Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/1133 15 maart 2006
10820 Regeling superheffing en melkpremie 2004
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigde: mr. A.C.R. Geelen, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 17 december 2004 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 10 december 2004.
Bij dat besluit is beslist op het bezwaar van appellant tegen de afwijzing van zijn verzoek om zijn melkquotum volledig te mogen blijven verhuren zonder dat dit hem wordt ontnomen.
Verweerder heeft bij brief van 15 februari 2005 een verweerschrift ingediend.
Op 11 januari 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waar partijen, appellant in persoon en verweerder bij monde van zijn gemachtigde, hun standpunten hebben toegelicht. Aan de zijde van verweerder is tevens verschenen L.J. Koers.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
"Artikel 5
Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
c) "producent": landbouwer of bedrijfshoofd in de zin van artikel 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en voor steunregelingen voor landbouwers wiens bedrijf zich op het grondgebied van de Gemeenschap bevindt en die melk produceert en vermarkt of voorbereidingen treft om dit in een zeer nabije toekomst te doen;
(…)
h) "vermarkting": levering van melk of rechtstreekse verkoop van melk of andere zuivelproducten;
(…)
j) "individuele referentiehoeveelheid": de referentiehoeveelheid van de producent per 1 april van elk tijdvak van twaalf maanden;
k) "beschikbare referentiehoeveelheid": de voor de producent beschikbare referentiehoeveelheid per 31 maart van de periode van twaalf maanden waarvoor de heffing wordt berekend, rekening houdend met alle in deze verordening bedoelde overdrachten, omzettingen, verkopen en tijdelijke hertoewijzingen die in dit tijdvak van twaalf maanden hebben plaatsgevonden.
(…)
Artikel 15
Inactiviteit
1. Wanneer een natuurlijke of rechtspersoon die over individuele referentiehoeveelheden beschikt, gedurende een tijdvak van twaalf maanden niet langer aan de voorwaarden van artikel 5, onder c), voldoet, worden deze referentiehoeveelheden uiterlijk op 1 april van het daaropvolgende kalenderjaar aan de nationale reserve toegevoegd, tenzij die persoon vóór deze datum zijn bedrijf als producent in de zin van artikel 5, punt c), hervat.
Indien die rechts- of natuurlijke persoon zijn bedrijf als producent uiterlijk aan het einde van het tweede tijdvak van twaalf maanden na de terugtrekking hervat, wordt de individuele referentiehoeveelheid die hem was ontnomen hem uiterlijk op 1 april na de datum waarop hij hierom verzoekt, opnieuw toegewezen.
2. Wanneer een producent gedurende ten minste een tijdvak van twaalf maanden niet ten minste 70 % van zijn individuele referentiehoeveelheid vermarkt, kan de lidstaat beslissen of en onder welke voorwaarden de ongebruikte referentiehoeveelheid geheel of gedeeltelijk wordt toegevoegd aan de nationale reserve.
De lidstaat bepaalt de voorwaarden waaronder een referentiehoeveelheid opnieuw aan de betrokken producent wordt toegewezen indien deze de vermarkting hervat.
3. De leden 1 en 2 zijn echter niet van toepassing in geval van overmacht en in deugdelijk gemotiveerde en door de bevoegde autoriteiten erkende gevallen die tijdelijk de productiecapaciteit van de betrokken producenten beïnvloeden.
Artikel 16
Tijdelijke overdracht
1. Aan het einde van elk tijdvak van twaalf maanden staan de lidstaten voor het betrokken tijdvak de tijdelijke overdracht toe van een deel van de individuele referentiehoeveelheid die de producent die hierover beschikt, niet voornemens is te gebruiken.
De lidstaten kunnen de overdrachten regelen naar gelang van de categorie producenten of de structuur van de melkproductie, ze beperken op het niveau van de koper of binnen de regio, volledige overdracht toestaan in de gevallen bedoeld in artikel 15, lid 3, en bepalen in hoeverre de cedent overdrachten kan herhalen.
2. Elke lidstaat kan besluiten lid 1 niet toe te passen op grond van één van of van beide onderstaande criteria:
a) de noodzaak structurele ontwikkelingen en aanpassingen te vergemakkelijken;
b) dringende redenen van administratieve aard."
Bij de Regeling superheffing en melkpremie 2004, in werking getreden op 1 april 2004, heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister van LNV) onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 5
1. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 16, eerste lid, van de raadsverordening kan een producent in de betrokken heffingsperiode een deel van zijn individuele referentiehoeveelheid die hij niet voornemens is zelf te gebruiken, tijdelijk overdragen aan een andere producent.
2. Voor de tijdelijke overdracht als bedoeld in het eerste lid gelden de volgende voorwaarden:
a. een producent draagt minimaal 10.000 kg tijdelijk over;
b. een producent kan maximaal 75 000 kg referentiehoeveelheid tijdelijk overgedragen krijgen;
c. een producent kan niet in een heffingsperiode zowel referentiehoeveelheden tijdelijk overdragen als overgedragen krijgen.
3. De tijdelijke overdracht van een referentiehoeveelheid wordt gemeld aan het productschap voor een door het productschap te bepalen datum en volgens door het productschap te stellen regels.
4. Een aanspraakop een referentiehoeveelheid ontstaat eerst na de registratie door het productschap.
Artikel 26
1. Het productschap is de bevoegde autoriteit, bedoeld in de raads- en commissieverordening en is belast met de vaststelling, berekening en invordering van verschuldigde heffingen.
2. Het productschap regelt overigens, met inachtneming van raads- en commissieverordening en, zo nodig de aanwijzingen van de minister, al hetgeen voor een goede uitvoering van deze regeling is vereist. "
Bij het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: Eerste Protocol) is onder meer het volgende bepaald:
"Article 1
Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.
The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties."
In de Nederlandse vertaling luidt deze bepaling als volgt:
"Artikel 1
Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 18 juni 2004 heeft appellant verweerder verzocht om zijn melkquotum ook in de toekomst volledig te mogen blijven verhuren zonder dat dit hem wordt ontnomen.
- Bij besluit van 27 augustus 2004 heeft verweerder dit verzoek afgewezen met onder meer de volgende motivering:
"Bij brief van 23 oktober 2003 deelt de Minister aan de Tweede Kamer mede dat op basis van (de inmiddels op 1 april 2004 in werking getreden) Verordening (EG) nr. 1788/2003 totaalverhuur niet langer is toegestaan. Nederland mag alleen verhuur van een deel van het quotum toestaan. De nieuwe verordening eist dat een producent die over melkquotum beschikt, actief moet zijn.
Aan het bovenstaande is invulling gegeven door te bepalen dat, wanneer in een heffingsperiode niet ten minste 70% van het quotum wordt benut door leveringen aan de fabriek of rechtstreekse verkoop, het onbenutte gedeelte vervalt aan de nationale reserve. (…)
(…) Ervan uitgaande dat het voor u niet mogelijk is om in deze heffingsperiode (2004/2005) minimaal 70% van uw quotum vol te melken, kunt u in deze heffingsperiode (2004/2005) nog het gehele quotum minus 8.000 kg verhuren. Kiest u hiervoor en verhuurt u dus in heffingsperiode 2004/2005 uw gehele quotum op 8.000 kg na, dan zal dit met ingang van 2005/2006 volledig vervallen aan de nationale reserve, tenzij u uiterlijk 1 februari 2005 de meldingsformulieren met betrekking tot de permanente overdracht van uw gehele quotum heeft ingediend bij de COS. "
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 9 september 2004 bezwaar gemaakt.
- Appellant heeft geen gebruik gemaakt van de gelegenheid over zijn bezwaar te worden gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
- Begin 2005 heeft appellant zijn gehele melkquotum verkocht.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Hierbij is, samengevat, het volgende overwogen.
Het quotum waarover appellant beschikt, is reeds enige jaren volledig verhuurd. Hij heeft de melkproductie beëindigd en is niet van plan deze te hervatten. Ingevolge artikel 15, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1788/2003 vervalt het melkquotum dan aan de nationale reserve.
Van een situatie van overmacht of van een tijdelijke beïnvloeding van de productiecapaciteit in de zin van artikel 15, derde lid, van de verordening is geen sprake.
Bij zijn verweerschrift heeft verweerder onder meer het volgende aangevoerd:
"Uit de brief van appellant van 18 juni 2004 blijkt dat op zijn bedrijf sinds augustus 2000 geen melk meer wordt geproduceerd. Hij is niet van plan om de melkproductie te hervatten. Dit betekent dat appellant geen producent is in de zin van artikel 5, sub c, van Verordening (EG) nr. 1788/2003 en dat zijn quotum ingevolge artikel 15, lid 1 van de verordening vervalt aan de nationale reserve, tenzij hij uiterlijk 1 februari 2005 de verkoop van het quotum aanmeldt bij het productschap.
In het primaire besluit is appellant er op gewezen dat hij bij tijdige verkoop in heffingsperiode 2004/2005 nog een deel van het quotum kan verhuren.
(…)
Van een ontneming van eigendom is geen sprake. Productierechten als melkquotum zijn geen eigendom in de zin van het Eerste Protocol bij het EVRM. Hooguit is sprake van een regulering van het gebruik van eigendom, welke regulering is genomen in het algemeen belang, namelijk ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 1788/2003 en welke Verordening is gericht op de vermindering van de structurele overschotten zodat een beter marktevenwicht tot stand komt. "
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van zijn beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Verweerder heeft ten onrechte overwogen dat er geen sprake is van overmacht. Appellant is in augustus 2000 gedwongen de melkproductie te staken. Een nekhernia belette hem nog langer de melkproductie uit te oefenen. Hij kon de kosten van de bedrijfsverzorger, die veertien maanden voor appellant werkte, niet opbrengen. De beoogde opvolger van appellant, zijn zoon, is in 1986 door een noodlottig ongeval overleden.
Voorts is er een overheid die de macht heeft om van appellant te eisen dat het quotum voor 1 februari 2005 moet zijn verkocht. Dit komt op appellant over als diefstal.
Hiernaast is er de bedreigende dienst Domeinen, de verpachter, die een claim legt op de helft van het melkquotum. De rechter sprak zich in een geval van beëindiging van de pacht uit voor een 50%-50% verdeling van het melkquotum tussen verpachter en pachter. Dit alles klemt temeer nu appellant bij zijn start als veehouder in de categorie 'starters investeerders' viel en op grond van investeringen tussen de 50.000 en 100.00 gulden in aanmerking kwam voor een extra quotum. De dienst Domeinen meent dat de gepleegde investeringen er niet aan afdoen dat zij eigenaar zijn van het gehele melkquotum.
Als appellant zijn melkquotum niet zou verkopen, vervalt het aan de Nederlandse Staat en gaat de dienst Domeinen bovendien geld van appellant claimen wegens wanprestatie. De Nederlandse staat vangt dan twee keer geld.
In de wet staat duidelijk dat degene die onafgebroken twaalf maanden melk levert (dus producent is) eigenaar van het quotum is. Ik kan me niet voorstellen dat er ook maar één ambtenaar is die melkt of een melkquotum vol gemolken heeft.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Tussen partijen is in geschil of verweerder terecht bij zijn weigering is gebleven om appellant toe te staan zijn volledige melkquotum ook na het tijdvak 2004-2005 tijdelijk over te dragen, zonder dat dit quotum hem wordt ontnomen en aan de nationale reserve wordt toegevoegd. Het College overweegt dienaangaande als volgt.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1788/2003 staan de lidstaten tijdelijke overdrachten toe "van een deel" van het melkquotum en kunnen zij "volledige overdracht" toestaan bij overmacht en andere specifieke gevallen.
Van de aldus aan de lidstaten geboden ruimte om nationaal tijdelijke overdracht van het volledige melkquotum mogelijk te maken en te regelen, is door de minister van LNV bij de Regeling superheffing en melkpremie 2004 geen gebruik gemaakt. De bevoegdheid naar nationaal recht om in uitzonderlijke situaties zodanige volledige overdracht toe te staan, valt ook niet binnen de algemene termen van artikel 26 van Pro de Regeling superheffing en melkpremie 2004.
Reeds daarom heeft verweerder moeten afzien om positief te beslissen op appellants verzoek om tijdelijke overdracht van het volledige melkquotum toe te staan.
Voorzover appellant heeft bedoeld tevens te betogen dat verweerder hem ten minste had moeten toestaan een deel van zijn melkquotum ook na het tijdvak 2004-2005 tijdelijk over te dragen, stuit dit betoog af op het bepaalde bij artikel 16, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1788/2003 en artikel 5 Regeling Pro superheffing en melkpremie 2004. Immers, ingevolge deze bepalingen is het een producent die zijn melkquotum tijdelijk kan overdragen, en gezien hetgeen appellant heeft gesteld, valt hij niet onder de definitie van de term "producent", die bij artikel 5, onder c), van Verordening (EG) nr. 1788/2003 is gegeven.
5.2 Wat het tijdvak 2004-2005 betreft heeft verweerder zich bij het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat nog tijdelijke overdracht van een deel van het melkquotum mogelijk is zonder dit quotum te verliezen aan de nationale reserve op voorwaarde dat vervolgens tijdig de permanente overdracht van het melkquotum bij verweerder wordt aangemeld. Appellant heeft dit betwist en zich daartoe in de eerste plaats beroepen op overmacht.
Dienaangaande overweegt het College dat verweerder er terecht aan heeft herinnerd dat ingevolge vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen inzake landbouwverordeningen het begrip overmacht aldus moet worden uitgelegd dat het inhoudt dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden (zie onder meer de arresten van 11 juli 1968, Schwarzwaldmilch, 4/68, Jur. blz. 549, 13 oktober 1993, An Bord Bainne Co-operative en Compagnie Inter-Agra, C-124/92, Jur. blz. I-5061, punt 11 en 17 oktober 2002, Parras Medina, C-208/01, Jur. blz. I-8955, punten 18 en 19). Dat appellant zich in augustus 2000 gedwongen zag de melkproductie te staken nadat hij om medische redenen niet in staat was zelf werkzaam te zijn in zijn melkveehouderijbedrijf, is naar het oordeel van het College geen omstandigheid die ten tijde van het nemen van het thans bestreden besluit als overmacht had moeten worden aangemerkt, reeds omdat deze situatie toen al een aantal jaren bestond en appellant de mogelijkheid heeft gehad – die hij uiteindelijk door verkoop ook heeft gebruikt – om te voorkomen dat hem zijn melkquotum wordt ontnomen en aan de nationale reserve wordt toegevoegd.
5.3 Hetgeen partijen over en weer hebben aangevoerd, stelt het College ten slotte voor de vraag of de beperkingen die appellant bij het bestreden besluit ingevolge de artikelen 15 en 16 van Verordening (EG) nr. 1788/2003 zijn opgelegd aan tijdelijke overdracht van zijn melkquotum, in overeenstemming zijn met artikel 1 Eerste Pro Protocol. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
Aanknopingspunt voor de bij artikel 1 Eerste Pro Protocol geboden eigendomsbescherming vormt in geval van beperkingen als evenbedoeld, niet het melkquotum als zodanig, maar het melkveehouderijbedrijf dat geëxploiteerd wordt met het melkquotum en waaraan dat melkquotum is gekoppeld (vergelijk onder meer de arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) van 7 juli 1989, Tre Traktïrer, § 55 en van 29 april 1999, Chassagnou e.a., NJ 1999, 649, § 74; in gelijke zin de Hoge Raad in zijn arrest van 16 november 2001, AB 2002, 25, ten aanzien van productie- (i.c. varkens-) rechten die wel los van het bedrijf overdraagbaar zijn).
Van ontneming van eigendom of de facto ontneming van eigendom, waarop artikel 1, eerste lid, tweede volzin, Eerste Protocol ziet, is ten aanzien van appellant geen sprake, reeds omdat het bestreden besluit appellant vrij laat zijn bedrijf te exploiteren en daartoe het melkquotum aan te wenden, indien appellant zou besluiten de melkproductie te hervatten.
Evenmin ziet het College grond voor het oordeel dat bedoelde beperkingen die appellant zijn opgelegd aan tijdelijke overdracht van zijn melkquotum, een regulering van het gebruik van eigendom vormt, die de toets aan het tweede lid van meergenoemd artikel 1 niet Pro kan doorstaan. Toepassing van die bepaling vereist een "fair balance" (evenredigheid) tussen middel en doel, tussen het algemene belang en de bescherming van fundamentele rechten van de justitiabele, bij de beoordeling waarvan de bevoegde autoriteit een "wide margin of appreciation" (ruime beoordelingsmarge) heeft (zie onder meer het arrest van het EHRM van 30 juni 2005, Bosphorus, § 149). Aan het vereiste van een “fair balance” is niet voldaan, indien er sprake is van een “individual and excessive burden” (individuele en buitensporige last) voor de betrokken persoon (zie onder meer het arrest van het EHRM van 23 september 1982, Sporrong en Lönnroth, § 73).
Anders dan appellant kennelijk meent, is in zijn geval van het ontbreken van een “fair balance” dan wel van de aanwezigheid van een “individual and excessive burden” geen sprake.
Het bestreden besluit laat appellant de ruimte het melkquotum te gebruiken voor het met toekenning beoogde doel, de heffingvrije levering van op zijn bedrijf geproduceerde melk, en laat hem ook overigens vrij zijn bedrijf te exploiteren naar eigen inzicht en mogelijkheden, dan wel zijn bedrijf te beëindigen en met het melkquotum over te dragen teneinde het (hem toekomende deel) te gelde te maken. Gelet op het reeds bij invoering van de melkquotering gestelde, en bij Verordening (EG) nr. 1788/2003 bevestigde, beginsel dat het melkquotum aan het melkveehouderijbedrijf is gekoppeld, en mede gelet op de doelstelling van quotatoekenning, had appellant kunnen en behoren te begrijpen dat een structurele, jaarlijks herhaalde, tijdelijke overdracht van zijn volledige melkquotum als zodanig, los van zijn bedrijf, zoals door hem in de praktijk gebracht, niet tot in lengte van jaren was gegarandeerd. De kennelijke verwachting bij appellant dat hij het melkquotum als zodanig zou kunnen blijven verhuren, is dan ook niet gerechtvaardigd.
De nadelige financiële consequenties die de verkoop van het melkquotum volgens appellant voor hem hebben, brengen het bestreden besluit evenmin in strijd met artikel 1 Eerste Pro Protocol. Gestelde consequenties zijn uiteindelijk het gevolg van de bedrijfsbeslissing van appellant om de melkproductie niet te hervatten en het melkquotum te verkopen en zijn niet het gevolg van de toepassing van de artikelen 15 en 16 van Verordening (EG) nr. 1788/2003. Deze artikelen verplichten geenszins tot verkoop.
De conclusie is dat de beperkingen die appellant bij het bestreden besluit ingevolge de artikelen 15 en 16 van Verordening (EG) nr. 1788/2003 zijn opgelegd aan tijdelijke overdracht van zijn melkquotum, in overeenstemming zijn met artikel 1 Eerste Pro Protocol.
5.4 Hetgeen hiervoor is overwogen, leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten op de voet van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, mr. F. Stuurop en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2006.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. M.S. Hoppener