Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/456 29 juni 2006
11200 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. E.M.A. van Es, werkzaam bij Stichting Rechtsbijstand te Roermond,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. T.C. Topp, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Bij brief van 25 mei 2004, op 27 mei 2004 ingekomen ter griffie van het College, heeft appellant beroep ingesteld tegen een besluit van 26 april 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen het besluit van verweerder van 23 april 2003, waarbij alle door appellant op diens bedrijf gehouden, voor Aviaire Influenza (hierna: AI) gevoelige, dieren als verdacht zijn aangemerkt en maatregelen zijn opgelegd op grond van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren.
Appellant heeft bij brief van 17 mei 2005 de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 22 juni 2005 heeft verweerder een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden.
Op 17 november 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen, bij monde van hun gemachtigden, hun standpunt hebben toegelicht.
Namens verweerder waren tevens ter zitting aanwezig drs. A.M. Akkerman, ten tijde hier van belang plaatsvervangend Chief Veterinary Officer alsmede drs. S.E.H.M. Waelen, werkzaam bij verweerders Directie Voedselkwaliteit en Diergezondheid.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) is onder meer het volgende bepaald.
"Artikel 15
1. Deze afdeling is van toepassing op door Onze Minister aangewezen besmettelijke dierziekten bij:
(…)
b. pluimvee;
(…)
4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als verdachte dieren moeten worden aangemerkt.
Artikel 21
1. Onze Minister besluit zo spoedig mogelijk tot het nemen van de door hem nodig geachte maatregelen tot bestrijding van een besmettelijke dierziekte.
(…)
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde Pro maatregelen kunnen zijn:
(…)
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
(…)
Artikel 24
Onze Minister stelt het tijdstip vast waarop de verdenking is ontstaan dat een dier lijdt aan een besmettelijke dierziekte alsmede het tijdstip waarop deze verdenking eindigt en stelt daarbij tevens vast welke op het bedrijf aanwezige dieren op het tijdstip waarop de verdenking is ontstaan reeds ziek waren en welke dieren op dat tijdstip van de ziekte verdacht waren."
In het op artikel 15, vierde lid, Gwd gebaseerde Besluit verdachte dieren (hierna: Besluit) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 2
Onze Minister besluit dieren als verdacht aan te merken, indien:
a. de ambtenaar bij de dieren verschijnselen meent te bespeuren van een besmettelijke dierziekte,
b. de dieren zich met zieke of verdachte dieren in dezelfde verblijfplaats bevinden of binnen de in artikel 3 genoemde Pro termijn hebben bevonden dan wel binnen deze termijn daarmee in aanraking zijn geweest, of
c. Onze Minister redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de betreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 28 februari 2003 ontstond een sterke verdenking van uitbraak van AI in de Gelderse Vallei. Verweerder achtte zich op grond van daarop volgende besmettingen genoodzaakt tot het nemen van beperkende maatregelen en een grootschalige ruiming in een beschermingsgebied met een straal van 3 kilometer rondom ernstig verdachte en besmette bedrijven, alsmede tot het creëren van een pluimveevrije zone (bufferzone) langs de grens van het beschermingsgebied.
- Eind maart werd een besmetting aangetroffen ten zuiden van de Gelderse Vallei (Beneden-Leeuwen), waardoor de noodzaak ontstond nog een aantal bufferzones te creëren. Naar aanleiding van een ernstige verdenking van besmetting in Ospel op 4 april 2003 en daaropvolgende uitbraken vlak bij de grens is grootschalig geruimd, waarbij aangesloten is bij de landsgrens en de natuurlijke buffers. Ook zijn nieuwe buffers ingesteld. Een van die bufferzones was de buffer Eindhoven/Nederweert, waarin het door appellant geëxploiteerde pluimveebedrijf was gelegen.
- Op 23 april 2003 heeft verweerder besloten alle AI-gevoelige dieren binnen de buffer Eindhoven/Nederweert, waaronder die op het bedrijf van appellant, verdacht te verklaren en te doden.
- Bij brief van 1 mei 2003, aangevuld op 4 juli 2003, heeft appellant bezwaar gemaakt tegen het besluit van 23 april 2003.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen de verdachtverklaring van diens voor AI gevoelige dieren en de maatregel tot het doden van die dieren ongegrond verklaard en daaraan de volgende overwegingen ten grondslag gelegd.
AI is een zeer besmettelijke vogelziekte, die overdraagbaar is op hoenderachtigen. De ziekte verloopt snel en bij de hoogpathogene variant, waarvan hier sprake was, gaan de meeste kippen en kalkoenen dood aan het virus. Op grond van de regels van de wereldorganisatie voor dierziektenbestrijding (Office international des épizooties) moet AI worden bestreden. Ook de Europese regelgeving, met name Richtlijn 92/40/EEG van de Raad van 19 mei 1992 tot vaststelling van communautaire maatregelen voor de bestrijding van aviaire influenza (Pb L 167, blz.1, hierna: richtlijn 92/40/EEG), verplicht hiertoe.
Gelet op de besmettelijkheid van het virus en de vele wijzen van verspreiding ervan zijn verschillende maatregelen genomen. Zowel in het gemeenschapsrecht (Beschikkingen 2003/214/EG (Pb. 2003, L 81, blz. 48), 2003/258/EG (Pb. 2003, L 95, blz. 65), 2003/290/EG (Pb. 2003, L 105, blz. 28) en 2003/357/EG (Pb. 2003, L 123, blz. 53) als in het nationale recht (artikelen 21 en 22 Gwd en artikel 2 van Pro het Besluit) is de wettelijke grondslag hiervoor terug te vinden.
Niet kan worden uitgesloten dat het type virus waarvan hier sprake was kan muteren of mengen met een humaan influenzavirus en zo verandert in een voor mensen gevaarlijke variant. Tijdens de AI-uitbraak van 2003 hebben tientallen personen die betrokken waren bij de doding van pluimvee gezondheidsklachten gekregen en is gebleken dat overdracht van mens op mens mogelijk was.
Uitgangspunten bij de bestrijding van het virus dat eind februari 2003 in de omgeving van Barneveld de kop op stak, waren het ruimen van besmette bedrijven, het instellen van beschermingsgebieden (met een straal van minimaal 3 kilometer rondom de besmette en ernstig verdachte bedrijven) waarin tal van beperkende maatregelen golden en het creëren van buffers op de grens van de beschermingsgebieden om overspringen van het virus naar nog niet besmette gebieden te voorkomen. Naar aanleiding van een kort nadien bevestigd vermoeden dat het virus eind maart 2003 ten zuiden van de Gelderse Vallei (in Beneden-Leeuwen) de kop had opgestoken, is besloten om in aanvulling op de reeds genomen maatregelen in de omgeving van Barneveld, nog een aantal bufferzones te creëren teneinde het virus een halt toe te roepen. Vervolgens deed zich op 4 april 2003 in Ospel (gemeente Nederweert), op relatief grote afstand van de Gelderse Vallei/Beneden-Leeuwen, een ernstige verdenking voor, waarna op 7 april 2003 is besloten bij Nederweert een beschermingsgebied in te stellen. Vervolgens zijn aan de grenzen van dat gebied ook nieuwe bufferzones gecreëerd teneinde het virus een halt toe te roepen, waaronder de op 23 april 2003 ingestelde, hier van belang zijnde buffer Eindhoven/Nederweert.
De instelling van buffers die gebieden en locaties beslaan die meer dan 3 kilometer van een besmettingshaard zijn verwijderd en het opleggen van maatregelen aan de houders van pluimvee in dergelijke buffers is, mede gezien de hiervoor vermelde wettelijke grondslag, rechtmatig. Daarnaast kent richtlijn 90/425/EEG een lidstaat expliciet de bevoegheid toe om maatregelen vast te stellen die hij passend acht. Hierbij komt dat verweerder ingevolge het gemeenschapsrecht verplicht was over te gaan tot doding van AI-gevoelige dieren in de buffers.
De dieren op het bedrijf van appellant zijn verdacht verklaard vanwege de ligging in de buffer Eindhoven/Nederweert. Ondanks de instelling en leegruiming van twee bufferzones bleek het virus toch op te duiken in Beneden-Leeuwen en moest de bestrijding worden geïntensiveerd. Om de verdere verspreiding van het virus naar de rest van het land te stoppen is het - ook door externe deskundigen - veterinair noodzakelijk geoordeeld om meer bufferzones in te stellen en leeg te ruimen. Ook wat betreft de gebieden rond Nederweert en Echt is nadien als gevolg van een ernstige verdenking besloten om (buffer)gebieden leeg te ruimen tussen Nederweert en de Belgische grens om verspreiding van het virus naar België tegen te gaan en langs de Duitse grens om verspreiding in oostelijke richting te stoppen en tevens aan de noordkant van het gebied rond Nederweert.
In alle buffers zijn de AI-gevoelige dieren in de gelegenheid geweest te worden besmet en derhalve aan te merken als verdacht. Factoren die hierbij een rol spelen waren het zeer grote en sterk oplopende aantal besmettingen en ernstige verdenkingen in zowel de Gelderse Vallei als daarbuiten, het verloop van de epidemie, waaronder de constatering dat de besmettingen en verdenkingen steeds verder oprukten naar de randen van de beschermingsgebieden en de relatief grote afstanden waarover het virus zich bleek te verspreiden.
Het ontbreken van contacten tussen het bedrijf van appellant en andere verdachte of besmette bedrijven en de door appellant gestelde getroffen hygiënemaatregelen, doen aan het vorenstaande niet af. Die omstandigheden laten immers onverlet dat de dieren van appellant besmet kunnen zijn geraakt.
Ter zake van de tegemoetkoming in de schade heeft verweerder overwogen dat een aan appellant ingevolge de Gwd toe te kennen schadevergoeding in verband met de getroffen maatregelen in deze procedure niet aan de orde is. Dienaangaande is een separaat besluit genomen, waartegen rechtsmiddelen openstonden.
3.2 In het verweerschrift heeft verweerder nog naar voren gebracht dat ook in het buffergebied Eindhoven/Nederweert verdachte en besmette locaties bleken op te duiken en dat de afstand van het bedrijf van appellant tot de dichtstbijzijnde besmetting anders dan hij stelt geen zes, maar vijf kilometer bedroeg. Deze afstand en de laatste aanvoer van dieren op het bedrijf van appellant in 2002 sluiten, gelet op de wijze van verspreiding van het virus, de mogelijkheid van besmetting niet uit. Gedurende de crisis zijn diverse bedrijven besmet ook al waren er geen bekende contacten met andere besmette bedrijven en - ook - het bedrijf van appellant was ten tijde van belang niet van de buitenwereld afgesloten. Wachten op tekenen van de eerste besmetting was in deze crisissituatie geen optie.
Dat een aantal van voormelde Beschikkingen dateert van na de ruimingsmaatregel, betekent niet dat voor het treffen van die maatregel geen grondslag bestond. Zowel richtlijn 92/40/EEG, als de Gwd en het Besluit boden ten tijde van die maatregel hiervoor voldoende basis.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft, samenvattend weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
De dieren op het onderhavige bedrijf zijn ten onrechte als verdacht aangemerkt en gedood, omdat niet is voldaan aan het criterium van artikel 2, aanhef en onder c, Besluit.
Er bestond dan ook geen grond voor het nemen van maatregelen ingevolge artikel 22 Gwd Pro.
Aan de verdachtverklaring lag uitsluitend de wens tot het instellen en leegruimen van een bufferzone ten grondslag om verdere verspreiding van het AI-vrirus te voorkomen.
De instelling van buffers om die reden is iets wezenlijk anders dan een verdachtverklaring, als bedoeld in artikel 2, sub c, Besluit. Voor het oordeel dat dieren als verdacht kunnen worden aangemerkt, dienen redenen te bestaan waardoor kan worden vermoed dat die dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet met het AI-virus.
Verweerder had - gelet op de afstand van zes kilometer tot het (destijds) besmette bedrijf, derhalve buiten een straal van drie kilometer, het ontbreken van contacten met dat bedrijf en de laatste aanvoer van kippen door appellant op 10 december 2002 - geen concrete aanwijzingen dat de dieren op het bedrijf van appellant daadwerkelijk waren besmet.
De visuele inspectie van het pluimvee van appellant was goed en uit tests is achteraf gebleken dat er geen sprake was van AI- besmetting. Verweerder is in het bestreden besluit niet op deze specifieke omstandigheden ingegaan, zodat dit besluit in strijd is met het motiverings- en het zorgvuldigheidsbeginsel. Hierdoor is de ruiming in strijd met het Nederlands recht en de Europese regelgeving, met name richtlijn 92/40/EEG.
Verder zijn de Beschikkingen van latere datum dan het besluit in primo, zodat deze geen grondslag kunnen vormen voor de verdachtverklaring en preventieve ruiming. Hierbij komt dat het Besluit in het bestreden besluit niet wordt genoemd. Verweerder heeft naar de opvatting van appellant voorts ten onrechte geen aandacht geschonken aan andere mogelijkheden - waaronder vaccinatie - om verspreiding van het virus een halt toe te roepen en heeft zijn bevoegdheid tot het doden voor een ander doel gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven.
Aangezien verweerder de dieren ten onrechte verdacht heeft verklaard en heeft geruimd omwille van het algemeen belang is verweerder op grond van onrechtmatige daad gehouden, volledige schadevergoeding aan appellant toe te kennen. De schade bestaat uit misgelopen inkomsten in de periode van leegstand na de ruiming.
Appellant heeft verzocht om een vergoeding in de proceskosten, waaronder de proceskosten in de bezwaarprocedure.
5. De beoordeling van het beroep
5.1 In geschil is of verweerder op juiste gronden heeft besloten tot verdachtverklaring van alle voor AI-gevoelige dieren op het bedrijf van appellant en tot het treffen van de maatregel die dieren te doden. Het College overweegt dienaangaande als volgt.
Ingevolge artikel 22, eerste lid, aanhef en onder f, Gwd mogen alleen zieke en verdachte dieren worden gedood. In artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit is bepaald dat verweerder besluit dieren als verdacht aan te merken indien hij redenen heeft aan te nemen dat een dier in de gelegenheid is geweest te worden besmet. Gezien de bewoordingen van deze bepaling is bij de rechterlijke toetsing van evenbedoelde beoordeling aan de orde of verweerder in redelijkheid tot zijn oordeel heeft kunnen komen.
5.2 Vaststaat dat, nadat op 28 februari 2003 een eerste verdenking van besmetting met AI in de omgeving van Barneveld (Gelderse Vallei) gerezen was, zich ondanks beperkende maatregelen nieuwe besmettingsgevallen zijn blijven voordoen; aanvankelijk in de Gelderse Vallei, vervolgens Beneden-Leeuwen, waarna het virus steeds verder in zuidelijke richting oprukte. Dit heeft, na een ernstige verdenking te Ospel begin april 2003 onder meer geleid tot de instelling van een nieuw beschermingsgebied en aan de randen daarvan pluimveevrije buffergebieden, waaronder de in dit geval van belang zijnde buffer Eindhoven/Nederweert. Het instellen van die buffer moest, aldus verweerder, dienen om een verder oprukken van het virus in zuidelijke richting tegen te gaan. Bij het instellen van de buffer heeft verweerder rekening gehouden met een aantal veterinaire factoren. In de eerste plaats met het zeer grote en sterk oplopende aantal besmettingen en ernstige verdenkingen in zowel de Gelderse Vallei als daarbuiten. Ten tweede met het verloop van de epidemie, waaronder de constatering dat de besmettingen en verdenkingen steeds verder oprukten naar de randen van de geïnfecteerde gebieden. En ten slotte met de grote afstanden waarover het virus zich (waarschijnlijk door contacten) bleek te verplaatsen.
Het College is, gelet op het vorenstaande en in aanmerking genomen dat appellant de instelling van de onderhavige bufferzone op zichzelf niet heeft bestreden, van oordeel dat verweerder aldus in redelijkheid de onderhavige bufferzone heeft kunnen instellen en heeft kunnen aannemen dat alle in die buffer aanwezige dieren in beginsel in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet. Derhalve valt niet in te zien dat verweerder met de instelling van de onderhavige buffer van zijn bevoegdheden gebruik heeft gemaakt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheden zijn gegeven.
5.3 Appellant heeft betoogd dat, hoewel zijn bedrijf in de buffer Eindhoven/Nederweert was gelegen, de op dat bedrijf aanwezige dieren niet in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet en heeft daarbij gewezen op het feit dat de laatste aanvoer van kippen in 2002 heeft plaatsgevonden, de afstand tot het dichtstbijzijnde besmette bedrijf en het ontbreken van contacten met dat bedrijf. Daargelaten de daadwerkelijke afstand tot het besmette bedrijf, waarover appellant en verweerder van mening verschillen, faalt dit betoog, reeds omdat de gestelde feiten en omstandigheden er niet aan afdoen dat het bedrijf in de buffer Eindhoven/Nederweert gelegen was. Appellant heeft overigens geen feiten of omstandigheden gesteld die ertoe zouden kunnen leiden dat de dieren op zijn bedrijf, ondanks de ligging daarvan, niet in de gelegenheid zijn geweest besmet te worden.
5.4 Gelet op het vorenstaande heeft verweerder de voor AI gevoelige dieren op het bedrijf van appellant in redelijkheid als verdacht kunnen aanmerken. Verweerder was derhalve ingevolge de Gwd bevoegd tot het nemen van bestrijdingsmaatregelen.
Naar het oordeel van het College heeft verweerder voorts vanuit een oogpunt van dierziektenbestrijding in redelijkheid kunnen kiezen voor de maatregel tot het doden van het pluimvee op het bedrijf van appellant.
5.5 Het College overweegt ten slotte dat de artikelen 85 tot en met 91 van de Gwd voorzien in afzonderlijke besluiten inzake het verstrekken van tegemoetkomingen in schade die wordt geleden door maatregelen als bedoeld in artikel 22 van Pro de Gwd. De wetgever heeft ervoor gekozen deze tegemoetkomingsregeling toe te passen naast het nemen van besluiten over maatregelen als voorzien in artikel 22 van Pro de Gwd. Deze splitsing impliceert, mede gelet op artikel 3:4, eerste lid, Awb, dat bij de beoordeling van het thans bestreden besluit, waarbij het verstrekken van een tegemoetkoming niet aan de orde is, de grieven van appellante inzake de door haar geleden (vervolg)schade niet aan de orde kunnen komen.
5.6 Het beroep is derhalve ongegrond.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van 8:75 van de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond;
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. M.A. Fierstra en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2006.
w.g. M.A. van der Ham w.g. I.K. Rapmund