelegd, gedateerd 31 mei 1987, van H aan F, betreffende onder andere het inzaaien met maïszaad van 4 ha grond in C.
- Ten slotte is bij genoemde brief van 11 april 2005 een factuur overgelegd, gedateerd 15 mei 1991, van I aan A, betreffende het spuiten van 2.5 hectare tarwe op het perceel Horsten.
- Bij brief van 26 april 2005 heeft verweerder, gevraagd naar eventuele door verweerder aan GeoRas gegeven instructies voor de beoordeling van satellietbeelden, het College de overeenkomst tussen verweerder en GeoRas doen toekomen, op basis van welke overeenkomst GeoRas de onderhavige controles verricht. In deze overeenkomst is bepaald dat GeoRas deze controles zal uitvoeren volgens de technische specificaties als vermeld in een bijlage bij deze overeenkomst. Deze bijlage is opgesteld door de Europese Commissie en is getiteld: “Common technical specifications for the 2003 campaign of remote-sensing control of arable and forage land area-based subsidies”.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder onder meer het volgende overwogen:
“ Om deze satellietbeelden te weerleggen is bewijs op perceelsniveau een vereiste. Aangaande de percelen met volgnummers 4, 9, 13, 18 en 22 met een totale aangevraagde oppervlakte van 8,13 hectare, dient u aan te tonen dat deze percelen in één van de jaren 1987 t/m 1991 zijn gebruikt voor de teelt van een akkerbouw- of tuinbouwgewas, en derhalve voldoen aan de definitie akkerland uit artikel 1, onder 1, van de Regeling.
In de primaire fase heeft Georas aan de hand van satellietbeelden uit de referentieperiode geconstateerd, dat de percelen met de volgnummers 4, 9, 13, 18 en 22 niet aan de definitie akkerland voldoen. Tijdens de hoorzitting heeft (...) Georas in uw bijzijn de betreffende percelen opnieuw aan een beschouwing onderworpen en (...) is wederom tot de slotsom gekomen dat de genoemde percelen niet voldoen aan de definitie akkerland. (...)
De heer D, loonwerker, verklaart (...) dat op de percelen met de volgnummers 18 en 22 in de periode 1987 tot en met 1991 akkerbouw is toegepast. De heer D geeft echter niet aan in welk jaar van de referentieperiode welk akkerbouwgewas op welk perceel is geteeld. Verder merk ik op, dat de schriftelijke verklaring van de heer D achteraf is opgesteld. Alhoewel de door u overgelegde verklaring van de loonwerker informatie op perceelsniveau verschaft (...) is het voornoemde bewijs, gelet op de beschikbare satellietbeelden en de bevindingen van Georas tijdens de hoorzitting, als onvoldoende beoordeeld. Ten aanzien van de percelen met de volgnummers 4, 9 en 13 heeft u geen bewijs ingediend.
(...)
Tijdens de hoorzitting heeft de heer Honig een nieuwe satellietopname d.d. 5 juli 1987 (...) in de beschouwing betrokken. Ook LASER heeft niet eerder dan op de hoorzitting kennis kunnen nemen van voornoemde satellietopname en heeft deze dan ook niet eerder aan u kunnen verstrekken.
(...)
Vervolgens wijst u op het feit, dat in 1991 de tijd tussen de satellietbeelden van 3 maart en 2 september zeer lang is. (...) U geeft echter noch concreet aan welk gewas volgens u in 1991 op welk perceel is geteeld, noch maakt u het voorgaande aannemelijk middels bewijs. Bovendien heeft de heer Honig tijdens de hoorzitting opgemerkt, dat hij op het satellietbeeld van 2 september 1991 van de betreffende percelen een grasmat heeft geconstateerd. (...) De groeicyclus van maïs tot en met een bedekte grasmat daarna beloopt zes maanden. Georas heeft op 2 september 1991 grasland geconstateerd op de betreffende percelen. Gelet op de groeicyclus van maïs en de tijd die nodig is om de grasmat te vormen acht ik het dan ook uitgesloten dat op de betreffende percelen in 1991 maïs is geteeld.
Ten derde wijst u op het feit, dat uw bedrijf percelen op zowel lichte zandgrond als op zware rivierklei omvat. Omdat op beide grondsoorten het zaaimoment en het oogstmoment van diverse gewassen niet hetzelfde is, is het naar uw mening niet gepast en niet juist om dan foto's van percelen te vergelijken. (...).
De heer Honig heeft aangegeven, dat uw standpunt in te algemene termen is gesteld. Bij de beoordeling staat in eerste instantie het perceel in kwestie centraal. Overigens merk ik op dat Georas, met betrekking tot de uitleg van satellietbeelden (...) een erkenning van de Europese Commissie heeft gekregen.
Tenslotte geeft u aan dat u in een moeilijke bewijspositie verkeert, aangezien meerdere percelen door u pas recentelijk in gebruik zijn genomen en de oude eigenaars of gebruikers inmiddels gestorven zijn of niet meer te achterhalen. Ik merk op, dat LASER begrip heeft voor de lastige bewijspositie waarin u verkeert. Derhalve beperkt LASER zich niet tot het bewijs op perceelsniveau, maar worden alle vormen van bewijs, zoals facturen en de gegevens van de landbouwtelling, in de besluitvorming betrokken.
Nu u (...) niet heeft aangetoond dat de percelen met de volgnummers 4, 9, 13, 18 en 22 aan de definitie akkerland voldoen, zijn deze percelen terecht op 0,00 hectare gezet.
De aangevraagde oppervlakte is 17,58 hectare. De geconstateerde oppervlakte is 9,45 hectare. Het verschil tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte is daarmee 8,13 hectare. Het verschil uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte bedraagt 86,03%.
Het verschil (...) is groter dan 30%. Ingevolge artikel 32, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 is het (...) steunbedrag, waarop u (...) aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd. Omdat het verschil tevens groter is dan 50 %, wordt u (...) tot een bedrag dat gelijk is aan het op grond van de eerste alinea geweigerde steunbedrag, nogmaals uitgesloten van de steun. Het betreft een bedrag van € 4006,84. Dit bedrag wordt verrekend met de betalingen (...) waarop het bedrijfshoofd aanspraak kan maken op grond van aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren die volgen op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld.”
Ter zitting van het College is door verweerder in zijn pleidooi ten aanzien van de factuur van H te J met dagtekening 31 mei 1987 welke betrekking heeft op de percelen 18 en 22 nog aangevoerd dat gelet op de aanvullende foto van 5 juli 1987 het uitgesloten is dat deze percelen met een akkerbouwgewas zijn beteeld. Met betrekking tot de werkbon ven I te K met dagtekening 15 mei 1991 aangaande perceel 9 merkte verweerder op dat blijkens de landbouwtellinggegevens 1991 op het bedrijf geen tarwe is geteeld en dat het derhalve niet mogelijk is dat dit gewas op het betreffende perceel is geteeld.
4. Het standpunt van appellanten
Het beroep van appellanten richt zich blijkens het beroepschrift zowel tegen de weigering van de gevraagde steun als tegen de daarbij opgelegde sancties.
In het bezwaarschrift en tijdens de hoorzitting is aan verweerder gevraagd om bewijs te leveren voor zijn stelling dat de gewaspercelen met volgnummers 4, 9, 13, 18 en 22 niet voldoen aan de definitie akkerland, omdat zij gedurende de kalenderjaren 1987 tot en met 1991 permanent in gebruik waren als blijvend grasland. Appellanten hebben vervolgens een aantal satellietbeeldkaarten toegezonden gekregen, maar deze beelden bieden geen onomstotelijk bewijs dat de percelen niet voldoen aan de definitie akkerland.
De verstrekte beelden zijn onduidelijk. Indien geen duidelijkere beelden voorhanden zijn kan verweerder niet met zekerheid vaststellen welk gewas op deze percelen heeft gestaan op het moment van het nemen van de foto's.
Tussen de data van de beelden zit in enkele jaren nog een hele periode, waarin gewassen kunnen zijn geteeld, zodat de betreffende grond als akkerland valt aan te merken. Zo ligt tussen de foto's van 1991, genomen op 3 maart en laat september, ruim een half jaar. Tijdens de hoorzitting is verzocht om foto's over te leggen die zijn genomen in de tussenliggende periode mei-juni. Vanwege GeoRas werd verklaard dat er uit kostenoogpunt niet meer foto's zijn verstrekt. Tijdens de hoorzitting kon men enkel nog een foto van 5 juli 1987 laten zien. De kosten kunnen en mogen echter geen argument zijn om niet méér beelden te verstrekken, gelet op het grote financiële nadeel dat appellanten thans lijden door het bestreden besluit.
Appellanten gaan ervan uit dat verweerder niet méér foto's en bewijs heeft, dan hij nu heeft overgelegd.
GeoRas heeft tijdens de hoorzitting de beelden van de percelen opnieuw onderzocht en is wederom tot de slotsom gekomen dat de percelen niet voldoen aan de definitie akkerland. Een dergelijke besluitvorming kan de toets van zorgvuldigheid niet doorstaan. Indien verweerder geen foto's kan overleggen die zijn genomen halverwege het seizoen (mei-juni), óf indien deze wel aanwezig zijn maar te onduidelijk zijn, is niet onomstotelijk bewezen dat de percelen niet voldoen aan de definitie akkerland. Het bestreden besluit, en daarmee de opgelegde sancties, zijn in dat geval onvoldoende gemotiveerd.
Bovendien heeft verweerder in een soortgelijke situatie een bezwaarschrift van een ander agrarisch bedrijf, dat was gestoeld op soortgelijke gronden als appellanten in het onderhavige geval aandragen, gegrond verklaard. In dat geval heeft verweerder overwogen dat gelet op de geruime periode die is gelegen tussen de satellietbeelden redelijkerwijs niet geheel valt uit te sluiten dat op het betreffende perceel in 1987 inderdaad maïs is geteeld en dat, nu de stelling dat het perceel geheel met maïs beteeld is geweest niet kan worden weerlegd, het ervoor dient te worden gehouden dat het aan de definitie akkerland voldoet. Het had op de weg van verweerder gelegen om in het onderhavige geval op dezelfde wijze te besluiten. Door dit niet te doen, handelt verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Met de aan appellanten toegezonden foto's, de daarna tijdens de hoorzitting gepresenteerde foto d.d. 5 juli 1987 en hetgeen GeoRas heeft aangedragen, is de verklaring van loonwerker D dat op de percelen met volgnummers 18 en 22 in de periode 1987 tot en met 1991 akkerbouw is toegepast, niet weerlegd. Op de percelen 4, 9, 13 heeft met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid in de jaren 1987 tot en met 1991 minimaal één jaar maïs of vroege aardappelen gestaan, waarschijnlijk in 1991. A herinnert zich dat hij in opdracht van zijn vader, die toen nog het bedrijf beheerde, medio maart 1991 deze percelen heeft gefreesd. Hij kan zich dat herinneren omdat zijn echtgenote, B, op de dag dat hij met de trekker ging frezen, voor controle naar de dokter ging in verband met mogelijke zwangerschap. Op 11 november van dat jaar, 1991, is hun dochter geboren. Met name in 1991 was het goed mogelijk om tijdens de periode die tussen de foto's in ligt, maïs of vroege aardappelen te telen. Appellanten zijn om deze reden overtuigd dat alle genoemde percelen wel premiewaardig zijn. Het bestreden besluit kan ook niet in stand blijven.
Ter zitting van het College is door ir. E. van Valkengoed samengevat naar voren gebracht dat in Nederland elke 16 dagen een foto wordt gemaakt van hetzelfde gebied door de Landsatsatelliet. Het probleem is dat het in Nederland vaak bewolkt is, en dat in dergelijk geval de satellietfoto onbruikbaar is. Om een betrouwbaar oordeel te kunnen vellen over het soort gewas dat op een perceel geteeld wordt, moet men beschikken over satellietbeelden gedurende het groeiseizoen. Er is een beeld nodig van het begin van het seizoen (mei), een beeld van midden in het seizoen (juni/juli), en een beeld van het einde van het groeiseizoen (augustus/september).
Drie wolkenvrije satellietfoto's gedurende een groeiseizoen op de juiste tijdstippen, is lang niet ieder groeiseizoen realiseerbaar. Vaak moet men dus werken met de foto's die voorhanden zijn, hetgeen betekent dat niet ieder gewas zichtbaar is.
De meeste gewassen in Nederland worden binnen een periode van vier maanden geteeld van het zaaien tot de oogst - de periode tussen de twee satellietfoto's van 1988 en 1989 - en vrijwel alle gewassen in Nederland worden geteeld binnen een periode van zes maanden - de periode tussen de twee aanwezige satellietfoto's van 1991. Met een combinatie van een vroeg (maart/april/mei) en een laat (september/oktober) satellietbeeld kan geen uitsluitsel worden gegeven over het voorkomen van een gewas op een perceel, omdat het gewas geteeld kan zijn in de tussenliggende periode. Wanneer op een vroeg satellietbeeld gras wordt waargenomen en op een laat beeld weer, kan daaraan niet de conclusie worden verbonden dat er in de tussenliggende periode gras heeft gestaan. Het is een gangbare landbouwkundige praktijk om grasland aan het begin van het groeiseizoen om te zetten in bouwland, zelfs na een eerste snede gras in mei. Tevens is het een gangbare praktijk om aan het einde van het seizoen, na de oogst van een gewas gras in te zaaien.
De jaren 1987 en 1990 staan niet ter discussie, omdat daar met een beeld van juli is aangetoond dat er geen gewas staat. Vrijwel alle gewassen staan in juli op het veld, voldoende volgroeid om te herkennen op een satellietfoto. Het is met de aanwezige satellietfoto's voor de jaren 1988, 1989 en 1991 niet te bewijzen dat er geen gewas heeft gestaan op de percelen. Met name voor 1991 is de beoordeling "grasland" opzienbarend, omdat hiervoor een satellietfoto gebruikt is uit de winter, en een beeld van 2 september tijdens de oogst, waar vele gewassen al van het veld zijn.
Het is niet zo dat met het constateren van een grasmat op 2 september 1991 vaststaat dat er voorheen ook gras moet hebben gestaan. Dit kan alleen met een satellietfoto van tijdens het groeiseizoen bewezen worden, zoals is gedaan voor 1987 en 1990. Het gewas kan geoogst zijn voor 2 september. Voor maïs is dit vroeg maar mogelijk. Aardappels worden vanaf midden juli al geoogst, en dat laat nog zes weken tot 2 september, waarin gemakkelijk gras gezaaid kan worden en een grasmat zich kan vormen. Gras gezaaid in juli/augustus vormt binnen drie weken een aardige grasmat.
Bovendien vertonen de percelen 4 en 13 een blauw-groene kleur op de satellietfoto van 2 september 1991. Dit duidt op veel kale grond met een kleine hoeveelheid biomassa en in ieder geval geen volle, lange grasmat.
Met betrekking tot de door verweerder op 26 april 2005 overgelegde stukken, zijnde de tussen verweerder en GeoRas gesloten overeenkomst inzake de door laatstgenoemde in het jaar 2001 te verrichten teledetectiewerkzaamheden en het van de Europese Commissie afkomstige stuk 'Common Technical Specifications for the 2003 campaign of remote-sensing control of arable and forage land area based subsidies' hebben appellanten benadrukt, dat uit de tekst daarvan blijkt dat van het gebruik van drie beelden per jaar wordt uitgegaan, waarvan een uit juli of augustus moet dateren, doch dat geen concrete technische instructies aan GeoRas zijn overgelegd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Op grond van het bepaalde in artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001, is verweerder verplicht ieder jaar vijf procent van de aanvragen om akkerbouwsteun aan een gedegen onderzoek te onderwerpen. Van dat onderzoek, dat mede met behulp van teledetectie kan plaatsvinden, kan deel uitmaken een onderzoek naar het gebruik van de opgegeven percelen op 31 december 1991, in verband met het bepaalde in artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999.
De interpretatie van satellietbeelden vergt een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
5.2 In de onderhavige zaak heeft Synoptics in het overgelegde rapport, dat door ir. Van Valkengoed ter zitting toegelicht is, aangegeven van oordeel te zijn dat de bevindingen van GeoRas de conclusie dat de percelen niet voldoen, niet kunnen dragen. Synoptics wijst erop dat op de percelen gewassen gestaan kunnen hebben, die op de beschikbare satellietbeelden niet kunnen worden waargenomen. Synoptics geeft daarbij toe dat op basis van de beelden wel aangenomen mag worden dat de in geding zijnde percelen gedurende de jaren 1987 en 1990 met gras begroeid waren.
Het College kan het oordeel van Synoptics dat de beschikbare beelden niet uitsluiten dat de percelen in de referentieperiode anders dan als grasland gebruikt kunnen zijn, slechts onderschrijven. Dat is evenwel niet genoeg om tot de conclusie te komen dat appellanten voor de volledige gevraagde premie in aanmerking komen. Met de contra-expertise van Synoptics is immers niet bewezen of aannemelijk gemaakt dat van zodanig gebruik ook daadwerkelijk sprake was.
Het College tekent hierbij aan dat appellanten weliswaar aanvoeren dat de door verweerder op 26 april 2005 overgelegde stukken de noodzaak bevestigen om ten minste drie beelden per jaar te gebruiken, waaronder een van juli/augustus voor de bepaling van het geteelde gewas, maar daarbij gaan zij voorbij aan het feit, dat de controle van de referentieperiode er niet op gericht is om de in de jaren 1987 tot en met 1991 geteelde gewassen te bepalen, doch slechts om vast te stellen of aan het uit artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 voortvloeiende vereiste voldaan wordt.
5.3 Hetgeen appellanten overigens hebben aangevoerd om gebruik in de referentieperiode anders dan als grasland aannemelijk te maken, vat het College als volgt samen. Voor wat de percelen 18 en 22 betreft gaat het om:
- een verklaring van D, voormalig directeur van een loonbedrijf en broer van de voormalig pachter, inhoudende dat op de percelen 18 en 22 volgens zijn administratie en geheugen akkerbouw werd uitgeoefend gedurende de referentieperiode;
- een rekening van H van 31 mei 1987, gericht aan G, waarop onder andere een post:
" 16-5 maïs zaaien (C)" voor 4 ha;
- een verklaring van 6 april 2005 van F, zoon van G, die voorheen pachter was van de percelen 18 en 22, inhoudende dat de percelen 18 en 22 de enige percelen in C waren die G destijds in gebruik had.
Voor de percelen 4, 9 en 13 zijn er:
- de verklaring van appellant A zelf dat hij deze percelen in het voorjaar van 1991 heeft gefreesd in verband met voorgenomen teelt van aardappels of maïs. Dit geschiedde op de dag dat zijn echtgenote van de dokter vernam dat zij zwanger was. Hun dochter werd in november 1991 geboren;
- een rekening van I, gericht aan A, van 15-5-1991, voor het spuiten van 2.5 ha Tarwe op "Perceel Horsten";
- de verklaring van 6 april 2005 van F, dat perceel nr. 9 in de volksmond "Perceel Horsten" heet, aangezien de heer Horsten het tientallen jaren geleden gedurende lange tijd in gebruik heeft gehad.
Het College overweegt met betrekking tot de percelen 18 en 22, die samen ongeveer 4.0 ha groot zijn, dat de beide recent afgelegde verklaringen gelezen in samenhang met de uit 1987 daterende rekening inderdaad op een ander gebruik lijken te wijzen, dan uit de beschikbare beelden naar voren komt. Echter, een nadere onderbouwing van de stelling dat G geen andere percelen in C in gebruik gehad heeft, ontbreekt. Voorts kan er niet aan worden voorbijgezien dat ook de door appellanten zelf in de arm genomen deskundige van oordeel is dat het satellietbeeld van juli 1987 op de bewuste percelen zonder enige twijfel gras laat zien. Gelet op een en ander acht het College het door appellanten naar voren gebrachte bewijs met betrekking tot de percelen 18 en 22 niet voldoende overtuigend om voor 1987 tot gebruik anders dan als grasland te concluderen.
Met betrekking tot de percelen 4, 9 en 13 is de door appellanten overgelegde informatie evenmin overtuigend. Allereerst komt aan een eigen verklaring van partijen minder overtuigingskracht toe dan aan destijds opgemaakte stukken en/of verklaringen van derden. Voorts liggen de percelen 4 en 13 op enige afstand van perceel 9, hetgeen één herinnering aan het frezen van de drie percelen minder geloofwaardig maakt. Bovendien is er voor hetzelfde jaar de rekening van I die betrekking heeft op tarwe, terwijl de eigen verklaring van appellanten maïs of aardappelen noemt.
Ten slotte heeft verweerder erop gewezen dat blijkens de landbouwtelling in 1991, op de percelen van A geen tarwe verbouwd werd.
Ook in combinatie met de door Synoptics genoemde licht blauwgroene kleur van de percelen 4 en 13 op 2 september 1991, die op de aanwezigheid van een geringe hoeveelheid biomassa wijst, blijft de informatie te inconsistent om overtuigend te kunnen zijn. Gelet op dit alles is er ook in dit geval onvoldoende grond om een gebruik anders dan als grasland van deze percelen in 1991 aannemelijk te achten.
5.4 Appellanten hebben het College gewezen op een geval, waarin verweerder een bezwaar in een enigszins vergelijkbare zaak gegrond verklaard heeft. Op grond van het gelijkheidsbeginsel menen zij dat verweerder ook in hun geval had moeten concluderen, dat redelijkerwijs niet geheel valt uit te sluiten, dat op de betreffende percelen inderdaad maïs is geteeld. Het College wijst er daartegenover op dat uit de overgelegde beslissing blijkt dat in die zaak was aangevoerd en onderbouwd dat een bijzondere landbouwkundige benadering gevolgd werd, waarop verweerder heeft vastgesteld dat de beschikbare beelden in het licht van hetgeen was aangevoerd, ruimte lieten voor twijfel. In het geval van appellanten is van een dergelijke bijzondere landbouwkundige benadering niet gebleken.
Op grond van al het voorgaande concludeert het College dat verweerder terecht heeft geoordeeld dat hij voor de percelen 4, 9, 13, 18 en 22 geen steun kon verlenen.
5.5 Gelet op artikel 32, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 heeft verweerder eveneens terecht geoordeeld de steun voor het jaar 2003 geheel te moeten weigeren. De aan appellanten op grond van de tweede volzin van dat lid opgelegde uitsluiting van € 4006,84, die in mindering gebracht moet worden op de uit te betalen steun naar aanleiding van een aanvraag in de volgende jaren, is echter naar het oordeel van het College niet correct berekend. Bij de berekening is ten onrechte geen rekening gehouden met de bij verordening (EG) nr. 118/2004 vastgestelde en op 27 januari 2004 in werking getreden wijziging van artikel 32, tweede lid, tweede volzin. Ingevolge die wijziging is het op te leggen uitsluitingsbedrag gelijk aan het verschil tussen het steunbedrag voor de aangegeven en de geconstateerde oppervlakte, terwijl voordien dat bedrag gelijk was aan het steunbedrag voor de geconstateerde oppervlakte. In het geval van appellanten leidt dit tot een lagere uitsluiting.
Gelet daarop moet het beroep gegrond verklaard worden. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar beslissende alsnog het correcte uitsluitingsbedrag moeten vaststellen.
5.6 Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht tot een bedrag van € 644,-- . Bovendien zal het griffierecht aan appellanten vergoed dienen te worden.
6. De beslissing
Het College;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar besluit,
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van appellanten, vastgesteld op € 644,-- (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro), te vergoeden door de Staat der Nederlanden;
- bepaalt dat aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,-- (zegge: tweehonderddrieënzeventig
euro) wordt vergoed door de Staat der Nederlanden.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. J.A. Hagen en mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 december 2005.
w.g. W.E. Doolaard w.g. R.P.H. Rozenbrand