Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/397 8 februari 2006
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A en B, te C, appellanten,
gemachtigde: mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Oosterkamp, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 11 mei 2004, bij het College binnengekomen op 12 mei 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 1 april 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen verweerders besluit van 15 januari 2004, waarbij is beslist op de aanvraag akkerbouwsteun 2003 van appellanten in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling).
Bij brief van 11 juni 2004 hebben appellanten de gronden van hun beroep aangevuld.
Bij brief van 27 juli 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 16 augustus 2004 heeft het College van verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken ontvangen.
Bij brief van 22 juli 2005 hebben appellanten een rapport overgelegd van ir. E. van Valkengoed van Synoptics Remote Sensing & Gis Applications B.V. (hierna: Synoptics).
Op 4 augustus 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij van de zijde van appellanten aanwezig waren hun gemachtigde alsmede A en D, vader van appellanten, en E, bedrijfsadviseur. Verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst teneinde appellanten de gelegenheid te bieden de door verweerder ter zitting overgelegde satellietbeelden ter beoordeling voor te leggen aan de door hen ingeschakelde deskundige van Synoptics.
Bij brief van 20 oktober 2005 hebben appellanten hun reactie gegeven en stukken overgelegd, waaronder een rapport van ing. F. Wouters van Geoserve BV (hierna: Geoserve). Bij deze brief hebben appellanten tevens verzocht om een nadere behandeling ter zitting.
Verweerder is bij brief van 18 november 2005 ingegaan op hetgeen appellanten hebben aangevoerd in hun brief van 20 oktober 2005. Hierbij is een brief van Honig overgelegd, waarin wordt ingegaan op het rapport van Wouters.
Het College heeft de behandeling voortgezet ter zitting van 25 januari 2006. Daar waren aan de zijde van appellanten aanwezig hun gemachtigde, A en D. Namens verweerder waren aanwezig zijn gemachtigde, bijgestaan door Honig.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
"Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was."
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
"Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland", "blijvende teelten", "meerjarige gewassen" en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities."
In bedoelde bijlage staat:
"Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft."
In artikel 32 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001, houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, is onder meer het volgende bepaald:
"1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
2. Wanneeer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader de in artikel 31, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30 %, wordt het op grond van die stteunregelingen toe te kennen bedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 13 mei 2003 heeft verweerder van appellanten een formulier Gecombineerde Opgave 2003 voor Landbouwtelling, Gebruik gewaspercelen en Aanvraag oppervlakten ontvangen. Appellanten hebben hierbij op grond van de Regeling voor in totaal 10.93 ha maïs steun aangevraagd, waaronder de percelen 1 (opgegeven voor 3.11 ha), 5 (opgegeven voor 2.50 ha) en 11 (opgegeven voor 0.92 ha).
- Bij brief van 14 november 2003 heeft verweerder appellanten meegedeeld dat bij door GeoRas uitgevoerd teledetectieonderzoek is gebleken dat het perceel 1 niet voldoet aan de definitie akkerland. Daarbij is appellanten verzocht aan te tonen dat het betreffende perceel in de referentieperiode 1987 tot en met 1991 als akkerland in gebruik is geweest.
- Op 21 november 2003 heeft verweerder een reactie van appellanten ontvangen, waarin zij uiteenzetten dat het perceel 1 wel degelijk als bouwland in gebruik is geweest in de referentiejaren. Ter ondersteuning daarvan hebben zij verklaringen overgelegd van bedrijfsadviseur E en hun vader D, die het perceel destijds in gebruik had.
- Bij brief van 28 november 2003 heeft verweerder appellanten meegedeeld dat de percelen 1, 5 en 11, in afwijking van hun opgave, zijn gemeten op respectievelijk 2.80, 2.31 en 0.98 ha.
- Op 19 december 2003 heeft verweerder van appellanten een brief ontvangen, waarin deze hebben betoogd wel degelijk de juiste oppervlakten te hebben opgegeven.
- Bij besluit van 15 januari 2004 heeft verweerder de aanvraag om akkerbouwsteun afgewezen.
- Bij brief van 2 februari 2004 hebben appellanten tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Op 11 maart 2004 zijn appellanten over hun bezwaar gehoord. Naar aanleiding van de hoorzitting hebben appellanten bij brief van 22 maart 2004 nadere gegevens verstrekt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Hiertoe is, samengevat, het volgende overwogen.
Om de aan de hand van satellietbeelden getrokken conclusie over perceel 1 te weerleggen, is bewijs op perceelsniveau een vereiste.
In weerwil van de verklaringen van de voormalige eigenaar D en bedrijfsadviseur E zijn appellanten er niet in geslaagd aan te tonen dat op perceel 1 in enig jaar gedurende de referentieperiode een akkerbouwgewas is geteeld. De gedetailleerde gegevens die door appellanten zijn verstrekt over het gebruik van het perceel in 1987, met name de gestelde oogst van maïs op 12 september 1987, zouden op het satellietbeeld van 2 oktober 1987 een ander beeld hebben moeten geven dan de aanwezigheid van een volledig volgroeide grasmat. Verweerder acht het daarom onaannemelijk dat op het perceel in 1987 maïs heeft gestaan. Ook de door appellanten overgelegde landbouwtellingsgegevens en de naar aanleiding van de hoorzitting overgelegde verklaring van maïszaadspecialist F bevatten geen aanknopingspunten voor de conclusie dat op perceel 1 maïs heeft gestaan in de referentieperiode.
Met betrekking tot de voor steun in aanmerking komende oppervlakte van een perceel gaat verweerder uit van de gegevens die door GeoRas zijn vastgesteld. Slechts in het geval er aanleiding bestaat aan de juistheid van deze gegevens te twijfelen, wordt hiervan afgeweken. Hetgeen appellanten hebben aangevoerd tegen de door GeoRas gemeten maten van de percelen 1, 5 en 11, geeft verweerder geen aanleiding tot twijfel omtrent de resultaten van de door GeoRas bepaalde oppervlakten.
Aangezien het verschil tussen de totale aangevraagde oppervlakte (10.93 ha) en de geconstateerde oppervlakte (7.69 ha), uitgedrukt in een percentage van de totale geconstateerde oppervlakte, 42,13 % bedraagt, is op grond van artikel 32, tweede lid, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 terecht geen steun toegekend.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter onderbouwing van hun beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Perceel 1 heeft in de referentiejaren meegedraaid in de normale vruchtwisselingcyclus. Deze bestond uit de teelt van maïs met als navrucht snijrogge of raaigras, welke eind april /begin mei wordt gemaaid en werd gebruikt voor voederwinning. Dit wordt ondersteund door de op 23 november 2003 ontvangen verklaringen van de vader van appellanten, D, die destijds het perceel in gebruik had en diens bedrijfsadviseur E. Met betrekking tot het jaar 1987 geldt dat het perceel een voorvrucht had met een raaigrasmengsel. Dit gewas is op 30 april gemaaid en op 2 mei van het land gehaald. Direct daarna is de grond bewerkt en is een vroegrijp maïsras ingezaaid.
Zoals in het overgelegde rapport van Geoserve is uiteengezet, is de door GeoRas gehanteerde methode van teledetectie onvoldoende deugdelijk. Er wordt ten onrechte gepretendeerd dat op basis van twee satellietbeelden met voldoende zekerheid kan worden vastgesteld of een perceel aan de definitie akkerland voldoet. Dit kan slechts op voldoende verantwoorde wijze als er naast een voorjaars- en een najaarsbeeld ook een beeld uit het groeiseizoen beschikbaar is. Het rapport van Geoserve verwijst in dit verband naar de “Technical Recommendations for the 2000 campaign of remote-sensing control of arable and forage land area based subsidies” van de Europese Commissie.
Anders dan het College heeft beslist, gaat het gemeenschapsrecht naar de mening van appellanten niet uit van de gedachte dat het aan de aanvrager is om aan te tonen dat het aangevraagde perceel aan de definitie akkerland voldoet. Op grond van de plausibiliteitsgedachte heeft de aanvrager van steun gelijk tenzij het tegendeel wordt aangetoond. Dit is een logisch gevolg van het feit dat het voor een aanvrager vrijwel onmogelijk is om uit de referentiejaren nog tegenbewijs boven water te halen.
Verder overtuigt de enkele mededeling dat maïsteelt met onderzaai van raaigras in de referentiejaren ongebruikelijk was niet. In ieder geval is daarmee geenszins aangetoond dat de uitdrukkelijke verklaring van vader Nabuurs dat hij destijds maïs teelde met voorgewas raaigras onjuist zou zijn. Perceel 1 heeft na de maïsoogst maar heel korte tijd kaal gelegen, omdat direct daarna snelgroeiend raaigras werd ingezaaid. Een stoppelveld is, anders dan verweerder stelt, op satellietbeelden maar heel korte tijd te onderscheiden van een grasperceel. In ieder geval is dit aan de hand van de hier door GeoRas gebruikte beelden niet vast te stellen.
De periode tussen de gebruikte voorjaars- en de gebruikte najaarsbeelden is in een aantal jaren zodanig lang dat zonder een beeld uit het groeiseizoen de teelt van maïs in de tussenliggende periode niet met zekerheid kan worden uitgesloten.
Perceel 1 maakt deel uit van een groter perceel van 7.08 ha, waarvan 3.93 ha aan een andere veehouder in gebruik is gegeven. Deze heeft inderdaad 3.93 ha maïs gehakseld. Vervolgens hebben appellanten, om niet te veel aan te vragen, slechts 3.11 ha opgegeven. Bijgevolg moet er sprake zijn van een onjuiste meting door GeoRas. Ook perceel 5 is door appellanten wel degelijk correct gemeten.
Verweerder heeft het afwijkingspercentage berekend door het verschil tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte uit te drukken in een percentage van de geconstateerde oppervlakte. Artikel 32, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 bepaalt echter niet meer dan dat een steunaanvraag wordt afgewezen als het verschil tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, tweede lid, groter is dan 30%. Het verschil tussen de twee oppervlaktes bedraagt 29,6 % en dus niet 42,13 % zoals verweerder stelt.
Ter zitting van 25 januari 2006 heeft D uitdrukkelijk verklaard dat op perceel in de jaren 1987 tot en met 1991 ieder jaar maïs is geteeld.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Voorzover appellanten menen dat satellietbeelden en de door GeoRas gebruikte analyse-methode niet ten grondslag mogen worden gelegd aan de besluitvorming door verweerder, volgt het College appellanten daarin niet.
Zoals het College onder meer in zijn uitspraak van 30 september 2005 (AWB 04/374, www.rechtspraak.nl, LJN: AU4088) heeft overwogen, vergt de interpretatie van satellietbeelden een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
5.2 Naar aanleiding van het betoog van appellanten inzake de aanbeveling van de Europese Commissie om ten minste drie satellietbeelden te gebruiken, overweegt het College dat deze aanbeveling niet geldt voor een beoordeling als hier aan de orde, te weten of een perceel in de periode 1987 tot en met 1991 als blijvend grasland in gebruik is geweest, maar ter bepaling van de vraag welk akkerbouwgewas precies is geteeld.
5.3 Het College is van oordeel dat appellanten de premiewaardigheid van perceel 1 niet aannemelijk hebben gemaakt.
Van een verkeerde interpretatie van de overgelegde satellietbeelden van perceel 1 is niet gebleken. Hoewel het onderzoek ter zitting op 4 augustus 2005 is geschorst teneinde appellanten in de gelegenheid te stellen om de door hen ingeschakelde deskundige de vraag voor te leggen of, gelet op alle overgelegde satellietbeelden van perceel 1 en de interpretatie daarvan door GeoRas, er niettemin op dit perceel maïs kan zijn geteeld, is in het door appellanten overgelegde rapport van Geoserve op deze vraag niet ingegaan.
Appellanten hebben evenmin stukken overgelegd waaruit de teelt van maïs in de referentiejaren op perceel 1 blijkt.
Ten slotte wijst het College erop dat de ter zitting op 25 januari 2006 namens appellanten door hun vader geponeerde stelling, dat op perceel 1 in alle referentiejaren maïs is geteeld, afwijkt van de in het beroepschrift bepleite stelling dat op dit perceel in deze jaren wisselteelt werd toegepast. Ook de conclusie van deskundige ir. Van Valkengoed in het door hem opgemaakte rapport dat perceel 1 in 1990 grasland was, is hiermee in tegenspraak. Dit doet afbreuk aan de geloofwaardigheid van deze stelling.
5.4 Nu verweerder perceel 1 op grond van het vorenstaande op juiste gronden niet-premiewaardig heeft geacht, kan reeds hierom de grief over de door GeoRas gemeten oppervlakte van dit perceel appellanten niet baten, zodat deze grief onbesproken kan blijven.
Dat de door GeoRas gemeten oppervlakte van perceel 5 onjuist is, is evenmin aannemelijk gemaakt. Appellanten hebben in hun brief van 12 november 2003 aangegeven dat zij dit perceel met een meetlint hebben opgemeten. De met behulp van een meetlint verkregen meetresultaten kunnen de meetresultaten op grond van de door GeoRas gebruikte meetmethode niet opzij zetten.
5.5 De opvatting van appellanten dat verweerder bij het berekenen van het kortingspercentage een verkeerde toepassing heeft gegeven aan artikel 32, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 deelt het College niet. De in deze bepaling gebezigde woorden “met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte” wijzen uit dat het bij het genoemde percentage van “30%” gaat om 30% van de totale geconstateerde oppervlakte.
Overigens had verweerder de gehele afwijzing van de aanvraag ook kunnen baseren op artikel 32, eerste lid, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 2419/2001, nu er uitsluitend steun is aangevraagd voor de gewasgroep maïs en het verschil tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte in de gewasgroep maïs groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte.
5.6 Gelet op al het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2006.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. F.W. du Marchie Sarvaas