Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/476 29 juni 2006
11200 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Uitspraak in de zaak van:
de vennootschap onder firma A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. E.M.A. van Es, werkzaam bij Stichting Rechtsbijstand,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. T.C. Topp, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Bij brief van 3 juni 2004, bij het College ingekomen op 4 juni 2004, heeft appellante beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 april 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellante tegen het besluit van verweerder van 15 april 2003, waarbij alle voor Aviaire Influenza (hierna: AI) gevoelige dieren op het bedrijf van appellante als verdacht zijn aangemerkt en waarbij maatregelen zijn opgelegd op grond van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren.
Bij brief van 19 mei 2005 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 29 juni 2005 heeft verweerder een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden.
Op 17 november 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen, bij monde van hun gemachtigden, hun standpunt hebben toegelicht.
Namens verweerder was tevens ter zitting aanwezig drs. A.M. Akkerman, ten tijde hier van belang plaatsvervangend Chief Veterinary Officer, alsmede drs. S.E.H.M. Waelen, werkzaam bij verweerders Dienst Voedselkwaliteit en Diergezondheid.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) is onder meer het volgende bepaald.
"Artikel 15
1. Deze afdeling is van toepassing op door Onze Minister aangewezen besmettelijke dierziekten bij:
(…)
b. pluimvee;
(…)
4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als verdachte dieren moeten worden aangemerkt.
Artikel 21
1. Onze Minister besluit zo spoedig mogelijk tot het nemen van de door hem nodig geachte maatregelen tot bestrijding van een besmettelijke dierziekte.
(…)
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde Pro maatregelen kunnen zijn:
(…)
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
(…)
Artikel 24
Onze Minister stelt het tijdstip vast waarop de verdenking is ontstaan dat een dier lijdt aan een besmettelijke dierziekte alsmede het tijdstip waarop deze verdenking eindigt en stelt daarbij tevens vast welke op het bedrijf aanwezige dieren op het tijdstip waarop de verdenking is ontstaan reeds ziek waren en welke dieren op dat tijdstip van de ziekte verdacht waren."
In het op artikel 15, vierde lid, Gwd gebaseerde Besluit verdachte dieren (hierna: Besluit) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 2
Onze Minister besluit dieren als verdacht aan te merken, indien:
a. de ambtenaar bij de dieren verschijnselen meent te bespeuren van een besmettelijke dierziekte,
b. de dieren zich met zieke of verdachte dieren in dezelfde verblijfplaats bevinden of binnen de in artikel 3 genoemde Pro termijn hebben bevonden dan wel binnen deze termijn daarmee in aanraking zijn geweest, of
c. Onze Minister redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de betreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 28 februari 2003 ontstond een sterke verdenking van uitbraak van AI in de Gelderse Vallei (omgeving Barneveld). Verweerder achtte zich op grond van daarop volgende besmettingen genoodzaakt tot het nemen van beperkende maatregelen en een grootschalige ruiming in een beschermingsgebied met een straal van 3 kilometer rondom ernstig verdachte en besmette bedrijven, alsmede tot het creëren van een pluimveevrije zone (bufferzone) langs de grens van het beschermingsgebied.
- Eind maart 2003 werd een besmetting aangetroffen ten zuiden van de Gelderse Vallei (Beneden-Leeuwen), waardoor de noodzaak ontstond om nog een aantal bufferzones te creëren. Een vermoedelijke besmetting bij een bedrijf in Ospel vormde aanleiding om het beschermingsgebied Nederweert en de buffer Nederweert in te stellen.
- Op 14 april 2003 deden zich uitbraken voor bij de Duitse en Belgische grens, waardoor de noodzaak ontstond nog meer bufferzones te creëren. Eén daarvan was de buffer Roermond. In deze buffer was het bedrijf van appellante gelegen.
- Bij besluit van 15 april 2003 heeft verweerder de AI-gevoelige dieren van appellante met ingang van dezelfde datum verdacht verklaard en maatregelen ingevolge
artikel 21 Gwd Pro opgelegd, waaronder het doden van die dieren.
- In de periode van 16 tot en met 18 april 2003 heeft verweerder de dieren van het bedrijf van appellante geruimd.
- Bij brief van 19 mei 2003, aangevuld op 25 juni 2003, heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het besluit van 16 april 2003.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellante tegen de verdachtverklaring op grond van artikel 2, onderdeel c, Besluit van alle voor AI gevoelige dieren op haar bedrijf en de oplegging van de maatregel het doden van dieren, als bedoeld in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, Gwd. Verweerder heeft de volgende overwegingen aan het besluit ten grondslag gelegd.
AI is een zeer besmettelijke vogelziekte, die overdraagbaar is op hoenderachtigen.
De ziekte verloopt snel en bij de hoogpathogene variant, waarvan hier sprake was, gaan de meeste kippen en kalkoenen dood aan het virus. Op grond van de regels van de wereldorganisatie voor dierziektenbestrijding (Office international des épizooties) is dit virus een zogenaamde lijst A ziekte. Dit betekent dat de ziekte bestreden moet worden. Ook de Europese regelgeving, met name Richtlijn 92/40/EEG van de Raad van 19 mei 1992 tot vaststelling van communautaire maatregelen voor de bestrijding van aviaire influenza (Pb L 167, blz.1, hierna: richtlijn 92/40/EEG), verplicht hiertoe.
Zowel in het gemeenschapsrecht (Beschikkingen 2003/214/EG (Pb. 2003, L 81, blz. 48), 2003/258/EG (Pb. 2003, L 95, blz. 65), 2003/290/EG (Pb. 2003, L 105, blz. 28) en 2003/357/EG (Pb. 2003, L 123, blz. 53) als in het nationale recht (artikelen 21 en 22 Gwd en artikel 2 van Pro het Besluit) is de wettelijke grondslag hiervoor terug te vinden.
Aan een uitbraak van AI kleven bovendien volksgezondheidsrisico’s. Niet kan worden uitgesloten dat het type virus waarvan hier sprake was (subtype H7N7) kan muteren of mengen met een humaan influenzavirus en daarbij verandert in een voor mensen gevaarlijke variant. Tijdens de uitbraak hebben tientallen personen die betrokken waren bij de ruiming van pluimvee, gezondheidsklachten gekregen en bleek tevens dat overdracht van mens op mens mogelijk was.
Uitgangspunten bij de bestrijding van het virus dat eind februari 2003 in de omgeving van Barneveld de kop op stak, waren het ruimen van besmette bedrijven, het instellen van beschermingsgebieden (met een straal van minimaal 3 kilometer rondom de besmette en ernstig verdachte bedrijven) waarin tal van beperkende maatregelen golden en het creëren van buffers op de grens van de beschermingsgebieden om overspringen van het virus naar nog niet besmette gebieden te voorkomen. Naar aanleiding van een kort nadien bevestigd vermoeden dat het virus eind maart 2003 ten zuiden van de Gelderse Vallei (in Beneden-Leeuwen) de kop had opgestoken, is besloten om in aanvulling op de reeds genomen maatregelen in de omgeving van Barneveld nog een aantal bufferzones te creëren teneinde het virus een halt toe te roepen. Vervolgens deed zich op 4 april 2003 in Ospel (gemeente Nederweert), op relatief grote afstand van de Gelderse Vallei/Beneden-Leeuwen, een ernstig vermoeden van besmetting met AI voor, waarna is besloten bij Nederweert een beschermingsgebied in te stellen en alle AI-gevoelige dieren in dat gebied te doden. Ook is besloten om nog een aantal bufferzones te creëren teneinde het virus een halt toe te roepen.
Op 15 april 2003 is de buffer Roermond ingesteld.
Het bedrijf van appellante is verdacht verklaard in verband met de ligging in de buffer Roermond en niet vanwege de nabijheid van andere specifieke besmettingshaarden of het contact met verdachte/besmette adressen. Het buffergebied is ingesteld om de gebieden langs de Duitse grens te beschermen en verdere verspreiding van het virus in zuidelijke richting te stoppen. Alle in deze buffer aanwezige AI-gevoelige dieren zijn in de gelegenheid geweest te worden besmet en zijn derhalve aan te merken als verdacht. Factoren die hierbij een rol spelen waren het zeer grote en sterk oplopende aantal besmettingen en ernstige verdenkingen in zowel de Gelderse Vallei als daarbuiten, het verloop van de epidemie, waaronder de constatering dat de besmettingen en verdenkingen steeds verder oprukten naar de randen van de beschermingsgebieden en de relatief grote afstanden waarover het virus zich bleek te verspreiden.
Het ontbreken van contacten tussen het bedrijf van appellante en andere verdachte of besmette bedrijven en de door appellante gestelde getroffen hygiënemaatregelen, doen aan het vorenstaande niet af. Die omstandigheden laten immers onverlet dat de dieren van appellante besmet kunnen zijn geraakt.
Bij verweer heeft verweerder er nog op gewezen dat ook in het buffergebied Roermond verdachte en besmette locaties bleken op te duiken en dat het AI-virus op zeven kilometer afstand van het bedrijf van appellante is geconstateerd. Die afstand sluit gelet op de wijze van verspreiding van het virus de mogelijkheid van besmetting niet uit, aldus verweerder. Voorts zijn gedurende de crisis diverse bedrijven besmet ook al waren er geen bekende contacten met andere besmette bedrijven. Wachten op tekenen van de eerste besmetting was in deze crisissituatie geen optie.
Ter zake van de tegemoetkoming in de schade heeft verweerder overwogen dat een aan appellante ingevolge de Gwd toe te kennen schadevergoeding in verband met de getroffen maatregelen in deze procedure niet aan de orde is. Bovendien is een separaat besluit genomen, waartegen rechtsmiddelen openstonden.
Dat een aantal Beschikkingen dateert van na de ruimingsmaatregel en/ofgeen betrekking heeft op de buffer Roermond, betekent niet dat voor het treffen van de ruimingsmaatregel geen grondslag bestond. Zowel richtlijn 92/40/EEG, als de Gwd en het Besluit, artikel 2, aanhef en onder c, boden ten tijde van die maatregel hiervoor voldoende basis.
4. Het standpunt van appellante
In haar beroepschrift heeft appellante, samenvattend weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
De dieren op het onderhavige bedrijf zijn ten onrechte als verdacht aangemerkt en gedood, omdat niet is voldaan aan het criterium van artikel 2, aanhef en onder c, Besluit.
Er bestond dan ook geen grond voor het nemen van maatregelen ingevolge artikel 22 Gwd Pro.
Aan de verdachtverklaring lag uitsluitend de wens tot het instellen en leegruimen van een bufferzone ten grondslag om verdere verspreiding van het AI-virus te voorkomen.
De instelling van buffers om die reden is iets wezenlijk anders dan een verdachtverklaring, als bedoeld in artikel 2, sub c, Besluit. Voor het oordeel dat dieren als verdacht kunnen worden aangemerkt, dienen redenen te bestaan waardoor kan worden vermoed dat die dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet met het AI-virus.
Verweerder had geen concrete aanwijzingen dat de dieren op het bedrijf van appellante daadwerkelijk waren besmet. Het bedrijf van appellant lag op tien kilometer afstand van de dichtstbijzijnde besmette bedrijf en er waren geen contacten met dat bedrijf. Specifieke andere aanwijzingen voor besmetting ontbraken. Omdat verweerder in het bestreden besluit niet op deze specifieke omstandigheden is ingegaan, is dit besluit in strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel. Hierdoor is de ruiming in strijd met het Nederlands recht en de Europese regelgeving, met name richtlijn 92/40/EEG. Op grond van die richtlijn kan verweerder slechts overgaan tot preventieve ruiming indien de aanwezigheid van AI op het verdachte bedrijf officieel is bevestigd. Van dit laatste was hier geen sprake.
Verder zijn Beschikkingen 2003/290/EEG en 2003/357/EEG van latere datum dan het besluit in primo, zodat deze geen grondslag kunnen vormen voor de verdachtverklaring en preventieve ruiming.
De ruimingsmaatregel is niet als passend en evenredig aan te merken. Ook heeft verweerder ten onrechte geen aandacht geschonken aan andere mogelijkheden om verspreiding van het virus een halt toe te roepen.
Aangezien verweerder de dieren ten onrechte verdacht heeft verklaard en heeft geruimd omwille van het algemeen belang is verweerder gehouden, naast de reeds toekende tegemoetkoming, volledige schadevergoeding toe te kennen op grond van onrechtmatige daad. De schade bestaat uit misgelopen inkomsten in de periode van leegstand na de ruiming.
Appellante heeft voorts verzocht om een vergoeding in de proceskosten, waaronder de proceskosten in de bezwaarprocedure.
5. De beoordeling van het beroep
5.1 In geschil is of verweerder op juiste gronden heeft besloten tot verdachtverklaring van alle voor AI-gevoelige dieren op het bedrijf van appellant en tot het treffen van de maatregel die dieren te doden. Het College overweegt dienaangaande als volgt.
Ingevolge artikel 22, eerste lid, aanhef en onder f, Gwd mogen alleen zieke en verdachte dieren worden gedood. Derhalve dient allereerst te worden beoordeeld of het besluit van verweerder, de dieren van appellante met ingang van 15 april 2003 als verdacht aan te merken, rechtmatig is. In artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit is bepaald dat verweerder besluit dieren als verdacht aan te merken indien hij redenen heeft aan te nemen dat een dier in de gelegenheid is geweest te worden besmet. Gezien de bewoordingen van deze bepaling is bij de rechterlijke toetsing van evenbedoelde beoordeling aan de orde of verweerder in redelijkheid tot zijn oordeel heeft kunnen komen.
5.2 Vaststaat dat, nadat op 28 februari 2003 een eerste verdenking met AI in de omgeving van Barneveld (Gelderse Vallei) gerezen was, zich ondanks beperkende maatregelen nieuwe besmettingsgevallen bleven voordoen. Het virus verplaatste zich naar gebieden ten zuiden van de Gelderse Vallei en, ondanks dat extra bufferzones waren gecreërd, deed zich vervolgens begin april 2003 een ernstige verdenking van besmetting in Ospel voor.
Dit heeft ertoe geleid dat meer buffers, waaronder de onderhavige buffer Roermond, zijn ingesteld. Het instellen van die buffers moest, aldus verweerder, dienen om verdere verspreiding naar het zuiden tegen te gaan. Bij het instellen van de buffer heeft verweerder rekening gehouden met een aantal veterinaire factoren. In de eerste plaats met het zeer grote en sterk oplopende aantal besmettingen en ernstige verdenkingen in zowel de Gelderse Vallei als daarbuiten. Ten tweede met het verloop van de epidemie, waaronder de constatering dat de besmettingen en verdenkingen steeds verder oprukten naar de randen van de geïnfecteerde gebieden. En ten slotte met de grote afstanden waarover het virus zich (waarschijnlijk door contacten) bleek te verplaatsen.
Het College is, gelet op het vorenstaande en in aanmerking genomen dat appellante de instelling van de onderhavige bufferzone op zichzelf niet heeft bestreden, van oordeel dat verweerder aldus in redelijkheid de onderhavige bufferzone heeft kunnen instellen en heeft kunnen aannemen dat alle in die buffer aanwezige dieren in beginsel in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet. Derhalve valt niet in te zien dat verweerder met de instelling van de onderhavige buffer van zijn bevoegdheden gebruik heeft gemaakt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheden zijn gegeven.
5.3 Appellante heeft betoogt dat, hoewel haar bedrijf in de buffer Roermond was gelegen, de op dat bedrijf aanwezige dieren niet in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet en heeft daarbij gewezen op de afstand van 10 kilometer tot het dichtstbijzijnde besmette bedrijf en het ontbreken van contacten met dat bedrijf. Daargelaten de daadwerkelijke afstand tot het besmette bedrijf, waarover appellant en verweerder van mening verschillen, faalt dit betoog, reeds omdat de gestelde feiten en omstandigheden er niet aan afdoen dat het bedrijf in de buffer Roermond gelegen was en appellante overigens geen feiten of omstandigheden heeft gesteld die ertoe zouden kunnen leiden dat de dieren op haar bedrijf, ondanks de ligging daarvan, niet in de gelegenheid zijn geweest besmet te worden.
5.4 Gelet op het vorenstaande heeft verweerder de voor AI gevoelige dieren op het bedrijf van appellante in redelijkheid als verdacht kunnen aanmerken. Verweerder was derhalve ingevolge de Gwd bevoegd tot het nemen van bestrijdingsmaatregelen.
Naar het oordeel van het College heeft verweerder voorts vanuit een oogpunt van dierziektenbestrijding in redelijkheid kunnen kiezen voor de maatregel tot het doden van het pluimvee op het bedrijf van appellant.
5.5 Het College overweegt ten slotte dat de artikelen 85 tot en met 91 van de Gwd voorzien in afzonderlijke besluiten inzake het verstrekken van tegemoetkomingen in schade die wordt geleden door maatregelen als bedoeld in artikel 22 van Pro de Gwd. De wetgever heeft ervoor gekozen deze tegemoetkomingsregeling toe te passen naast het nemen van besluiten over maatregelen als voorzien in artikel 22 van Pro de Gwd. Deze splitsing impliceert, mede gelet op artikel 3:4, eerste lid, Awb, dat bij de beoordeling van het thans bestreden besluit, waarbij het verstrekken van een tegemoetkoming niet aan de orde is, de grieven van appellante inzake de door haar geleden (vervolg)schade niet aan de orde kunnen komen.
5.6 Het beroep is derhalve ongegrond.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van 8:75 van de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. M.A. Fierstra en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2006.
w.g. M.A. van der Ham w.g. I.K. Rapmund