Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/460 18 april 2006
25100 Wet op de Accountants-Administratieconsulenten
Uitspraak in de zaak van:
A AA, te B, appellant,
tegen
het bestuur van de Nederlandse Orde van Accountants-Administratieconsulenten, verweerder,
gemachtigden: mr. M.N. Stulemeijer en H. Pisart, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 30 juni 2005, bij het College binnengekomen op 4 juli 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 25 mei 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder het bij brief van 15 maart 2005 gemaakte bezwaar van appellant tegen een besluit van 10 februari 2005 ongegrond verklaard. In het besluit van 10 februari 2005 heeft verweerder beslist op het verzoek van appellant om vrijstelling van de verplichting tot het afsluiten van een beroepsaansprakelijkheidsverzekering.
Bij brief van 9 augustus 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 21 februari 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant en de gemachtigden van verweerder hun standpunt hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet op de Accountants-Administratieconsulenten luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
" Artikel 24
1. (…)
2. De ledenvergadering stelt ten behoeve van een goede uitoefening van de werkzaamheden van Accountants-Administratieconsulenten bij verordening gedrags- en beroepsregels vast, welke gelden voor alle Accountants-Administratieconsulenten.
(…)
Artikel 98
Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. "
Artikel 25 van Pro de Gedrags- en Beroepsregels Accountants-Administratieconsulenten luidt als volgt:
" 1. (…)
3. Het bestuur kan nadere voorschriften geven ter waarborging van de continuïteit van de beroepsuitoefening door de Accountant-Administratieconsulent. "
De door verweerder vastgestelde Nadere voorschriften inzake de continuïteit van de beroepsuitoefening door de openbaar accountant (hierna: Nadere voorschriften) luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
" Artikel 2
1. De openbaar accountant dient terzake het risico van zijn beroepsaansprakelijkheid adequaat te zijn verzekerd.
(…)
Artikel 3
1. De beroepsaansprakelijkheidsverzekering van de openbaar accountant dient aan de volgende minimumeisen te voldoen.
a. Het verzekerd bedrag dient, afhankelijk van de omzet behaald binnen het accountantskantoor waarin de openbaar accountant optreedt, per aanspraak het volgende te bedragen:
- bij een omzet tot € 500.000, tenminste € 300.000;
(…)
Artikel 4
Het bestuur is bevoegd in individuele gevallen op schriftelijk en gemotiveerd verzoek van de betrokken openbaar accountant(s), al dan niet onder het stellen van aanvullende voorwaarden, tijdelijke ontheffing of vrijstelling te verlenen van de eisen gesteld in deze nadere voorschriften. "
De toelichting op artikel 4 van Pro de Nadere voorschriften luidt als volgt:
" Op schriftelijk en gemotiveerd verzoek van de betrokken accountant(s) kan het bestuur een tijdelijke ontheffing of vrijstelling verlenen van de eisen neergelegd in de nadere voorschriften. Het bestuur kan bij een ontheffing of vrijstelling aanvullende voorwaarden stellen die onder meer kunnen zien op het treffen van waarborgen op andere wijze. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 12 juni 2004 heeft appellant verzocht om vrijstelling van de verplichting een beroepsaansprakelijkheidsverzekering af te sluiten, omdat hij uit levensbeschouwelijk/religieus oogpunt bezwaar heeft tegen een dergelijke verzekering.
- Bij brief van 12 juli 2004 heeft verweerder appellant gevraagd of hij op andere wijze waarborgen heeft getroffen inzake het risico van beroepsaansprakelijkheid.
- Bij brief van 18 september 2004 heeft appellant hierop gereageerd.
- Bij besluit van 10 februari 2005 heeft verweerder appellant meegedeeld dat hij slechts ontheffing verleent wegens geloofsovertuiging onder de voorwaarde dat en voor zo lang appellant een bankverklaring overlegt waaruit blijkt dat de bank ervoor in staat dat appellant, indien hij wordt aangesproken terzake van beroepsaansprakelijkheid, een claim tot ten minste het in artikel 3, eerste lid, onder a, van de Nadere voorschriften genoemde, bij zijn omzet behorende, verzekerd bedrag kan voldoen.
- Bij brief van 15 maart 2005 heeft appellant hiertegen bezwaar gemaakt. Daarbij heeft hij onder meer vermeld dat de door verweerder gestelde voorwaarde erop neer komt dat een bankgarantie voor € 300.000 is vereist.
- Op 21 april 2005 heeft verweerder een hoorzitting over het bezwaar gehouden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat uit onderzoek is gebleken dat bij een omzet van € 500.000 het minimum verzekerd bedrag waarbij een accountant adequaat is verzekerd voor aanspraken die voortvloeien uit de uitoefening van het accountantsberoep € 300.000 dient te bedragen. Omdat appellant vanwege geloofsbezwaren geen verzekering kan afsluiten, heeft verweerder hem de mogelijkheid geboden om voor datzelfde minimumbedrag een bankgarantie over te leggen. Het door appellant voorgestelde alternatief om een bankgarantie van € 150.000 over te leggen, zit ver onder het minimum en acht verweerder derhalve niet aanvaardbaar als alternatief. Vanwege de grote waarde die verweerder eraan hecht dat de continuïteit van de beroepsuitoefening door de openbaar accountant wordt gewaarborgd, meent hij dat degene die wenst op te treden als openbaar accountant zich dient te onderwerpen aan de voor hem geldende verplichtingen, waaronder eisen met betrekking tot dekking van de financiële aansprakelijkheid. Verweerder heeft in het bestreden besluit tot slot vermeld dat hij de door appellant voorgestelde waarborgen niet afdoende acht.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft in beroep aangevoerd dat de door verweerder gestelde voorwaarden voor vrijstelling onredelijk bezwarend zijn. Daarbij heeft appellant erop gewezen dat het bedrag van € 300.000 nagenoeg overeenkomt met de netto-jaaromzet sinds de doorstart van het accountantskantoor in najaar 2001. De financiering van die doorstart is weliswaar afgelost, maar appellant acht het van belang enige financiële ruimte te houden voor noodzakelijke bedrijfsinvesteringen in de nabije toekomst, zo heeft hij aangevoerd. Een bankgarantie van € 150.000 is wel mogelijk en niet onredelijk bezwarend, aldus appellant.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Gelet op het beroepschrift en de daarop gegeven toelichting dient het beroep van appellant aldus te worden opgevat dat hij zich zowel richt tegen de Nadere voorschriften als tegen de beslissing van verweerder over het verzoek om vrijstelling op grond van artikel 4 van Pro die Nadere voorschriften.
5.2 Over het eerste deel van het beroep stelt het College vast dat tegen de Nadere voorschriften als zodanig op grond van artikel 8:2, aanhef en onder a, in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geen bezwaar en beroep mogelijk is, aangezien deze regeling uit algemeen verbindende voorschriften bestaat. Artikel 8:2, aanhef en onder a, Awb staat er echter niet aan in de weg dat in het kader van het onderhavige geschil het College de Nadere voorschriften waaraan verweerder bij het bestreden besluit toepassing heeft gegeven, kan toetsen aan hogere - algemeen verbindende - regelingen en algemene rechtsbeginselen.
Het College is niet gebleken, noch heeft appellant aangevoerd, dat de Nadere voorschriften, voorzover hier van belang, in strijd zijn met de Wet op de Accountants-Administratieconsulenten of de Verordening op de Gedrags- en Beroepsregels voor Accountants-Administratieconsulenten - ter uitvoering waarvan verweerder de Nadere voorschriften heeft vastgesteld -, danwel in strijd zijn met andere hogere regelingen.
Wat betreft toetsing van de Nadere voorschriften, voorzover hier van belang, aan algemene rechtsbeginselen, overweegt het College dat deze toetsing slechts marginaal kan zijn. Verweerder heeft namelijk de vrijheid te bepalen op welke wijze hij invulling geeft aan de bevoegdheid om nadere voorschriften te geven ter waarborging van de continuïteit van de beroepsuitoefening, die hem in artikel 25 van Pro de Gedrags- en Beroepsregels Accountants-Administratieconsulenten is toegekend. In hetgeen appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen grond voor het oordeel dat de afweging die verweerder heeft gemaakt en die heeft geleid tot de in de Nadere voorschriften neergelegde verplichting om een beroepsaansprakelijkheidsverzekering af te sluiten, in combinatie met de mogelijkheid van tijdelijke ontheffing en vrijstelling daarvan, een marginale toetsing niet kan doorstaan. Van willekeur, in die zin dat verweerder niet in redelijkheid het desbetreffende deel van de Nadere voorschriften heeft kunnen vaststellen, in aanmerking genomen de belangen die hem destijds bekend waren of bekend konden zijn, is geen sprake. Appellants grief ter zake treft daarom geen doel.
5.3 Over het tweede deel van het beroep, namelijk de beslissing van verweerder op het verzoek om vrijstelling op grond van artikel 4 van Pro de Nadere voorschriften, oordeelt het College als volgt.
Ter zitting heeft verweerder gesteld dat artikel 4 van Pro de Nadere voorschriften onder meer is bedoeld als voorziening voor openbaar accountants met een geloofsovertuiging die zich verzet tegen het aangaan van verzekeringen, zogeheten gewetensbezwaarden. Zoals ook vermeld in de toelichting op die bepaling, stelt verweerder als voorwaarde dat op andere wijze waarborgen worden getroffen. Niet is in geschil dat appellant gewetensbezwaarde is.
Bij de toepassing van artikel 4 van Pro de Nadere voorschriften dient verweerder de verschillende betrokken belangen af te wegen, waaronder het belang dat de betrokken Accountant-Administratieconsulent heeft om in overeenstemming met zijn geloofsovertuiging zijn beroep te kunnen uitoefenen, alsmede het belang dat met de Nadere voorschriften wordt nagestreefd dat de continuïteit van de beroepsuitoefening door de openbaar accountant wordt gewaarborgd. In dat kader dient verweerder te beoordelen of sprake is van voldoende waarborgen, rekening houdend met de specifieke bedrijfsomstandigheden.
In dit geval heeft verweerder als voorwaarde gesteld dat appellant een bankgarantie overlegt. Voor de hoogte van het bedrag dat dient te worden gedekt, heeft verweerder verwezen naar het in artikel 3, eerste lid, van de Nadere voorschriften vermelde minimale bedrag per aanspraak waarvoor een openbaar accountant terzake het risico van zijn beroepsaansprakelijkheid verzekerd dient te zijn. Daarmee komt de voorwaarde die verweerder stelt, erop neer dat een gewetensbezwaarde een in relatie tot zijn omzet groot bedrag direct beschikbaar moet hebben en houden om zijn beroep van openbaar accountant te kunnen blijven uitoefenen. Verweerder heeft echter in het bestreden besluit niet gemotiveerd dat dit bedrag in dit geval, gelet op de specifieke bedrijfsomstandigheden van appellant, minimaal nodig is als voldoende waarborg voor de continuïteit van zijn bedrijf. Evenmin heeft verweerder in het bestreden besluit gemotiveerd dat de belemmering die appellant door de voorwaarde ondervindt in de uitoefening van zijn beroep, gezien de belangen die met de Nadere voorschriften worden nagestreefd, niet onevenredig is. Zodanige nadere motivering ligt op de weg van verweerder, gezien appellants bezwaar. Door te volstaan met verwijzing naar het bedrag genoemd in artikel 3, eerste lid, van de Nadere voorschriften, heeft verweerder in het bestreden besluit onvoldoende inzicht gegeven in de door hem gemaakte afweging van belangen. Het bestreden besluit berust daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb niet op een deugdelijke motivering.
5.4 Gezien het voorgaande is het beroep gegrond. Van proceskosten die met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van verweerder van 25 mei 2005;
- draagt verweerder op om, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw een beslissing te
nemen op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 10 februari 2005;
- bepaalt dat de Nederlandse Orde van Accountants-Administratieconsulenten de door appellant betaalde griffierechten van
€ 138,-- (zegge honderdachtendertig euro) voor het beroep vergoedt.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, mr. M.A. Fierstra en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. M.B.L. van der Weele als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 april 2006.
w.g. J.A. Hagen w.g. M.B.L. van der Weele