Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/80 22 juni 2006
27317 Kaderwet EZ-subsidies
Besluit innovatiesubsidie samenwerkingsprojecten
Uitspraak in de zaak van:
A, handelend onder de naam B, te X, appellant,
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigden: mr. R. Volkers en mr. G. Baarsma, werkzaam bij verweerders agentschap SenterNovem.
1. De procedure
Appellant heeft bij aangetekende brief van 29 januari 2005, welke ter post is bezorgd op dezelfde datum en bij het College is binnengekomen op 1 februari 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 20 december 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder gehandhaafd de afwijzing van de aanvraag van appellant om subsidie op grond van het op de Kaderwet EZ-subsidies gebaseerde Besluit innovatiesubsidie samenwerkingsprojecten.
Bij brief van 2 maart 2005 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 31 maart 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 19 april 2005 heeft appellant het College verzocht om bij verweerder de volledige projectanalyse op te vragen.
Bij brief van 2 maart 2006 heeft het College verweerder verzocht dit stuk te overleggen.
Verweerder heeft dit stuk bij brief van 16 maart 2006 overgelegd en hierbij verzocht om beperking van de kennisneming als bedoeld in artikel 8:29, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Bij beslissing van 31 maart 2006 heeft het College beslist dat de beperking van de kennisneming niet gerechtvaardigd is en verweerder in de gelegenheid gesteld om dit stuk alsnog in geding te brengen.
Bij brief van 11 april 2006 heeft verweerder de volledige projectanalyse als gedingstuk overgelegd.
Op 30 mei 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant en de gemachtigden van verweerder zijn verschenen. Aan de zijde van verweerder is tevens verschenen dr. ir. M. Schwegler.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In het Besluit innovatiesubsidie samenwerkingsprojecten (hierna: Besluit) is het volgende bepaald:
"Artikel 13
1. Onze Minister wint omtrent de aanvragen om een subsidie voor een project, bestaande uit industrieel onderzoek of preconcurrentiële ontwikkeling, waarop niet met toepassing van artikel 12 afwijzend Pro wordt beslist het advies in van de Adviescommissie innovatiesubsidie samenwerkingsprojecten.
2. De commissie geeft aan Onze Minister in ieder geval een negatief advies:
a. indien onvoldoende vertrouwen bestaat in de technische en economische haalbaarheid van het project;
(..)
c. indien van het project onvoldoende positieve gevolgen voor de Nederlandse economie te verwachten zijn.
3. De commissie rangschikt per groep van aanvragen waarvoor een subsidieplafond geldt de aanvragen waaromtrent zij positief adviseert zodanig, dat een project hoger gerangschikt wordt naar mate het meer bijdraagt aan bij regeling van Onze Minister vast te stellen criteria omtrent:
a. technologische innovatie;
b. duurzaamheid;
c. technologische samenwerking;
d. economisch perspectief.
Artikel 14
1. Onze Minister beslist afwijzend op een aanvraag om een subsidie voor industrieel onderzoek of preconcurrentiële ontwikkeling, indien de Adviescommissie innovatiesubsidie samenwerkingsprojecten een negatief advies heeft uitgebracht.
2. Onze Minister verdeelt het beschikbare bedrag in de volgorde van rangschikking van de aanvragen door de commissie.
3. Onze Minister kan afwijken van het eerste en tweede lid, indien een advies van de commissie in strijd is met dit besluit dan wel niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij daartoe bestemd formulier, gedagtekend 2 juli 2004 en door verweerder ontvangen op diezelfde dag, heeft appellant subsidie aangevraagd voor het project "Autonomous UAV Helicopter R&D Project" op grond van het Besluit. Appellant is penvoerder van het project, deelnemende partijen zijn TU Delft, Stichting Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium en TNO-Fysisch en Elektronisch Laboratorium. De totale subsidiabele projectkosten worden geraamd op EUR 2.203.932. De gevraagde subsidie bedraagt EUR 1.313.110.
- Bij brief van 12 juli 2004 heeft verweerder appellant enige vragen gesteld over de financiering van appellantes eigen aandeel in het project.
- Bij brief van 20 juli 2004 heeft appellant hierop gereageerd. Bij brief van 25 juli 2004 heeft appellant additionele informatie verstrekt met betrekking tot de garantstelling door appellant persoonlijk en door C. Bij brief van 28 juli 2004 heeft appellant een Cash Flow overzicht van de totale kosten en inkomsten van B overgelegd.
- Op 9 augustus 2004 heeft de vergadering van de Adviescommissie Innovatiesubsidie Samenwerkingsprojecten (hierna: de Adviescommissie) plaatsgevonden. In het verslag van de vergadering is met betrekking tot het project van appellant het volgende vermeld:
"Het project (…) wordt door de Adviescommissie op formele gronden afgewezen. De commissie heeft geen vertrouwen in de financieel economische haalbaarheid van het project door de zwakke positie van de aanvrager en het ontbreken van een kapitaalkrachtige partij die het mogelijk maakt de markt te betreden. Mede daardoor wordt niet verwacht dat het project enige positieve gevolgen voor de Nederlandse economie zal hebben."
- Bij besluit van 31 augustus 2004 heeft verweerder de aanvraag om subsidie van appellant afgewezen op grond van artikel 13, tweede lid, aanhef en onder a en c alsmede artikel 14, eerste lid, Besluit en daarin onder meer het volgende vermeld:
"De Adviescommissie heeft geoordeeld dat de financiële basis van B op dit moment zodanig wankel is dat zij geen vertrouwen heeft in de mogelijkheid om het project succesvol uit te voeren en vervolgens tot een economisch positief resultaat te brengen. De afhankelijkheid van persoonlijke leningen en het ontbreken van enige reserve om op terug te vallen bij problemen of financiële tegenvallers is een belangrijke reden hiervoor.
De Adviescommissie meent daarnaast dat de noodzakelijke kosten om het beoogde product succesvol op de markt te brengen de eigen kracht van B ver te boven gaat. Om de uitontwikkeling en commercialisering van een dergelijk product te kunnen realiseren zal na dit project nog een aanzienlijke investering nodig zijn, zoals door de aanvrager ook in het businessplan wordt aangegeven. Contacten met financiers bevinden zich nog in een zeer voorlopig en verkennend stadium en concreet uitzicht op een kapitaalverschaffer of een kapitaalkrachtige partner is nog niet aanwezig. Zonder zo'n partner ziet de Adviescommissie geen reële economische mogelijkheden voor de implementatie en vermarkting van de resultaten van dit project zodat er ook geen positieve gevolgen voor de Nederlandse economie te verwachten zijn, reden om ook op dit punt een negatief advies uit te brengen."
- Bij brief van 8 oktober 2004 heeft appellant hiertegen bezwaar gemaakt.
- Op 4 november 2004 is appellant gehoord.
- Bij brief van 6 december 2004 heeft verweerder appellant een uittreksel van de projectanalyse opgesteld door een medewerker van SenterNovem doen toekomen.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard en hiertoe ondermeer het volgende overwogen. Bij de beoordeling van het economisch perspectief gaat het erom of een gerechtvaardigde verwachting bestaat dat het project economische waarde creëert. Hierbij is van belang dat het resultaat van het project (uiteindelijk) daadwerkelijk op de markt kan worden gebracht en voor Nederland economisch resultaat kan scheppen (positieve gevolgen voor de Nederlandse economie). De aanvraag geeft onvoldoende inzicht in de wijze waarop appellant's onderneming de noodzakelijke commercialisering en distributie bereikt.
De Adviescommissie heeft bij haar weging van de mogelijkheid om het project op de markt te zetten rekening gehouden met de financiële aspecten van appellant's onderneming en het project. Ook is er gekeken of sprake is van een eventuele sterke financiële partner. Dat de Adviescommissie mogelijk het Cash Flow overzicht dat appellant als laatste heeft verstrekt niet zou hebben betrokken bij haar advies is verweerder niet gebleken. Deze informatie brengt ook geen fundamentele wijziging in het financiële perspectief van het project.
4. Het standpunt van appellant
Appellant meent dat het advies van de Adviescommissie in hoge mate is ingegeven door de, naar appellant stelt, negatieve toonzetting in de projectanalyse die een medewerker van SenterNovem ten behoeve van de Adviescommissie heeft opgesteld. Appellant meent dat de Adviescommissie mogelijk niet heeft beschikt over de informatie die hij naderhand over de financiering heeft verstrekt. In de bezwaarprocedure heeft verweerder hem wezenlijke informatie onthouden omdat verweerder geweigerd heeft hem de volledige projectanalyse te verstrekken.
Appellant concludeert dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Deze onzorgvuldigheden hebben ertoe geleid dat het project niet integraal is beoordeeld wat tot een onredelijke uitkomst van de besluitvorming heeft geleid.
Voorts is appellant van mening dat het bij een afwijzing op formele gronden, voorafgaand aan de inhoudelijke beoordeling en rangschikking van het project, zou moeten gaan om situaties, waarbij verdere afweging bij voorbaat zinloos is, aangezien de economische perspectieven in de latere, integrale beoordeling van het project als criterium weer terugkomen. Appellant acht het oordeel van 'a priori' ontbreken van economische perspectieven onjuist. Marktstudies laten zien dat de perspectieven voor onbemande, autonoom vliegende minihelikopters aanzienlijk zijn. De financiering waarop verweerder doelt is met name nodig voor de fase van (eind)ontwikkeling en het op de markt brengen van het product. B heeft die financier pas na enige jaren nodig en zal op dat moment ook de onderzoeksresultaten hebben om de marktperspectieven te onderbouwen met concrete testresultaten en prototypes zodat het vinden van kapitaalkrachtige partners tegen die tijd naar verwachting geen grote problemen zal opleveren. Bovendien is - op aandrang van verweerder - een extra financiële voorziening getroffen die onvoorziene financiële tegenvallers kan opvangen middels een persoonlijke garantstelling van EUR 150.000. Het is dus onjuist om te stellen dat B enige reserve ontbreekt. De drie samenwerkingspartners, drie vooraanstaande technologische instituten, hebben de kansen, risico's en economische perspectieven van het project beoordeeld en zijn tot de conclusie gekomen dat hun participatie zinvol is.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 14, eerste en derde lid, van het Besluit moet verweerder een aanvraag om subsidie op grond van het Besluit afwijzen, indien de adviescommissie een negatief advies heeft uitgebracht, tenzij dat advies niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen of in strijd is met het Besluit.
Het College ziet geen plaats voor het oordeel dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat voor een afwijken van het advies op één van de in artikel 14, derde lid, van het Besluit bedoelde gronden geen reden bestaat. Hiertoe overweegt het College als volgt.
5.2 Niet gebleken is dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven op de grond dat de beoordeling van de aanvraag van appellante door voornoemde commissie niet op zorgvuldige wijze heeft plaats gevonden.
Het College ziet in hetgeen appellant heeft aangevoerd ter zake van de totstandkoming en toonzetting van de projectanalyse geen grond voor het oordeel dat de Adviescommissie de aanvraag niet met de vereiste objectiviteit en onafhankelijkheid heeft beoordeeld. Het College overweegt hiertoe dat de projectanalyse niet alleen de zwakke punten maar ook de sterke punten van het project noemt zoals het grote marktpotentieel van een onbemande minihelikopter en in zoverre een voldoende afwogen beeld van het project schetst. Het College ziet dan ook geen aanleiding te oordelen dat van een gekleurde analyse sprake is. Daarnaast is gezien de inhoud van de projectanalyse enerzijds en de inhoud van het advies anderzijds niet aannemelijk dat de Adviescommissie haar oordeel alleen op basis van de projectanalyse heeft gevormd en de bevindingen van dit stuk klakkeloos heeft overgenomen. De Adviescommissie heeft haar negatief advies over het project van appellant immers gebaseerd op aspecten van het project die in de projectanalyse niet of nauwelijks worden besproken.
Voor zover appellant heeft betoogd dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen omdat de adviescommissie bij de beoordeling van de aanvraag niet over alle informatie beschikte, overweegt het College dat verweerder ter zitting heeft verklaard dat de stukken die appellant bij brieven van 25 juli en 28 juli 2004 heeft overgelegd in het dossier zijn gevoegd en dat dit dossier ter beschikking stond aan de Adviescommissie. Uit de inhoud van het advies van de Adviescommissie, zoals verwoord in het verslag van de vergadering en het primaire besluit, valt niet af te leiden dat voornoemde commissie het Cash Flow overzicht en de stukken over de garantstelling niet kende. Gezien de inhoud van deze stukken in samenhang met het advies acht het College het veeleer aannemelijk dat de Adviescommissie deze stukken ter beschikking had en tevens de inhoud daarvan bij haar beoordeling heeft betrokken. Het betoog faalt dan ook.
5.3 Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met het Besluit. Hiertoe wordt het volgende overwogen.
De aanvraag om subsidie is afgewezen omdat bij de Adviescommissie onvoldoende vertrouwen bestond in de economische haalbaarheid van het project in de zin van artikel 13, tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit en naar het oordeel van de Adviescommissie van het project onvoldoende positieve gevolgen voor de Nederlandse economie te verwachten zijn als bedoeld in artikel 13, tweede lid, aanhef en onder c, van het Besluit.
Verweerder heeft in het bestreden besluit aangegeven dat het bij voornoemde afwijzingsgronden gaat om de doelstelling 'economisch perspectief' en dat bij deze doelstelling wordt beoordeeld of een gerechtvaardigde verwachting bestaat dat het project economische waarde creëert. Hierbij is volgens verweerder mede van belang dat het resultaat van het project daadwerkelijk op de markt kan worden gebracht.
Het College acht deze invulling van voornoemde wettelijke begrippen niet onjuist aangezien zij blijkens de Nota van Toelichting in overstemming is met de doelstelling van het Besluit om uitsluitend die projecten te subsidiëren die goede economische perspectieven hebben en bijdragen aan duurzame economische groei.
Het College ziet, mede gelet op de in artikel 14, eerste juncto derde lid, van het Besluit neergelegde beperking van de bevoegdheid van verweerder om af te wijken van het advies van de Adviescommissie, geen plaats voor het oordeel dat verweerder ten onrechte de Adviescommissie heeft gevolgd. De door de Adviescommissie aangevoerde feiten en omstandigheden, de financiële positie van appellant en het ontbreken van een kapitaalkrachtige partner, zijn hiervoor voldoende rechtvaardiging.
Het College heeft bij dit oordeel betrokken de door appellant zelf verstrekte gegevens, hierboven in rubriek 2.2 genoemd. In de eerste plaats wordt gewezen op het Cash Flow overzicht, overgelegd bij brief van 28 juli 2004. Hieruit blijkt onder meer dat de financiering van het project naast het verkrijgen van de subsidie, gebaseerd is op een WBSO-afdrachtvermindering en eventuele opbrengsten uit de verkoop van Guidance, Navigation en Control Unit's die tevens zullen worden ontwikkeld. Hieruit volgt dat de financiële positie van B reeds gedurende de uitvoering van het project gebaseerd is op een aantal aannames. Een dergelijke wijze van financieren brengt met zich mee dat niet met zekerheid kan worden gezegd dat het beoogde projectresultaat zal worden bereikt en economische waarde zal worden gecreëerd. Dat appellant en zijn vader garant staan voor de financiering van een (deel van) het eigen aandeel van B in de projectkosten maakt dit niet anders. De garantstelling is geoormerkt en kan in zoverre niet worden gezien als algemene financiële reserve. Voorts wijst het College erop dat in het bij de aanvraag gevoegde projectplan onder punt 8.4 is vermeld dat de totale investering voor onderzoek en ontwikkeling, marketing en verkoop van de te ontwikkelen producten wordt geschat op EUR 4.000.000,- in de periode 2005 tot en met 2008 of 2009. Afgezet tegen de projectkosten van EUR 2.204.000,- volgt daaruit dat het op de markt brengen van de helikopters een investering van nagenoeg EUR 1.800.000,- zou vergen. Onder deze omstandigheden, kan niet worden gezegd dat de twijfel van de Adviescommissie aan de mogelijkheden van appellant om het product daadwerkelijk op de markt te zetten, zonder dat er concreet zicht is op een kapitaalkrachtige partner, onterecht is of dat de daaraan verbonden conclusies van de Adviescommissie blijk geven van een onjuiste uitleg van de bepalingen van het Besluit.
5.4 Het bezwaar van appellant dat verweerder hem in de bezwaarfase wezenlijke informatie heeft onthouden is gegrond. De projectanalyse maakt deel uit van de op de zaak betrekking hebbende stukken. Artikel 7:4, tweede en vierde lid, Awb schrijft het bestuursorgaan de ter inzage legging, respectievelijk het verstrekken van afschriften van deze stukken aan de belanghebbende voor. Het College vindt evenwel aanleiding om dit verzuim met toepassing van het bij artikel 6:22 Awb Pro bepaalde te passeren aangezien de inhoud van de projectanalyse geen reden geeft om te veronderstellen dat appellant door de onbekendheid met de gehele projectanalyse een kans gemist heeft om met succes te pleiten voor een gunstiger besluit dan het door verweerder genomen besluit.
5.5 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. J.A. Hagen en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. A. Graefe als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2006.
w.g. B. Verwayen w.g. A. Graefe