Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 05/500 en 05/627 30 augustus 2006
5125 Regeling dierlijke EG-premies
Uitspraak in de zaken van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: A. Niekamp RA, te Bunnik,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M.W. Oomen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brieven van 18 juli 2005 (AWB 05/500) en 25 augustus 2005 (AWB 05/627) beroep ingesteld tegen twee besluiten van verweerder van respectievelijk 16 juni 2005 en 8 augustus 2005.
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante tegen enkele besluiten op grond van de Regeling dierlijke EG-premies (hierna: de Regeling).
Op 20 september 2005 heeft verweerder in de zaak AWB 05/500 een verweerschrift ingediend en de op deze zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 27 september 2005 heeft verweerder in de zaak AWB 05/627 een verweerschrift ingediend en de op deze zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 22 mei 2006 heeft appellante, onder het overleggen van enkele nadere stukken, de gronden van de beroepen aangevuld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 juni 2006, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigde hun standpunten hebben toegelicht. Voor appellante is hierbij tevens verschenen B.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1760/2000 van de het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad luidde, voorzover hier en ten tijde van belang:
“1. Elke houder van dieren, met uitzondering van vervoerders:
- houdt een register bij,
- stelt, zodra het gecomputeriseerde gegevensbestand volledig operationeel is, de bevoegde autoriteit binnen een door de lidstaat vastgestelde termijn, die zich uitstrekt over drie tot zeven dagen, in kennis van alle verplaatsingen van en naar het bedrijf en van elke geboorte of sterfte van een dier op het bedrijf, samen met de data waarop een en ander heeft plaatsgevonden.
(…)
4. Het register wordt handmatig of door middel van een computer bijgehouden in een door de bevoegde autoriteit goedgekeurde vorm en moet te allen tijde en gedurende een door de bevoegde autoriteit vast te stellen periode van ten minste drie jaar ter beschikking worden gehouden van de bevoegde autoriteit, die op haar verzoek inzage krijgt.”
Artikel 8 van Pro Verordening (EG) nr. 2629/97 van de Commissie van 29 december 1997, houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad inzake oormerken, bedrijfsregisters en paspoorten overeenkomstig de identificatie- en registratieregeling voor runderen luidde, ten tijde en voorzover hier van belang:
“Het register bevat ten minste het volgende:
a) de meest recente gegevens als bedoeld in artikel 14, lid 3, punt C.1, eerste tot en met vierde streepje, van Richtlijn 64/432/EEG;
b) de datum waarop het dier op het bedrijf is doodgegaan;
c) in het geval van dieren die het bedrijf verlaten, de naam en het adres van de houder, met uitzondering van de vervoerder, of de identificatiecode van het bedrijf naar wie of waarnaar het dier is gebracht, en de datum van vertrek;
d) in het geval van dieren die op het bedrijf aankomen, de naam en het adres van de houder, met uitzondering van de vervoerder, of de identificatiecode van het bedrijf van wie of waarvan het dier is gekomen, en de datum van aankomst;
e) de naam en handtekening van de vertegenwoordiger van de bevoegde autoriteit die het register heeft gecontroleerd en de datum waarop de controle is verricht.”
Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001, houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidde, voorzover hier en ten tijde van belang:
“Artikel 2 - Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
s) "geconstateerd dier": een dier waarvoor aan alle in de voorschriften gestelde steuntoekenningsvoorwaarden in het kader van de betrokken regeling is voldaan;
(…)
Artikel 17 - Algemene beginselen
1. De controles ter plaatse worden onverwachts uitgevoerd. Zij mogen worden aangekondigd, doch slechts zolang van tevoren als strikt noodzakelijk is en voorzover het doel van de controle daardoor niet in gevaar komt. Behalve in behoorlijk gemotiveerde gevallen mag de aankondiging nooit meer dan 48 uur tevoren plaatsvinden.
(…)
3. De aanvraag (aanvragen) wordt (worden) afgewezen indien het bedrijfshoofd of zijn vertegenwoordiger een controle ter plaatse verhindert.
Artikel 25 - Onderdelen van de controles ter plaatse
1. De controles ter plaatse moeten betrekking hebben op alle dieren waarvoor op grond van de te controleren steunregelingen steunaanvragen zijn ingediend en, wat de steunregelingen voor rundvee betreft, ook op runderen waarvoor geen steunaanvraag is ingediend.
2. De controles ter plaatse omvatten in het bijzonder:
a) (…)
b) met betrekking tot de steunregelingen voor rundvee:
- (….)
- steekproefcontroles bij dieren waarvoor in de laatste twaalf maanden vóór de controle ter plaatse steunaanvragen zijn ingediend, om na te gaan of de gegevens van het gecomputeriseerde gegevensbestand overeenstemmen met die van het register;
(…)
Artikel 36 - Berekeningsgrondslag
(…)
3. Wanneer het in een steunvraag aangegeven aantal dieren groter is dan het bij administratieve controles of controles ter plaatse geconstateerde aantal, wordt de steun, onverminderd de artikelen 38 en 39, berekend op basis van het geconstateerde aantal dieren.
Wanneer een bedrijfshoofd door overmacht of buitengewone omstandigheden in de zin van artikel 48 zijn Pro verplichting om de dieren aan te houden niet heeft kunnen nakomen, behoudt hij het recht op steun voor het aantal dieren dat hiervoor in aanmerking kwam op het tijdstip waarop de overmacht of de buitengewone omstandigheid is ingetreden.
(…)
Artikel 38 - Kortingen en uitsluitingen met betrekking tot runderen waarvoor
steun wordt aangevraagd
(…)
2. Wanneer ten aanzien van meer dan drie dieren onregelmatigheden worden vastgesteld, wordt het totaalbedrag van de steun waarop het bedrijfshoofd voor de betrokken premieperiode op grond van die regelingen aanspraak kan maken,
gekort:
(…)
Indien het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage groter is dan 20%, wordt het op grond van die regelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 36, lid 3, aanspraak zou kunnen maken, voor de betrokken premieperiode geweigerd.
Wanneer het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage groter is dan 50 %, wordt het bedrijfshoofd bovendien tot een bedrag dat gelijk is aan het op grond van de eerste alinea geweigerde bedrag, nogmaals uitgesloten van de steun. Dit bedrag wordt verrekend met de betalingen in het kader van de steunregelingen voor rundvee waarop hij aanspraak kan maken op grond van aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren die volgen op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld.
3. Ter bepaling van de in de leden 1 en 2 bedoelde percentages wordt het totaal van de dieren waarvoor in de betrokken premieperiode op grond van alle steunregelingen voor rundvee steun wordt aangevraagd en ten aanzien waarvan onregelmatigheden worden vastgesteld, gedeeld door het totaal van alle in de betrokken premieperiode geconstateerde runderen.
(…)
Artikel 48
Overmacht en buitengewone omstandigheden
1. Gevallen van overmacht of buitengewone omstandigheden moeten binnen tien werkdagen vanaf het tijdstip waarop zulks voor het bedrijfshoofd mogelijk is met het relevante door de bevoegde instantie afdoende geachte bewijs bij de bevoegde instantie worden gemeld.
(...)”
De Regeling luidde, voorzover hier en ten tijde van belang:
“Artikel 4.6
Premie wordt de producent slechts verstrekt ten behoeve van runderen die:
(…)
c. overeenkomstig de bepalingen gesteld bij en krachtens verordening 1760/2000 zijn geïdentificeerd en geregistreerd.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaken, voorzover hier van belang, de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft zich door middel van het toezenden van een door haar ingevuld deelnameformulier op 11 januari 2001 opgegeven als deelnemer aan de slachtpremieregeling.
- In 2003 zijn namens appellante op diverse data aanvragen voor slachtpremie ingediend voor in totaal acht runderen.
- Voorts heeft appellante op 4 februari 2003 een premieaanvraag ingediend voor het aanhouden van elf stieren. Appellante heeft dit aantal nadien door het inzenden van een verminderingsverklaring teruggebracht tot tien.
- Op 31 maart 2003 is op het bedrijf van appellante een controle ter plaatse uitgevoerd. In het door A ondertekende rapport dat naar aanleiding van deze controle is opgemaakt, staat vermeld dat door de producent het bedrijfsregister niet actueel, volledig en juist werd bijgehouden en dat de runderen waarvoor in de voorafgaande periode van twaalf maanden slachtpremie is aangevraagd niet op de voorgeschreven wijze stonden geregistreerd in het bedrijfsregister. Onder de rubriek ‘opmerkingen controleur(s)’ staat vermeld:
“ Alleen deel B oude bedrijfsregister ingevuld. Alleen werknummer met afvoer maand. Afgevoerd 1/4/02 t/m 27/03/03 28 dieren.”
Onder de rubriek ‘opmerkingen houder’ staat vermeld:
“ Naam houder A ernstig ziek. Deze persoon doet de administratie. Verschillende keren een week in het ziekenhuis.”
- Bij besluiten van 19 respectievelijk 20 augustus 2004 heeft verweerder op grond van de bevindingen van de bedrijfscontrole de aanvraag stierenpremie 2003 en de aanvraag slachtpremie 2003 afgewezen.
- Op 20 en 23 augustus 2004 heeft appellante tegen deze besluiten bezwaar gemaakt.
- Op 28 oktober 2004 heeft verweerder drie brieven van appellante ontvangen waarbij de gronden van de bezwaren zijn aangevuld. In één van deze brieven is vermeld dat de betrokken controleur na de fysieke controle op 31 maart 2003 op 2 april 2003 is teruggekomen naar het bedrijf en A daarbij een vals document heeft laten ondertekenen. Bij deze brief is door appellante verder een kopie overgelegd van een door haar ingevuld bedrijfsregister over de periode van augustus 2002 tot september 2004 met gebruik van het door verweerder sinds 2002 vastgestelde model.
- Op 14 april 2005 is appellante over haar bezwaren gehoord.
- Bij besluit van 19 april 2005 heeft verweerder appellante naar aanleiding van haar premieaanvragen voor rundvee over het jaar 2003 op grond van artikel 38, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 voor een bedrag van € 595,75 uitgesloten van inkomenssteun.
- Op 2 mei 2005 heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten
Verweerder heeft appellantes bezwaren inzake het ontbreken van het bedrijfsregister ongegrond verklaard en hiertoe, samengevat, het volgende overwogen.
Om voor rundveepremies in aanmerking te komen, dient op grond van artikel 7, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1760/2000 elke houder van dieren, met uitzondering van vervoerders, een register bij te houden. In artikel 8 van Pro Verordening (EG) nr. 2629/97 is bepaald welke gegevens het bedrijfsregister ten minste dient te bevatten.
Op 31 maart 2003 heeft op het bedrijf van appellante een fysieke controle plaatsgevonden. Uit het rapport van deze fysieke controle blijkt dat ten tijde van deze controle de runderen die in de twaalf maanden voorafgaand aan deze controle waren aangevraagd, niet op de voorgeschreven wijze waren geregisteerd in het bedrijfsregister en dat het bedrijfsregister evenmin gedurende drie jaar op het bedrijf werd bewaard. Uit de toelichting bij dit rapport blijkt dat alleen deel B van het oude bedrijfsregister werd ingevuld en dat daarbij slechts het werknummer en de afvoermaand van de dieren werden vermeld.
Op grond van het voorgaande kunnen de door appellante ten tijde van de controle getoonde bescheiden niet als een bedrijfsregister in de zin van artikel 8 van Pro Verordening (EG) nr. 2629/97 worden aangemerkt.
Voor een doelmatige controle is het aanwezig zijn van een bedrijfsregister noodzakelijk. In het arrest van 13 december 2001 inzake C-131/00 (Nilsson) heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen geoordeeld dat wanneer een doeltreffende controle door het ontbreken van een bedrijfsregister niet kan worden verricht, moet worden aangenomen dat door toedoen van de betreffende veeproducent de controle niet kan plaatsvinden.
Artikel 17 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 bepaalt dat de aanvraag wordt afgewezen, indien het bedrijfshoofd een controle ter plaatse verhindert. Er wordt in het onderhavige geval derhalve geen premie toegekend voor de runderen die, voorzover het het premiejaar 2003 betreft, zijn aangevraagd in de te controleren periode. Tevens dient op grond van artikel 38, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 een sanctie te worden opgelegd over de dieren waarvoor in 2003 na de fysieke controle premie is aangevraagd.
Appellante heeft in 2003 voor tien stieren aanhoudpremie aangevraagd en voor acht dieren slachtpremie. Op grond van de bevindingen ten tijde van de fysieke controle kunnen de tien stieren en drie van de runderen waarvoor slachtpremie is aangevraagd niet als geconstateerd worden beschouwd. Aangezien het totaal aantal geconstateerde afwijkingen groter is dan drie en het percentage afwijkingen groter is dan 20%, namelijk 13/5 * 100 = 260%, is op grond van artikel 38, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 de premie geheel geweigerd. Omdat het percentage hoger is dan vijftig is appellante bovendien terecht voor een bedrag van € 595,75 uitgesloten van inkomenssteun. Dit uitsluitingsbedrag is vastgesteld op grond van de vijf geconstateerde dieren waarvoor slachtpremie is aangevraagd.
Appellante heeft gesteld dat zij vanwege een bedrijfsongeval van A de nieuwe voorgeschreven formulieren met betrekking tot het bedrijfsregister enkele weken te laat heeft toegepast, omdat A vanwege zijn gezondheidsklachten deze formulieren nog niet aan zijn zoon door had kunnen geven. Voorzover appellante hiermee een beroep doet op overmacht in de zin van artikel 48 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001, kan dit beroep niet slagen. Appellante heeft verweerder immers niet (tijdig) op de hoogte gesteld van de ziekte van A. Bovendien is in het onderhavige geval sprake van een maatschap en is niet gebleken dat de taken van de door ziekte getroffen maat van dien aard waren dat deze niet door de andere maat, of desnoods een derde, overgenomen hadden kunnen worden. Het lag op de weg van appellante desnoods hulp te zoeken voor de uitoefening van het bedrijf.
Dat de controle onrechtmatig is geweest, is niet gebleken. Met name is niet gebleken dat appellante ten tijde van de fysieke controle op 31 maart 2003 de beschikking had over een sluitende dieradministratie, dat deze door de controleur is meegenomen zonder een kopie achter te laten en dat de controleur nadien ten onrechte heeft gesteld dat een bedrijfsregister ontbrak. De controleur heeft ten tijde van de controle slechts gegevens uit de administratie overgenomen. Hetgeen appellante heeft aangevoerd met betrekking tot het verloop van de controle kan niet leiden tot het oordeel dat de bestreden besluiten onzorgvuldig en/of onrechtmatig tot stand zijn gekomen.
Voorzover appellante heeft aangevoerd dat zij zich vanwege de opgelegde sancties als fraudeur voelt behandeld, wordt overwogen dat de opgelegde sancties rechtstreeks voortvloeien uit de toepasselijke communautaire regelgeving en dat het verweerder niet is toegestaan hiervan af te wijken.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter onderbouwing van het beroep, samengevat, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Verweerder gaat er ten onrechte vanuit dat er bij de fysieke controle op 31 maart 2003 een correcte telling van het aanwezige vee heeft plaatsgevonden. Vanwege de gezondheidsproblemen van de aanwezige maat, A, kon deze de controleur niet begeleiden voor zijn tellingen van de koeien in de weide en in de loopstal en werd ook geen toestemming verleend aan de controleur om solistisch op te treden. Dit toch doorgevoerde optreden veroorzaakte dan ook grote onrust bij het jongvee met alle gevolgen van dien. Onder deze omstandigheden is het voor één persoon technisch onmogelijk een correcte telling te verrichten en de oormerken te controleren. Onrustige koeien waarvan het oormerk niet gelezen kon worden, zijn door de controleur ten onrechte als niet aanwezig aangemerkt.
De controle had door twee controleurs moeten worden uitgevoerd, waarbij in de regel ook bepaalde kledingvoorschriften in acht worden genomen. Dat de controleur het weiland desondanks heeft betreden terwijl hij een rood jack droeg, heeft het mislukken van de controle veroorzaakt.
Er was op 31 maart 2003 op basis van de oude registratieformulieren wel degelijk een sluitende registratie van het aantal koeien op het bedrijf aanwezig. Bovendien waren alle gegevens per individueel dier voor verweerder beschikbaar op grond van het I&R-systeem rund. Het door appellante bijgehouden register is op 31 maart 2003 door de controleur meegenomen, maar hij heeft dit bij zijn terugkeer naar het bedrijf op 2 april 2003 niet teruggegeven. Bovendien heeft hij toen van A op straffe van een blokkade van het bedrijf geëist dat hij het controleformulier ondertekende zonder dat hij van de inhoud daarvan kennis kon nemen en zonder dat hij de fysieke controle heeft bijgewoond. Appellante vraagt zich af of dit een gebruikelijke en geoorloofde procedure is in een democratisch geachte rechtsstaat.
Het enige verwijt dat appellante gemaakt kan worden is dat zij ten tijde van de fysieke controle het nieuwe model bedrijfsregister nog niet gebruikte. Dit rechtvaardigt echter niet zo’n zware sanctie als is opgelegd. Het was het gevolg van het bedrijfsongeval van A waardoor hij de betreffende formulieren nog niet aan B had kunnen overdragen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat de bestreden besluiten alleen zijn gebaseerd op het ontbreken van een bedrijfsregister ten tijde van de bedrijfscontrole. Dit brengt mee dat de controlebevindingen inzake de telling van de dieren en de oormerken evenals de hierop betrekking hebbende grieven van appellante buiten beschouwing kunnen en zullen blijven.
5.2 Verweerder heeft zich, gelet op het rapport van de bedrijfscontrole, terecht op het standpunt gesteld dat appellante ten tijde van de controle op 31 maart 2003 niet de beschikking had over een bedrijfsregister in de zin van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1760/2000 juncto artikel 8 van Pro Verordening (EG) nr. 2629/97. In de dieradministratie ontbraken immers structureel meerdere van de in genoemd artikel 8 vereiste Pro gegevens.
Het College ziet geen reden om aan de bevindingen van het controlerapport, opgemaakt door een hiertoe bevoegde controleur en ondertekend door A, te twijfelen. Appellante heeft weliswaar gesteld dat de controleur van A op straffe van een blokkade van het bedrijf heeft geëist om het rapport ongelezen te ondertekenen, maar zij heeft hiervoor geen bewijzen aangedragen. Hetzelfde geldt voor de stelling dat de controleur het bedrijfsregister heeft meegenomen en dit niet heeft teruggeven om vervolgens in strijd met de waarheid in het rapport te vermelden dat appellante niet over een bedrijfsregister beschikte.
Dat appellante enige tijd na de controle ter plaatse alsnog een bedrijfsregister aan verweerder heeft toegezonden, kan haar evenmin baten. Het alsnog toezenden van het bedrijfsregister doet immers niet af aan het feit dat appellante in strijd heeft gehandeld met de ingevolge artikel 7, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1760/2000 op hem rustende verplichting om een bedrijfsregister bij te houden, dat te allen tijde en ten minste drie jaar ter beschikking van de bevoegde autoriteit moet worden gehouden.
Voorzover appellante meent dat een bedrijfscontrole door twee controleurs moet worden verricht, overweegt het College dat hiervoor geen wettelijke verplichting is aan te wijzen.
5.3 In de bestreden besluiten heeft verweerder terecht en op juiste gronden de besluiten tot afwijzing van de aanvragen om slachtpremie en stierenpremie en het besluit tot uitsluiting gehandhaafd. De toegepaste sancties vloeien rechtstreeks voort uit artikel 38, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001. Het staat verweerder niet vrij hiervan af te wijken.
5.4 De beroepen dienen derhalve ongegrond te worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2006.
w.g. E.J.M. Heijs De griffier is verhinderd deze
uitspraak te ondertekenen.