Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/747 7 juli 2006
29020 Wet op de kansspelen
Vergunning speelautomatenhal
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. B.R. Kleij, advocaat te Rotterdam,
tegen
de burgemeester van Capelle aan den IJssel, verweerder,
gemachtigde: mr. A.B. van Rijn, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief aan de rechtbank Rotterdam van 21 januari 2005, bij de rechtbank ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 december 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op appellants bezwaar tegen de afwijzing van zijn aanvraag om een vergunning voor de exploitatie van een speelautomatenhal op grond van de Wet op de kansspelen.
Bij brief van 23 februari 2005 zijn de beroepsgronden ingediend.
Op 20 april 2005 heeft verweerder bij de rechtbank Rotterdam een verweerschrift ingediend.
Bij uitspraak van 30 september 2005 heeft de rechtbank Rotterdam zich onbevoegd verklaard van het beroep kennis te nemen.
Op 6 oktober 2005 heeft de rechtbank Rotterdam het beroep doorgezonden naar het College.
Het onderzoek ter zitting van het College heeft plaatsgevonden op 26 april 2006, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet op de kansspelen (hierna: Wet) luidt als volgt:
"§ 2 Vergunning tot het aanwezig hebben van speelautomaten
Artikel 30b
1. Het is verboden, behoudens het in deze Titel bepaalde, zonder vergunning van de burgemeester een of meer speelautomaten aanwezig te hebben (…).
Artikel 30c
1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig hebben van een of meer speelautomaten:
(…)
c. in een inrichting, anders dan onder a of b, bestemd om het publiek de gelegenheid te geven een spel door middel van speelautomaten te beoefenen, indien het houden van een zodanige inrichting krachtens een vergunning van de burgemeester bij gemeentelijke verordening is toegestaan.
(…) "
Artikel 2 van Pro de bij Raadsbesluit van 12 februari 2001 vastgestelde Speelautomatenhalverordening Capelle aan den IJssel 2001 (hierna: Verordening) luidde ten tijde van de vergunningaanvraag van appellant op 9 juli 2001 als volgt:
"1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelautomatenhal te vestigen en/of te exploiteren.
2. De burgemeester kan voor maximaal één speelautomatenhal, waarin kansspelautomaten aanwezig zijn, een vergunning verlenen.
3. De burgemeester kan een vergunning verlenen voor een speelautomatenhal waarin maximaal 100 speelautomaten aanwezig zijn.
4. De burgemeester kan een vergunning verlenen voor een speelautomatenhal voor maximaal tien jaar.
5. De vergunning voor een speelautomatenhal is behoudens het bepaalde in artikel 9 niet Pro overdraagbaar."
Bij besluit van 15 december 2003 heeft de raad van Capelle aan den IJssel besloten aan artikel 2 van Pro de Verordening een zesde lid toe te voegen, luidende:
"De vergunning kan pas worden verleend, nadat de gemeenteraad uitdrukkelijk het gebied respectievelijk de gebieden heeft aangewezen, waarbinnen vestiging van een speelautomatenhal wordt toegestaan."
Per 13 december 2004 heeft de raad van Capelle aan den IJssel de Verordening ingetrokken.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 9 juli 2001 heeft appellant, in samenwerking met JVH Amusementscentra B.V. te Tilburg, bij verweerder een vergunning aangevraagd voor de exploitatie van een speelautomatenhal op de locatie Stadsplein te Capelle aan den IJssel.
- Bij brief van 30 januari 2002 hebben burgemeester en wethouders van Capelle aan den IJssel appellant medegedeeld dat de selectie van de in totaal achttien ingediende aanvragen om vergunning niet zal plaatsvinden aan de hand van een onderlinge vergelijking van toegezegde "maatschappelijke bijdragen", maar door middel van een gecontroleerde veiling.
- Bij brief van 5 november 2003 hebben burgemeester en wethouders van Capelle aan den IJssel appellant medegedeeld dat het door hem ingediende plan niet verder in behandeling wordt genomen en hebben zij zich bereid verklaard de door appellant betaalde leges tot een bedrag van € 2.790,75 te restitueren.
- Bij besluit van 2 juli 2004 heeft verweerder appellants aanvraag afgewezen.
- Bij brief van 7 juli 2004 heeft JVH Amusementscentra B.V. verweerder laten weten dat het samenwerkingsverband tussen haar en appellant is verbroken.
- Tegen het besluit van 2 juli 2004 heeft appellant bij brief van 10 augustus 2004, aangevuld bij brief van 2 september 2004, bezwaar gemaakt.
- Op 6 oktober 2004 is appellant naar aanleiding van zijn bezwaar door de Algemene Kamer van de commissie voor de bezwaar- en beroepschriften van de gemeente Capelle aan den IJssel (hierna: commissie) gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder, met overneming van de overwegingen van de commissie, het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. De commissie heeft in het advies onder meer het volgende overwogen.
"De commissie merkt op dat de aanvragen zijn ingediend in 2001. De verordening is gewijzigd in 2003. Op de aanvragen was op het moment van de wijziging van de verordening nog geen beslissing genomen. Bij de wijziging van de verordening is niet in overgangsrecht voorzien.
De hoofdregel is dat een nieuwe regeling van toepassing is op zowel hetgeen na haar inwerkingtreding voorvalt, als op hetgeen bij haar inwerkingtreding reeds bestaat.
Wil men van de hoofdregel afwijken dan kan bij invoering van die regeling worden voorzien in overgangsrecht.
Daar bij de wijziging van de verordening geen overgangsrecht is opgenomen dienen de aanvragen getoetst te worden aan de nieuwe verordening.
De commissie is van mening dat u de aanvraag op grond van de gewijzigde verordening mocht afwijzen. U heeft daarmee niet in strijd gehandeld met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Bezwaarde heeft nooit de zekerheid gehad dat hij de vergunning zou krijgen. Er is immers maar één speelautomatenhalvergunning te verlenen. Bovendien worden eventuele kosten die gemaakt zijn voor het indienen van de aanvraag vergoed.
De commissie merkt verder op dat de aanvragen reeds in 2001 zijn ingediend. Overeenkomstig artikel 4 van Pro de Verordening diende u binnen dertien weken na beoordeling van de aanvraag te beslissen. Dit besluit kon eenmaal voor ten hoogste dertien weken worden verdaagd. Op grond van artikel 6:2 Awb Pro kon bezwaarde tegen het niet tijdig nemen van een besluit bezwaar en beroep instellen. Bezwaarde heeft dit nagelaten."
In aanvulling op het advies van de commissie heeft verweerder in het bestreden besluit overwogen dat het ontbreken van een gebiedsaanwijzing tot op heden in het algemeen aan inwilliging van een aanvraag voor een vergunning tot exploitatie van een speelautomatenhal in de weg staat.
3.2 Ter zitting heeft verweerder, onder verwijzing naar het verslag van de hoorzitting van de commissie van 6 oktober 2004, bevestigd dat kosten die appellant aantoonbaar in verband met de vergunningaanvraag heeft gemaakt, worden vergoed.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter onderbouwing van zijn beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Ondanks dat JVH Amusementscentra B.V. zich inmiddels uit de destijds gezamenlijk met appellant ingediende aanvraag heeft teruggetrokken, heeft appellant belang behouden bij verlening van de vergunning. De grondslag van het bij de aanvraag ingediende plan is dezelfde gebleven. Appellant dient dan ook als belanghebbende bij het bestreden besluit te worden aangemerkt. Subsidiair is appellant van mening dat hij als derde belanghebbende bij het bestreden besluit moet worden aangemerkt.
Verweerder heeft de aanvraag van appellant ten onrechte niet beoordeeld op basis van de Verordening, zoals deze luidde ten tijde van het indienen van de aanvraag. In de gewijzigde Verordening is weliswaar geen overgangsrecht opgenomen, maar gelet op de omstandigheden van het geval dient hier, in afwijking van de hoofdregel dat wijziging van een verordening onmiddellijke werking heeft, toch ongeschreven overgangsrecht te worden toegepast. De Verordening is namelijk pas in een vergevorderd stadium van de lopende procedure tot vergunningverlening gewijzigd, terwijl deze tussentijds ook al was overgegaan van een vergelijkende toets op een gecontroleerde veiling als selectiemethode. Onder de 'oude' tekst van de Verordening zou appellant in ieder geval een kans hebben gehad op verkrijging van de gevraagde vergunning.
Verweerder heeft gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Als gevolg van grove inschattingsfouten is de procedure tot verlening van de vergunning twee keer gewijzigd, waardoor het gehele proces een slepende kwestie is geworden en de in de Verordening neergelegde beslistermijn is overschreden. Vervolgens is de procedure door wijziging van de Verordening zelfs 'bevroren' en is op appellants aanvraag negatief beslist. Later is met de intrekking van de Verordening de procedure zelfs helemaal stopgezet. Niet kan worden volgehouden dat verweerder met deze handelwijze zorgvuldig met de belangen van appellant is omgegaan. De procedure had ten minste 'bevroren' moeten blijven totdat de gemeenteraad het gebied had aangewezen, waarbinnen vestiging van een speelautomatenhal wordt toegestaan.
Verweerder heeft eveneens gehandeld in strijd met het materiële rechtszekerheidsbeginsel. Met het via advertenties oproepen van geïnteresseerden, zoals appellant, om deel te nemen aan het proces van vergunningverlening, het laten indienen van uitgewerkte plannen en het laten geven van een mondelinge toelichting daarop, heeft verweerder de verwachting gewekt dat de inspanningen van de aanvragers zouden resulteren in verlening van een vergunning aan één van hen. Mede gelet op het verloop van de procedure en de duur van de behandeling van de aanvragen, mocht verweerder niet meer overgaan tot stopzetting van de gehele procedure. Aanvragers mochten erop vertrouwen dat één vergunning daadwerkelijk zou worden verleend.
Het bestreden besluit is onvoldoende gemotiveerd, nu daarin geen inhoudelijke beoordeling van appellants aanvraag is opgenomen.
Appellant is van mening dat verweerder de door hem geleden schade, welke bestaat uit kosten van tijdinvesteringen ten behoeve van de vergunningaanvraag, alsmede kosten voor het onderhouden van contacten met de gemeente en het bijwonen van zittingen, aan hem dient te vergoeden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College overweegt allereerst dat in de door appellant gevorderde schadevergoeding voldoende grond is gelegen voor het behouden van procesbelang bij een oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
5.2 Tussen partijen is niet in geschil en ook voor het College staat vast dat artikel 30c, eerste lid, onder c, van de Wet toelaat, dat de daarbij bedoelde gemeentelijke verordening voor de raad als gemeentelijke wetgever door middel van een bepaling als bedoeld in artikel 2, zesde lid, van de Verordening, de mogelijkheid opent - door (nog) geen gebiedsaanwijzing te geven - het exploiteren van een speelautomatenhal (voorlopig) geheel verboden te laten. Dit betekent dat verweerder gehouden was de vergunning aan appellant te weigeren, aangezien ten tijde van zowel het primaire besluit als de beslissing op het bezwaar niet voldaan was aan de voorwaarde dat de raad uitdrukkelijk een gebied had aangewezen, waarbinnen vestiging van een speelautomatenhal was toegestaan.
5.3 Voorzover appellant van opvatting is, dat artikel 2, zesde lid, van de Verordening onverbindend is, omdat niet in eerbiedigende werking is voorzien, deelt het College die opvatting niet. Vooropgesteld moet worden dat bij de exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften, gelet op de ruimte die de regelgever ter zake toekomt, terughoudendheid moet worden betracht. Van strijd van artikel 2, zesde lid, van de Verordening met algemene rechtsbeginselen kan alleen sprake zijn, indien in strijd is gehandeld met het verbod van willekeur, in dier voege dat de raad, in aanmerking genomen de belangen die ten tijde van de totstandbrenging van de wijziging bekend waren of bekend konden zijn, niet in redelijkheid eerbiedigende werking aan de wijziging heeft kunnen onthouden. Hetgeen het College uit de stukken en het verhandelde ter zitting bekend is geworden, rechtvaardigt op geen enkele wijze de conclusie dat de raad in strijd met het verbod van willekeur heeft gehandeld.
5.4 In reactie op het betoog van appellant, dat verweerder de beslissing op zijn aanvraag had moeten aanhouden totdat de gemeenteraad tot gebiedsaanwijzing had besloten, heeft verweerder aangegeven dat hij iedereen gelijke kansen heeft willen bieden en heeft willen voorkomen dat nieuwe kandidaten, die zich met name in verband met de gebiedsaanwijzing hadden willen aanmelden, bij voorbaat van vergunningverlening waren uitgesloten. In zijn wens om een nieuw 'level playing field' te creëren in verband met de mogelijke gebiedsaanwijzing ziet het College voldoende rechtvaardiging voor verweerder om niet tot verder uitstel van de beslissing op de aanvraag te besluiten.
5.5 Dat verweerder de in de Verordening opgenomen beslistermijn heeft overschreden, kan appellant evenmin baten. Appellant had zonodig rechtsmiddelen kunnen instellen tegen het niet tijdig beslissen op zijn aanvraag.
5.6 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond moet worden verklaard. Het College wijst er tenslotte nog op dat verweerder ter zitting (nogmaals) heeft aangegeven dat aantoonbare kosten die appellant in verband met de vergunningaanvraag heeft gemaakt, worden vergoed.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, mr. F. Stuurop en mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2006.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. M.S. Hoppener