Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(Zesde enkelvoudige kamer)
AWB 05/732 15 maart 2006
10000 Superheffing
Uitspraak in de zaak van:
Erven A, appellanten,
gemachtigde: B, te X,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M. Nagel, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 27 september 2005, bij het College binnengekomen op 30 september 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 31 augustus 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen een besluit van 16 december 2004, waarbij verweerder de aanvraag ter verkrijging van melkquotum heeft geweigerd en het verzoek om toekenning van schadevergoeding heeft afgewezen.
Bij brief van 14 november 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 1 februari 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunten nader hebben toegelicht. Namens appellanten was verschenen C.
2. De grondslag van het geschil
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 12 november 2004 hebben appellanten een aanvraag gedaan ter verkrijging van melkquotum, dan wel verzocht om toewijzing van schadevergoeding in verband met een waardevermindering van hun boerderij.
- Bij brief van 16 december 2004 heeft verweerder de aanvraag ter verkrijging van melkquotum afgewezen omdat de huidige regelgeving niet voorziet in deze mogelijkheid tot toekenning van quotum. Voorts heeft verweerder ook het verzoek om toewijzing van schadevergoeding afgewezen.
- Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 24 december 2004 bezwaar gemaakt.
- Op 6 april 2005 zijn appellanten gehoord omtrent hun bezwaar.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard. Hiertoe is onder meer het volgende overwogen.
“ U heeft aangevoerd dat sprake was van een bijzondere situatie, omdat de pachter in 1983 ziek werd en daarmee moest omschakelen van melkvee naar weidevee. U hebt informatie ingewonnen en in overeenstemming daarmee een aanvraag ingediend, nadat de pachtovereenkomst was beëindigd.
Naar aanleiding hiervan merk ik op dat regelgeving kan wijzigen. Dat houdt in dat in 1983 verkregen informatie, wat daarvan ook moge zijn, geen garantie kan betekenen dat in 2000 nog de mogelijkheid bestaat een aanvraag in te dienen. Op grond hiervan kan geen reden bestaan, laat staan bevoegdheid zijn verkregen, een ingediende aanvraag te honoreren zonder dat vigerende regelgeving dat mogelijk maakt. Hierbij merk ik op dat mij uit de na de hoorzitting toegezonden informatie is gebleken dat de pachter reeds in 1978 arbeidsongeschikt is verklaard. Voorts bleek mij uit die informatie dat de pachter reeds in 1977 een besluit heeft verkregen, waarbij premie is toegekend voor het niet in de handel brengen van melk gedurende een periode van vijf jaar, indien daartoe een overeenkomst zou worden aangegaan.
Voor situaties, dat dergelijke overeenkomsten – doorgaans SLOM-overeenkomsten genoemd – waren aangegaan, is destijds op grond van Europese voorschriften regelgeving opgesteld, die het mogelijk maakte, indien men aan nauw omschreven criteria voldeed, alsnog voor een quotum in aanmerking te komen. De Beschikking superheffing SLOM-deelnemers heeft de mogelijkheid een aanvraag in te dienen in tijd beperkt tot 30 juni 1989, dan wel 1 oktober 1991. De Beschikking superheffing SLOM-cessionarissen heeft de mogelijkheid voor daartoe in aanmerking komende aanvragers in tijd beperkt tot uiterlijk 31 oktober 1993.
Deze regelgeving is op de voorgeschreven wijze opgesteld en bekendgemaakt. Wanneer u of uw pachter geen gebruik van deze mogelijkheden heeft gemaakt is dat een voor eigen rekening en risico komend besluit geweest.
U hebt aangevoerd dat u zich als verpachter gestraft voelt, aangezien een bedrijf met melkquotum meer waard is dan een bedrijf zonder quotum. Hieromtrent merk ik op dat allereerst gesteld noch gebleken is dat sprake is geweest van onrechtmatig handelen vanwege mijn ministerie, op grond waarvan ik u een vergoeding zou moeten toekennen.
In de tweede plaats merk ik op dat de door u gestelde schade bestaat uit de gedachte opbrengst van een melkquotum. Feit is dat ik geen waarde voor het melkqutoum in het leven heb geroepen. Nadat mijn toenmalige ambtsvoorganger op grond van Europese regelgeving de regelgeving inzake de superheffing heeft uitgevaardigd heeft de markt een waarde toegekend aan het melkquotum. Al dan niet verkrijgen van een melkquotum en de omvang daarvan was daarmee het gevolg van een ondernemersbeslissing van voor die tijd. Voor de uitvaardiging van deze regelgeving had iedere veehouder de mogelijkheid tot uitbreiding van zijn melkproductie. Uw pachter is in dat opzicht vergelijkbaar met iedere ondernemer, die een referentiehoeveelheid kreeg toegekend op basis van het voordien onbekende en onverwachte peiljaar 1983. Of dat al dan niet daadwerkelijk is geschied is niet aan mij verwijtbaar. Evenmin is dus mij verwijtbaar wanneer geen sprake was van melkproductie en dus geen recht op melkquotum was opgebouwd en het nadien daardoor ontstane voordeel niet was ontstaan.”
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter onderbouwing van hun beroep samengevat het volgende aangevoerd.
Appellanten verpachtten in 1967 een melkboerderij aan de heer D. Deze pachter is in 1983 ziek geworden waardoor hij niet meer kon melken. Hij heeft de boerderij daarom omgezet in een weidebedrijf. Bij introductie van het melkquotum heeft de districtsbureauhouder appellanten destijds medegedeeld dat zij pas een melkquotum konden aanvragen als de pacht was afgelopen. De pachter heeft destijds in verband met zijn slechte gezondheid geen melkquotum aangevraagd of verkregen. Pas in 2000 hebben appellanten de pachter met grote moeite van hun boerderij afgekregen. Op de boerderij die zij toen weer ter beschikking kregen kon niet meer gemolken worden, omdat er geen quotum was. In navolging van het in 1984 verkregen advies van de districtsbureauhouder hebben appellanten toen een aanvraag ingediend voor een melkquotum. Appellanten zijn van mening dat verweerder, gelet op de bijzondere omstandigheden, aan hen een melkquotum dient toe te wijzen.
Buiten hun schuld hebben appellanten destijds een melkbedrijf verhuurd en daar na jaren een weidebedrijf voor teruggekregen. De boerderij is hierdoor fiks in waarde gedaald en tegen een lager bedrag verkocht. Indien toewijzing van melkquotum niet mogelijk is, dient verweerder appellanten de schade te vergoeden die zij hebben geleden door de waardevermindering van hun bedrijf.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Appellanten stellen zich op het standpunt dat zij van verweerder mogen verwachten dat deze hen in de positie zal brengen, waarin zij verkeerd zouden hebben, als hun pachter destijds wel een quotum zou hebben aangevraagd. Daarom willen zij dat verweerder hun alsnog een melkquotum toewijst of als dat niet mogelijk zou zijn hun een financiële compensatie geeft voor het feit dat zij nu niet over grond met quotum beschikken.
5.2 Appellanten hebben daarbij niet aangegeven op welke juridische grond verweerder daartoe verplicht zou zijn. Zij hebben slechts aangevoerd het onjuist te achten, dat het door hen verpachte bedrijf door de invoering van de superheffingsregeling met de daaraan verbonden quotasystematiek in samenhang met het feit dat hun pachter geen quotum heeft aangevraagd omdat hij in verband met ziekte destijds geen melkkoeien kon houden, veel minder waard geworden is dan het bij het aangaan van de pachtovereenkomst was.
5.3 De Regeling superheffing en melkpremie 2004 wordt uitgevoerd door het Productschap zuivel en kent niet de mogelijkheid om nieuw quotum te creëren en toe te wijzen aan producenten. Aan het verlangen van appellanten dat hen van overheidswege alsnog quotum zou worden toegewezen kan dan ook op geen enkele manier tegemoet gekomen worden. Het beroep is, reeds daarom, in zoverre ongegrond.
5.4 Het door appellanten geleden nadeel staat – ook op basis van hun eigen stellingen – niet in verband met een door verweerder genomen beschikking. Begrijpt het College hen goed dan is hun redenering dat de Nederlandse overheid door invoering van de Superheffingsregeling aan de houders van melkveebedrijven in Nederland een zeker nadeel heeft toegebracht, hetgeen aanvaardbaar geacht werd in het licht van het feit dat aan deze houders tegelijkertijd een quotum werd toegekend. Omdat appellanten zo’n quotum echter niet konden en nu ook niet meer kunnen verkrijgen zou de Nederlandse overheid hun nu alsnog een zekere compensatie verschuldigd zijn.
5.5 In zijn uitspraak van 19 februari 1997 (AB 1997, 144) heeft het College overwogen:
“ Indien een belanghebbende aan een bestuursorgaan het verzoek richt hem een schadevergoeding toe te kennen in verband met schade die hij heeft geleden als gevolg van een door het betrokken bestuursorgaan genomen besluit, kan de toekenning van zodanige schadevergoeding worden aangemerkt als een publiekrechtelijke rechtshandeling. Gezien artikel 1:3, eerste en tweede lid, Awb kan zo’n toekenning, en ook de weigering daarvan, derhalve worden bestempeld als een besluit in de zin van de Awb.
Het publiekrechtelijke karakter van de betrokken rechtshandeling is gegeven met de aard van de schade-oorzaak. Indien de oorzaak van de schade ligt in een publiekrechtelijke rechtshandeling, het schadeveroorzakende besluit, wordt met de beslissing ter regeling van de gevolgen van die rechtshandeling niet buiten de publiekrechtelijke rechtshandeling getreden waarbinnen de schade is veroorzaakt. Op zulk een beslissing is dan ook de in de Awb geregelde rechtsgang van toepassing.”
De hier door appellanten naar voren gebrachte claim kan, wat er verder ook van zij, niet in verband gebracht worden met enig van verweerder afkomstig schadeveroorzakend besluit, ten aanzien waarvan het College of een andere bestuursrechter bevoegd zou zijn. Daarover kan dan ook slechts door de burgerlijke rechter besloten worden.
Dit leidt tot het oordeel dat verweerder, voorzover hij bij zijn brief van 16 december 2004 appellantes verzoek om een vergoeding van de waardevermindering van het door haar gepachte bedrijf heeft afgewezen, niet geacht kan worden een publiekrechtelijke rechtshandeling te hebben verricht. Verweerder had het bezwaarschrift, omdat het dus niet gericht was tegen een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb in zoverre dan ook niet-ontvankelijk moeten verklaren.
5.6 Het beroep zal om die reden gegrond verklaard worden en het bestreden besluit zal vernietigd worden. Aangezien geen andere beslissing rechtens mogelijk is, zal het College ter voorkoming van onnodige vertraging met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb zelf in de zaak voorzien en het bezwaar, voorzover betrekking hebbend op vergoeding van de waardevermindering niet-ontvankelijk verklaren.
5.7 Het College ziet tenslotte termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de door appellanten gemaakte proceskosten. Deze zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 10,40 voor de reiskosten van C in verband met de zitting van 1 februari 2006 (berekend op basis van het openbaar vervoer over het traject Y - Den Haag). De reis- en verblijfkosten die C stelt te hebben moeten maken naar X, komen niet voor vergoeding in aanmerking. Verweerder zal tevens het door appellanten betaalde griffierecht dienen te vergoeden.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond voor zover dit is gericht tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen de afwijzing van
het verzoek om schadevergoeding;
- vernietigt het besluit van verweerder op dit punt;
- verklaart het bezwaar voorzover gericht tegen de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding niet-ontvankelijk;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 10,40 (zegge: tien euro en veertig cent);
- bepaalt dat verweerder aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge:
tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2006.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.H. Vazquez Muñoz