Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 04/996 22 maart 2006
5125 Regeling dierlijke EG-premies
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. D. Özdemir, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 29 november 2004, bij het College binnengekomen op 30 november 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 20 oktober 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellant tegen twee besluiten van verweerder op grond van de Regeling dierlijke EG-premies.
Bij brieven van 17 december 2004, 11 januari 2005 en 2 mei 2005 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.
Op 14 maart 2005 heeft verweerder het College de op de zaak betrekking hebbende stukken doen toekomen en een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 maart 2006, waar partijen bij monde van hun gemachtigde hun standpunt hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees luidde, voorzover hier en ten tijde van belang:
“Artikel 3
In dit hoofdstuk wordt verstaan onder:
(…)
f) zoogkoe: een koe van een vleesras of verkregen door kruising met een vleesras, die behoort tot een beslag dat wordt gebruikt voor het opfokken van kalveren voor de vleesproductie;
g) vaars: een vrouwelijk rund van ten minste acht maanden, dat nog niet heeft gekalfd.
Artikel 6
1. Aan producenten die zoogkoeien houden op hun bedrijf, kan op hun verzoek een premie voor het aanhouden van zoogkoeien worden verleend (zoogkoeienpremie). Het betreft een premie per jaar en per producent, toegekend binnen individuele maxima.
2. De zoogkoeienpremie wordt toegekend aan alle producenten:
(…)
op voorwaarde dat zij gedurende ten minste zes opeenvolgende maanden vanaf de dag van indiening van de aanvraag een aantal zoogkoeien houden dat ten minste gelijk is aan 60% en een aantal vaarzen dat ten hoogste gelijk is aan 40% van het aantal waarvoor de premie is aangevraagd.
Voor 2002 en 2003 moet het aantal vaarzen dat moet worden gehouden ten minste 15% uitmaken van het totale aantal dieren waarvoor de premie wordt aangevraagd.
(…)”
Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidde, voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 2 - Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
s) "geconstateerd dier": een dier waarvoor aan alle in de voorschriften gestelde steuntoekenningsvoorwaarden in het kader van de betrokken regeling is voldaan;
(…)
Artikel 37 - Vervanging
1. Op het bedrijf aanwezige runderen worden alleen als geconstateerd aangemerkt indien zij in de steunaanvraag zijn geïdentificeerd. Een zoogkoe of een vaars waarvoor een premie op grond van artikel 6, lid 2, of artikel 10, lid 1, van verordening (EG) nr. 1254/1999 wordt aangevraagd, of een melkkoe waarvoor steun op grond van artikel 13, lid 4, van die verordening wordt aangevraagd, mag in de aanhoudperiode binnen de in de genoemde artikelen vastgestelde grenzen worden vervangen zonder dat het recht op betaling van de aangevraagde steun verbeurd wordt.
2. De in lid 1 bedoelde vervangingen moeten plaatsvinden binnen 20 dagen na de datum waarop het feit waardoor het dier moet worden vervangen zich voordoet, en worden uiterlijk drie dagen na de dag van de vervanging in het register aangetekend. De bevoegde instantie waarbij de steunaanvraag is ingediend, wordt hiervan binnen tien werkdagen na de vervanging in kennis gesteld.
Artikel 38 - Kortingen en uitsluitingen met betrekking tot runderen waarvoor
steun wordt aangevraagd
1. Wanneer met betrekking tot een steunaanvraag in het kader van de steunregelingen voor rundvee een verschil wordt vastgesteld tussen het aangegeven aantal dieren en het geconstateerde aantal dieren in de zin van artikel 36, lid 3, wordt het totaalbedrag van de steun waarop het bedrijfshoofd voor de betrokken premieperiode op grond van die regelingen aanspraak kan maken gekort met het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage, wanneer ten aanzien van niet meer dan drie dieren onregelmatigheden worden vastgesteld.
2. Wanneer ten aanzien van meer dan drie dieren onregelmatigheden worden vastgesteld, wordt het totaalbedrag van de steun waarop het bedrijfshoofd voor de betrokken premieperiode op grond van die regelingen aanspraak kan maken, gekort:
a) met het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage, indien dit niet groter is dan 10 %, of
b) met tweemaal het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage, indien dit groter is dan 10 %, maar niet groter dan 20 %.
Indien het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage groter is dan 20 %, wordt het op grond van die regelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 36, lid 3, aanspraak zou kunnen maken, voor de betrokken premieperiode geweigerd.
Is het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage groter dan 50 %, dan wordt het bedrijfshoofd bovendien nogmaals van steun uitgesloten voor het bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen het aangegeven aantal dieren en het geconstateerde aantal dieren als bedoeld in artikel 36, lid 3. Dit bedrag wordt verrekend met de steunbetalingen in het kader van de steunregelingen voor rundvee waarop het bedrijfshoofd aanspraak kan maken op grond van aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren volgende op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld. Kan het bedrag met die steunbetalingen niet volledig worden verrekend, dan komt het nog uitstaande saldo te vervallen.
3. Ter bepaling van de in de leden 1 en 2 bedoelde percentages wordt het totaal van de dieren waarvoor in de betrokken premieperiode op grond van alle steunregelingen voor rundvee steun wordt aangevraagd en ten aanzien waarvan onregelmatigheden worden vastgesteld, gedeeld door het totaal van alle in de betrokken premieperiode geconstateerde runderen.
(…)
Artikel 49 - Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het bedrijfshoofd verplicht het betrokken bedrag terug te betalen (…)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd.
Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld.
(…)”
De Regeling luidde, voorzover hier en ten tijde van belang:
"Artikel 6.1
Voor een premie komen slechts zoogkoeienproducenten in aanmerking die:
(…)
c. gedurende tenminste zes maanden, te rekenen vanaf de dag volgend op die van ontvangst door LASER van de aanvraag, op het bedrijf een aantal zoogkoeien houden dat tenminste gelijk is aan 60% en een aantal vaarzen houden dat tenminste gelijk is aan 15% van het aantal zoogkoeien waarvoor de premie is aangevraagd.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak, voorzover hier van belang, de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 8 augustus 2002 heeft appellant bij verweerder op grond van de Regeling een premieaanvraag ingediend voor het aanhouden van 12 zoogkoeien.
- Blijkens gegevens uit het I&R-systeem rund zijn de aangevraagde runderen met de ID-codes NL 218066126, NL 241769551, NL 218066056, NL 241769443, en NL 241769467 op respectievelijk 9 oktober 2002, 23 oktober 2002, 20 november 2002, 3 december 2002 en 3 december 2002, derhalve binnen de aanhoudperiode, van het bedrijf van appellant afgevoerd.
- Bij brief van 4 september 2002 heeft verweerder appellant de ontvangst van deze aanvraag bevestigd en appellant medegedeeld dat er voor het seizoen 2002 11,5 premierechten op zijn naam geregistreerd staan.
- Bij besluit van 2 juli 2003 heeft verweerder appellant voor het jaar 2002 premie verleend voor 12 zoogkoeien.
- Bij besluit van 27 november 2003 heeft verweerder zijn besluit van 1 juli 2003 herzien en aan appellant voor het jaar 2002 premie verleend voor 11,5 zoogkoeien.
- Bij besluit van 4 juni 2004 heeft verweerder zijn besluit van 27 november 2003 herzien, de aanvraag om zoogkoeienpremie afgewezen en van appellant een bedrag teruggevorderd van € 2.517,93. Verweerder heeft hiertoe overwogen dat ten aanzien van vijf van de aangevraagde zoogkoeien is gebleken van onregelmatigheden. Het percentage runderen waarbij een onregelmatigheid is geconstateerd bedraagt daarmee 71,43% van het aantal geconstateerde runderen.
- Bij besluit van 4 juni 2004 heeft verweerder op grond van onderbenutting in het jaar 2002 voorts het aantal op naam van appellant geregistreerde premierechten verminderd van 11,5 naar 7.
- Bij brief van 8 juni 2004 heeft appellant tegen deze besluiten bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 14 juni 2004 heeft verweerder appellant naar aanleiding van de beoordeling van de premieaanvraag voor 2002 ten slotte op grond van artikel 38, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 voor de jaren 2003, 2004 en 2005 uitgesloten van eventueel te ontvangen runderpremies voor een bedrag van € 1.094,65.
- Bij brief van 7 juli 2004 heeft appellant ook tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder met toepassing van artikel 7:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder vastgesteld dat het bezwaar van appellant van
8 juni 2004 is gericht tegen het besluit van 4 juni 2004, waarbij de aanvraag van appellant is afgewezen. Vervolgens is dit bezwaar, evenals het bezwaar van 7 juli 2004 tegen het uitsluitingsbesluit van 14 juni 2004, ongegrond verklaard. Hiertoe is, samengevat, het volgende aangevoerd.
Appellant geeft aan dat hij de runderen met de ID-codes NL 218066056, NL 241769443, NL 241769467 en NL 241769551 vervangen heeft. Appellant stelt tevens dat hij deze vervangingen door middel van een daartoe door LASER vastgesteld formulier binnen tien werkdagen na de dag van vervanging aan LASER heeft gemeld. Uit nader onderzoek is echter gebleken dat LASER deze vervangingen niet heeft ontvangen. Nu de vervangingen niet aan LASER zijn gemeld, kom ik tot de conclusie dat appellant voor de betreffende runderen niet heeft voldaan aan de voorwaarden van de Regeling en is derhalve terecht geen premie verleend voor de betreffende runderen.
Appellant heeft voor het premiejaar 2002 voor 12 zoogkoeien premie aangevraagd. Bij vijf runderen zijn afwijkingen vastgesteld. Er zijn derhalve zeven runderen geconstateerd. Het kortingspercentage wordt berekend over de zeven geconstateerde dieren (5/7 x 100 = 71,42%). Artikel 38, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 bepaalt dat indien het overeenkomstig het derde lid bepaalde percentage groter is dan 20%, het op grond van die regelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 36, derde lid, aanspraak zou kunnen maken, voor de betrokken premieperiode wordt geweigerd. Is het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage groter dan 50%, dan wordt het bedrijfshoofd bovendien nogmaals van steun uitgesloten voor het bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen het aangegeven aantal dieren en het geconstateerde aantal dieren als bedoeld in artikel 36, derde lid. Dit bedrag wordt verrekend met de steunbetalingen in het kader van de steunregelingen voor rundvee waarop het bedrijfshoofd aanspraak kan maken op grond van aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren volgende op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld. Kan het bedrag met die steunbetalingen niet volledig worden verrekend, dan komt het nog uitstaande saldo te vervallen. In het onderhavige geval is het afwijkingspercentage groter dan 50%. Dit heeft als gevolg dat appellant nogmaals van steun uitgesloten wordt voor het bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen het aangegeven aantal dieren en het geconstateerde aantal dieren. Appellant heeft voor twaalf dieren zoogkoeienpremie aangevraagd. Er zijn zeven runderen geconstateerd. Het verschil bedraagt derhalve vijf. Per rund zou appellant € 218,95 aan zoogkoeienpremie ontvangen. Het bedrag waarvoor appellant wordt uitgesloten bedraagt dan (5 x € 218,95 =) € 1.094,75.
Gelet op het vorenstaande is het bedrag van € 2517,93 op grond van artikel 49 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 terecht teruggevorderd. Tevens is terecht besloten appellant uit te sluiten voor het bedrag van € 1094,75.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter onderbouwing van het beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
In het bestreden besluit is ten onrechte geoordeeld dat het bezwaar alleen was gericht tegen het terugvorderingsbesluit van 4 juni 2004 . Het bezwaar had ook betrekking op het premierechtenbesluit van 4 juni 2004.
Verweerder heeft ten onrechte van het horen van appellant afgezien. Gelet op de gevolgen van de onderhavige sanctie- en kortingsbesluiten voor de inkomenssteun in de daaropvolgende jaren doet verweerders oordeel van kennelijke ongegrondheid van het bezwaar geen recht aan de onderhavige zaak.
Het is appellant niet duidelijk wat de reden van premieweigering is voor het rund met ID-code NL 218066126, maar het is juist dat vijf van de aangevraagde runderen binnen de aanhoudperiode van het bedrijf van appellant zijn afgevoerd. Appellant heeft deze dieren echter tijdig vervangen door andere premiewaardige runderen en deze vervangingen aan verweerder gemeld. Appellant weet zeker dat hij de betreffende vervangingskaartjes ter post heeft bezorgd, zodat de fout of bij de postbezorging of bij verweerder zelf moet liggen. De stelling dat uit onderzoek gebleken zou zijn dat de vervangingskaartjes niet door verweerder zijn ontvangen, overtuigt niet nu uit het bestreden besluit niet blijkt waar dit onderzoek uit heeft bestaan.
Bovendien bevestigde verweerder in de periode hier van belang de ontvangst van vervangingskaartjes niet, zodat van een herstelmogelijkheid voor de betrokken producenten geen sprake was. Voorts kan uit de verweerder ter beschikking staande gegevens zonder meer worden afgeleid dat er op het bedrijf van appellant op zichzelf voldoende vervangende en premiewaardige dieren aanwezig waren.
De onderhavige sancties, bestaande uit de premieweigering, de vermindering van het aantal op naam van appellant geregistreerde premierechten en de uitsluiting, zijn in strijd met het evenredigheidsbeginsel opgelegd. Zo hebben de onderhavige sancties onder meer gevolgen voor de aanvragen zoogkoeienpremie voor de jaren 2003 en 2004, welke aanvragen appellant al had ingediend alvorens hij de betreffende sanctiebesluiten had ontvangen. Bovendien betreft het jaar 2002 een referentiejaar voor het systeem van inkomenssteun vanaf 2006, zodat de onderhavige sancties ook tot ver in de toekomst doorwerken.
Gelet op deze verstrekkende gevolgen geeft het bestreden besluit ook geen blijk van een zorgvuldige belangenafweging en ontbeert dit besluit tevens een deugdelijke motivering.
Ten slotte is appellant van oordeel dat de toepasselijke communautaire regelgeving aan terugvordering van de reeds toegekende premie in de weg staat, omdat verweerder voorafgaand aan het besluit tot terugvordering de aanvraag bij twee afzonderlijke besluiten heeft gehonoreerd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College is allereerst van oordeel dat verweerder er in het bestreden besluit ten onrechte vanuit is gegaan dat het bezwaarschrift van 8 juni 2004 alleen is gericht tegen het besluit van 4 juni 2004, waarbij de beslissing op appellants aanvraag is herzien, de aanvraag is afgewezen en een bedrag van € 2.517,93 is teruggevorderd (hierna: terugvorderingsbesluit). Nu verweerder zowel het terugvorderingsbesluit als het besluit tot vermindering van zijn premierechten (hierna: premierechtenbesluit) op 4 juni 2004 heeft genomen, appellant in het bezwaarschrift aanvoert dat hij bezwaar maakt tegen “de brief d.d. 04-06-2004”, hierin verder betoogt dat hij de vervangingskaartjes wel degelijk heeft opgestuurd, deze stelling zowel relevant is voor het terugvorderingsbesluit als voor het premierechtenbesluit en hij er ten slotte in het bezwaarschrift op wijst dat hij volgens verweerder nog maar zeven premierechten heeft in plaats van elf, moet het bezwaarschrift geacht worden mede te zijn gericht tegen het premierechtenbesluit. Zonodig had verweerder bij appellant om opheldering over de strekking van het bezwaarschrift kunnen vragen. Verweerder heeft dan ook onvoldoende kennis genomen van de relevante feiten. Het beroep van appellant is daarom gegrond en het bestreden besluit dient wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 Awb te worden vernietigd, voorzover daarin is vastgesteld dat het bezwaar (alleen) is gericht tegen het terugvorderingsbesluit van 4 juni 2004. Verweerder zal alsnog moeten beslissen op appellants bezwaar, voorzover dit is gericht tegen het premierechtenbesluit van 4 juni 2004.
5.2 Het College is voorts van oordeel dat verweerder de bezwaren tegen het terugvorderingsbesluit van 4 juni 2004 en het uitsluitingsbesluit van 14 juni 2004 terecht ongegrond heeft verklaard en overweegt hiertoe als volgt.
5.3 Tussen partijen is niet in geschil dat vijf van de aangevraagde runderen niet aan de premievoorwaarden voldeden, omdat zij binnen de aanhoudperiode van het bedrijf van appellant zijn afgevoerd.
Appellant heeft weliswaar aangevoerd dat hij deze dieren heeft vervangen en zeker weet dat de hiervoor bedoelde vervangingskaartjes tijdig ter post zijn bezorgd, doch daarmee is niet komen vast te staan, dat deze vervangingskaartjes ook daadwerkelijk en tijdig door verweerder zijn ontvangen. Appellant dient er voor te zorgen dat verweerder de vervangingsverklaringen tijdig ontvangt. Indien hij daarvoor gebruik maakt van de post komen eventuele gebreken in de bezorging voor zijn risico.
Appellant is van mening dat de melding van vervanging van de vijf dieren niet is verwerkt als gevolg van onzorgvuldigheden in de gegevensverwerking bij LASER, maar heeft hiervoor geen bewijzen kunnen aandragen. Hierbij komt overigens dat hij ook de verzending van de kaartjes niet heeft kunnen aantonen.
De omstandigheid dat verweerder de ontvangst van vervangingskaartjes in de periode hier van belang niet bevestigde, kan appellant niet baten. Hij was immers zelf verantwoordelijk voor een tijdige ontvangst door LASER. Nu er geen bevestiging plaatsvond, en verweerder hiertoe ook niet verplicht was, lag het op de weg van appellant om zich er zonodig anderszins van te vergewissen dat de kaartjes waren aangekomen.
De stelling van appellant dat op zijn bedrijf in de periode hier van belang voldoende vervangende premiewaardige dieren aanwezig waren, kan hem evenmin baten, omdat deze dieren alleen premiewaardig kunnen zijn indien ze op de voorgeschreven wijze zijn aangemeld. Appellant heeft, zoals overwogen, niet kunnen aantonen dat dit is geschied.
Verweerder heeft dan ook terecht besloten dat vijf van de twaalf dieren niet premiewaardig waren en was dientengevolge op grond van artikel 38, tweede lid, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 2419/2001, verplicht de totale zoogkoeienpremie voor het premiejaar 2002 te weigeren. Verweerder was voorts ingevolge artikel 49, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 verplicht om de ten onrechte toegekende steun terug te vorderen. Verweerder komt geen beleidsvrijheid toe hiervan af te wijken.
Voorzover appellant van mening is dat op grond van artikel 49, vierde lid, van deze verordening van terugvordering had moeten worden afgezien, deelt het College deze mening niet. Weliswaar heeft verweerder een fout gemaakt door tot premietoekenning over te gaan terwijl hij op grond van de I&R-gegevens kon weten dat de vijf dieren niet aan de aanhoudverplichting hebben voldaan, maar het betreft hier een fout die betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling en bovendien is het terugvorderingsbesluit binnen twaalf maanden na de betaling aan appellant meegedeeld (vgl. de tweede alinea van het vierde lid). Verweerder was dan ook verplicht de onverschuldigd betaalde steun terug te vorderen.
5.4 Het voorgaande brengt mee dat verweerder evenzeer verplicht was om appellant op grond van artikel 38, tweede lid, derde alinea, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 nogmaals van steun uit te sluiten. Ook op dit punt komt verweerder geen beleidsvrijheid toe. Verweerder heeft daarom ook het besluit van 14 juni 2004 terecht gehandhaafd.
5.5 Het College acht ten slotte termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten van appellant. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten vastgesteld op € 644,-- (1 punt voor de indiening van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met als wegingsfactor 1 en een waarde per punt van € 322,--).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voorzover hierin is vastgesteld dat het bezwaarschrift van 8 juni 2004 (alleen) is gericht
tegen het terugvorderingsbesluit van 4 juni 2004;
- bepaalt dat verweerder alsnog, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, een beslissing neemt op
het bezwaarschrift van 8 juni 2004, voorzover gericht tegen het premierechtenbesluit van 4 juni 2004;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro),
onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 136,-- (zegge:
honderdzesendertig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2006.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. R.P.H. Rozenbrand