Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/1080 13 oktober 2006
5125
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M.W. Oomen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 6 december 2004, bij het College binnengekomen op diezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 oktober 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellant tegen drie besluiten van verweerder op grond van de Regeling dierlijke EG-premies (hierna: Regeling) over de jaren 2002 en 2003.
Op 11 januari 2005 heeft appellant de gronden van het beroep ingediend.
Op 22 maart 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 10 februari 2006 heeft het College aan verweerder enkele vragen gesteld.
Bij brief van 10 maart 2006 heeft verweerder het College de antwoorden op deze vragen doen toekomen. Hierbij is tevens een onder 2.2 weer te geven deel van een verslag van
3 juni 2002 van het Directoraat-Generaal Landbouw van de Europese Commissie (hierna: Commissie) overgelegd.
Bij brief van 25 maart 2006 heeft appellant zijn zienswijze op verweerders brief van
10 maart 2006 gegeven.
Bij brief van 31 maart 2006 heeft verweerder desgevraagd, op grond van een verwijzing in voornoemd verslag van 3 juni 2002, een in de Franse taal gestelde interpretatienota van het Directoraat-Generaal Landbouw van de Commissie overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 april 2006. Hierbij is appellant in persoon verschenen, bijgestaan door B, en heeft verweerder zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft desgevraagd de onder 2.2 weer te geven Nederlandse vertaling van voornoemde interpretatienota overgelegd.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees luidde, voorzover hier en ten tijde van belang:
“ Artikel 3
In dit hoofdstuk wordt verstaan onder:
(…)
f) zoogkoe: een koe van een vleesras of verkregen door kruising met een vleesras, die behoort tot een beslag dat wordt gebruikt voor het opfokken van kalveren voor de vleesproductie;
g) vaars: een vrouwelijk rund van ten minste acht maanden, dat nog niet heeft gekalfd.
Artikel 6
1. Aan producenten die zoogkoeien houden op hun bedrijf, kan op hun verzoek een premie voor het aanhouden van zoogkoeien worden verleend (zoogkoeienpremie). Het betreft een premie per jaar en per producent, toegekend binnen individuele maxima.
2. De zoogkoeienpremie wordt toegekend aan alle producenten:
(…)
op voorwaarde dat zij gedurende ten minste zes opeenvolgende maanden vanaf de dag van indiening van de aanvraag een aantal zoogkoeien houden dat ten minste gelijk is aan 60% en een aantal vaarzen dat ten hoogste gelijk is aan 40% van het aantal waarvoor de premie is aangevraagd.
Voor 2002 en 2003 moet het aantal vaarzen dat moet worden gehouden ten minste 15% uitmaken van het totale aantal dieren waarvoor de premie wordt aangevraagd.
(…)
Een veehouder die voor minder dan 14 zoogkoeien premies aanvraagt,
is vrijgesteld van de voorwaarde inzake het minimumaantal vaarzen.
(…)
Artikel 7
1. Op 1 januari 2000 zal het individuele maximum van elke producent gelijk zijn aan het aantal premierechten voor zoogkoeien (premierechten) waarover hij op 31 december 1999 overeenkomstig de communautaire voorschriften beschikt, eventueel aangepast overeenkomstig lid 3.
(…)”
Verordening (EG) nr. 2342/1999 van de Commissie van 28 oktober 1999 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees met betrekking tot de premieregelingen luidde, voorzover hier en ten tijde van belang:
“ Overwegende hetgeen volgt:
(…)
(8) Het begrip “zoogkoe” dient overeenkomstig artikel 6, lid 7, van Verordening (EG) nr. 1254/1999 nader te worden gepreciseerd. Het verdient aanbeveling daartoe van dezelfde rassen uit te gaan als bij de vorige regeling. (…)
Artikel 14 - Koeien van vleesrassen
Koeien van de in bijlage 1 bij deze verordening vermelde runderrassen worden niet beschouwd als koeien van vleesrassen zoals bedoeld in artikel 3, onder f), (…) van Verordening (EG) nr. 1254/1999.
Artikel 16 – Periode gedurende welke de dieren moeten worden aangehouden
De in artikel 6, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1254/1999 bedoelde aanhoudperiode van zes maanden gaat in op de dag volgende op die van de indiening van de aanvraag.
Artikel 42 - Jaar van toerekening
Het ontstaansfeit op grond waarvan wordt bepaald aan welk jaar de dieren waarvoor de regelingen voor de speciale premie, de zoogkoeienpremie, de seizoencorrectiepremie en het extensiveringsbedrag worden toegepast, worden toegerekend, en van welk aantal GVE voor de berekening van het veebezettingsgetal moet worden uitgegaan, wordt geacht plaats te vinden op de datum van indiening van de aanvraag.
(…)
Artikel 45 – Nationale uitvoeringsmaatregelen
De lidstaten nemen alle voor de goede uitvoering van deze verordening nodige maatregelen. Zij stellen de Commissie hiervan in kennis.”
Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidde, voorzover hier en ten tijde van belang:
“ Artikel 2 - Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
p) "aanhoudperiode": periode waarin een dier waarvoor steun is aangevraagd, op grond van de onderstaande voorschriften op het bedrijf moet worden aangehouden:
(…)
- wat de zoogkoeienpremie betreft, artikel 16 van Pro verordening (EG)
nr. 2342/1999;
(…)
s) "geconstateerd dier": een dier waarvoor aan alle in de voorschriften gestelde steuntoekenningsvoorwaarden in het kader van de betrokken regeling is voldaan;
(…)
Artikel 36 - Berekeningsgrondslag
1. In de gevallen waarin een individueel maximum geldt, wordt het in de steunaanvragen vermelde aantal dieren verminderd tot het voor het betrokken bedrijfshoofd vastgestelde maximum.
2. In geen geval mag steun worden verleend voor een groter aantal dieren dan in de steunaanvraag is aangegeven.
3. Wanneer het in een steunvraag aangegeven aantal dieren groter is dan het bij administratieve controles of controles ter plaatse geconstateerde aantal, wordt de steun, onverminderd de artikelen 38 en 39, berekend op basis van het geconstateerde aantal dieren.
(…)
Artikel 37 - Vervanging
1. Op het bedrijf aanwezige runderen worden alleen als geconstateerd aangemerkt indien zij in de steunaanvraag zijn geïdentificeerd. (…)
Artikel 38 - Kortingen en uitsluitingen met betrekking tot runderen waarvoor
steun wordt aangevraagd
1. Wanneer met betrekking tot een steunaanvraag in het kader van de steunregelingen voor rundvee een verschil wordt vastgesteld tussen het aangegeven aantal dieren en het geconstateerde aantal dieren in de zin van artikel 36, lid 3, wordt het totaalbedrag van de steun waarop het bedrijfshoofd voor de betrokken premieperiode op grond van die regelingen aanspraak kan maken gekort met het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage, wanneer ten aanzien van niet meer dan drie dieren onregelmatigheden worden vastgesteld.
2. Wanneer ten aanzien van meer dan drie dieren onregelmatigheden worden vastgesteld, wordt het totaalbedrag van de steun waarop het bedrijfshoofd voor de betrokken premieperiode op grond van die regelingen aanspraak kan maken, gekort:
a) met het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage, indien dit niet groter is dan 10 %, of
b) met tweemaal het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage, indien dit groter is dan 10 %, maar niet groter dan 20 %.
Indien het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage groter is dan 20 %, wordt het op grond van die regelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 36, lid 3, aanspraak zou kunnen maken, voor de betrokken premieperiode geweigerd.
Is het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage groter dan 50 %, dan wordt het bedrijfshoofd bovendien nogmaals van steun uitgesloten voor het bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen het aangegeven aantal dieren en het geconstateerde aantal dieren als bedoeld in artikel 36, lid 3. Dit bedrag wordt verrekend met de steunbetalingen in het kader van de steunregelingen voor rundvee waarop het bedrijfshoofd aanspraak kan maken op grond van aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren volgende op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld. kan het bedrag met die steunbetalingen niet volledig worden verrekend, dan komt het nog uitstaande saldo te vervallen.
3. Ter bepaling van de in de leden 1 en 2 bedoelde percentages wordt het totaal van de dieren waarvoor in de betrokken premieperiode op grond van alle steunregelingen voor rundvee steun wordt aangevraagd en ten aanzien waarvan onregelmatigheden worden vastgesteld, gedeeld door het totaal van alle in de betrokken premieperiode geconstateerde runderen.
(…)”
De Regeling is bij besluit van 30 juli 2002 (Stcrt. 2002, nr. 143, p. 10) gewijzigd en luidde van 1 augustus 2002 tot en met 1 juni 2003 en voorzover hier van belang:
“ Artikel 1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
p. zoogkoe: koe van een vleesras of koe die is voortgekomen uit een kruising met een dergelijk ras en die deel uit maakt van een bestand dat wordt gebruikt voor het opfokken van kalveren voor de vleesproductie;
Artikel 6
1 Een premie wordt de producent slechts verleend:
(…)
d. voor de aan te houden zoogkoeien die in het betrokken jaar tenminste éénmaal hebben gekalfd en waarvan de kalveren niet binnen vier maanden na hun geboorte uit het betrokken beslag zijn afgevoerd.
(…)”
De toelichting bij deze bepalingen luidt:
“ De onderhavige regeling strekt tot wijziging van de Regeling EG-premies en geeft uitvoering aan de nadere precisering van het begrip ‘zoogkoe’ zoals die door de Europese Commissie wordt gehanteerd. In Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees wordt een zoogkoe omschreven als: ‘een koe van een vleesras of verkregen door kruising met een vleesras, die behoort tot een beslag dat wordt gebruikt voor het opfokken van kalveren voor de vleesproductie.’ In de visie van de Commissie impliceert ‘een beslag dat wordt gebruikt voor het opfokken van kalveren voor de vleesproductie’ dat een kalf van een zoogkoe waarvoor premie is aangevraagd tijdens de opfokperiode tot dit beslag moet behoren opdat het tijdens de opfokperiode kan worden gezoogd door de moederkoe. De Europese Commissie stelt zich inmiddels op het standpunt dat deze opfokperiode tenminste 4 maanden moet beslaan. Artikel 6.2 is dienovereenkomstig aangepast. Dit betekent dat met ingang van verkoopseizoen 2002 geen premie wordt verstrekt indien de kalveren van zoogkoeien waarvoor premie is aangevraagd binnen vier maanden na de geboorte uit het beslag worden afgevoerd, tenzij buitengewone omstandigheden, zoals bijvoorbeeld noodslachting, incidentele afvoer van een kalf rechtvaardigen. Het spreekt in dit verband voor zich dat zoogkoeien slechts voor premie in aanmerking komen als ze in het jaar waarop de premie betrekking heeft tenminste één keer gekalfd hebben.
(…)”
Sedert 2 juni 2003 luidde artikel 6.2 van de Regeling voorzover hier van belang:
“ 1. Een premie wordt de producent slechts verleend:
(…)
d. voor de aan te houden zoogkoeien die tenminste eenmaal hebben gekalfd in de periode die loopt van twintig maanden voor tot en met vier maanden na de datum waarop de betrokken aanvraagperiode is geopend en waarvan de kalveren niet binnen vier maanden na hun geboorte uit het betrokken beslag zijn afgevoerd.
(…)”
De toelichting bij deze bepaling (Stcrt. 2003, nr. 110, p. 12) luidt:
“ Begrip zoogkoe
De onderhavige regeling preciseert nader aan welke voorwaarden een zoogkoe moet voldoen om voor premie in aanmerking te komen. Het is gebruikelijk dat een zoogkoe eenmaal per twee jaar een kalf krijgt. Teneinde met deze praktijk rekening te houden wordt de afkalffrequentie van de zoogkoeien verruimd van eenmaal per jaar, naar eenmaal per twee jaar. Om voor premie in aanmerking te komen moet de zoogkoe hebben gekalfd in een periode die loopt van twintig maanden voor tot en met vier maanden na openstelling van de aanvraagperiode. Het einde van deze periode is mede vastgesteld ten behoeve van de controleerbaarheid van de aanwezigheid en de verblijfsduur van het kalf bij de moederkoe. De aanvraagperiode begint dit premiejaar op 2 juni 2003, reden waarom de regeling terugwerkt tot en met 2 juni 2003.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak, voorzover hier van belang, de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 19 augustus 2002 heeft appellant voor het premiejaar 2002 bij verweerder op grond van de Regeling een premieaanvraag ingediend voor het aanhouden van zeven zoogkoeien.
- Bij brief van 29 november 2002 heeft verweerder appellant de ontvangst van de premieaanvraag bevestigd en appellant meegedeeld dat er voor het premiejaar 2002 6,20 premierechten op zijn naam geregistreerd staan.
- Op 28 juni 2003 heeft appellant voor 2003 een premieaanvraag ingediend voor het aanhouden van zeven zoogkoeien.
- Bij besluit van 2 juli 2003 heeft verweerder appellant voor het premiejaar 2002 een zoogkoeienpremie van € 1.532,65 verleend.
- Bij brief van 27 augustus 2003 heeft verweerder appellant de ontvangst van de aanvraag voor 2003 bevestigd en appellant meegedeeld dat er voor het premiejaar 2003 6,20 premierechten op zijn naam geregistreerd staan.
- Bij besluit van 27 november 2003 heeft verweerder zijn besluit van 2 juli 2003 herzien en opnieuw op de aanvraag voor 2002 beslist. Hierbij heeft verweerder appellant een premie toegekend van € 1.357,49 voor het aanhouden van 6,20 zoogkoeien, onder terugvordering van de teveel betaalde premie.
- Bij besluit van 4 juni 2004 heeft verweerder zijn besluit van 27 november 2003 herzien en opnieuw op de aanvraag voor 2002 beslist. Hierbij heeft verweerder de aanvraag afgewezen en van appellant een bedrag teruggevorderd van € 1.357,49, omdat vier aangevraagde dieren in de periode van 1 januari 2001 tot en met
31 december 2002 het kalf niet minimaal vier maanden hebben gezoogd.
- Bij besluit van 18 juni 2004 heeft verweerder appellant naar aanleiding van de premieaanvraag zoogkoeien 2002 op grond van artikel 38, tweede lid, derde alinea, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 voor een bedrag van € 875,80 uitgesloten van inkomenssteun, welk bedrag wordt verrekend met de te ontvangen steun over de aanvragen die eventueel worden ingediend in de jaren 2003, 2004 en 2005.
- Bij besluit van 21 juni 2004 heeft verweerder appellant voor 2003 een premie van
€ 1.104,46 verleend voor het aanhouden van zes zoogkoeien. Voor één aangevraagd dier is geen premie verleend, omdat het kalf geen vier maanden bij de zoogkoe is gebleven.
- Tegen deze besluiten van 4, 18 en 21 juni 2004 heeft appellant tijdig bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
- Bij brief van 10 maart 2006 heeft verweerder een verslag overgelegd, gedateerd
3 juni 2002 en opgesteld door het Directoraat-Generaal Landbouw van de Commissie, betreffende de resultaten van een in Nederland verrichte controle in het kader van de goedkeuring van de rekeningen van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL). In dit verslag staat onder meer het volgende vermeld.
“ Bij de administratieve controles (via het IR-gegevensbestand en/of alternatieve methoden) en bij de controles ter plaatse wordt er onvoldoende op gelet dat dieren waarvoor de zoogkoeienpremie is aangevraagd, beantwoorden aan de in artikel 4a, onder i), van Verordening (EEG) nr. 805/68 en artikel 3 van Pro Verordening (EG) nr. 1254/1999 gegeven definitie van een zoogkoe, volgens welke een zoogkoe moet behoren tot een beslag dat wordt gebruikt voor het opfokken van kalveren voor de vleesproductie. Hierbij wordt verwezen naar de interpretatienota van de voor de markten bevoegde diensten van de Commissie, die in de vergadering van het Comité van beheer van 17.12.1999 aan de delegaties van de lidstaten is uitgereikt.
Een groot deel van de bezochte bedrijfshoofden die de zoogkoeienpremie hadden aangevraagd, hebben bevestigd dat de kalveren het bedrijf hadden verlaten voordat ze vier maanden oud waren (soms zelfs op een leeftijd van 2-3 weken). De controleurs hadden dit in geen enkel van de betrokken gevallen gemeld.
Uit verder onderzoek, dat de Nederlandse autoriteiten op verzoek van de diensten van de Commissie met betrekking tot de door deze diensten in 2001 bijgewoonde controlebezoeken hebben verricht, blijkt dat 7 van de 103 kalveren (6,8 %) het bedrijf binnen drie weken na hun geboorte verlaten hadden. In 2000 was dit het geval voor 38 van de 106 kalveren (35,8 %). Nader onderzoek door de Nederlandse autoriteiten voor het gehele grondgebied brengt aan het licht dat van de 68.353 kalveren die in 2000 zijn geboren in de 4.928 voor de vleesproductie bestemde bestanden, 16.847 dieren (24,6 %) het bedrijf binnen vier maanden na de geboorte verlaten hebben. Voor het doorsneebedrijf (met alleen vleesproductie of met gemengde vlees/melkproductie) betekent dit dat 4 van de 14 kalveren (28,6 %) verkocht worden voordat ze vier maanden oud zijn.
Naar de mening van de diensten van de Commissie geldt voor zoogkoeien, behalve in gemotiveerde uitzonderingsgevallen, dat ieder kalf overeenkomstig de gangbare veeteeltmethoden gemiddeld vier maanden bij de moeder moet blijven.
(…)
Argumenten van de lidstaat
Wat de definitie van zoogkoe betreft, hebben de Nederlandse autoriteiten bevestigd dat het in Nederland algemeen gebruikelijk is de kalveren ten minste vier maanden bij de zoogkoe te houden. Zij passen de bovengenoemde interpretatienota dus toe.”
- Bij brief van 31 maart 2006 heeft verweerder desgevraagd de in het verslag van 3 juni 2002 genoemde interpretatienota van december 1999 van het Directoraat-Generaal Landbouw van de Commissie overgelegd. In deze nota staat het volgende vermeld:
“ Betreft: Premieregeling voor Rundvee (Ver. (EEG) nr 805/68)
Vraag van de Italiaanse delegatie (26-6-1999)
De Italiaanse delegatie vraagt hoe te handelen in het geval van een veehouder die in aanmerking komt voor de zoogkoeienpremie als bedoeld in lid 6 van artikel 4d van verordening (EEG) nr 805/68 (huidige basisverordening voor rundvlees) en die na aftrek van het aantal zoogkoeien overeenkomstig de laatste alinea van lid 6, nog slechts vijf koeien heeft die in aanmerking komen voor de zoogkoeienpremie. Bovendien wordt bij een controle vastgesteld dat er in het bedrijf geen kalveren aanwezig zijn.
Antwoord van de Commissie (1-12-1999)
In de eerste plaats wil ik u herinneren aan de definitie van zoogkoe zoals deze staat vermeld in punt i) van artikel 4a van de basisverordening, namelijk: "een koe van een vleesras of verkregen door kruising met een vleesras, die behoort tot een beslag dat wordt gebruikt voor het opfokken van kalveren voor de vleesproductie". Uit deze definitie haal ik twee voorwaarden, een met betrekking tot het ras en de andere dat het dier moet behoren tot het beslag dat wordt gebruikt voor het opfokken van kalveren voor de vleesproductie. Deze tweede voorwaarde houdt in dat er kalveren worden gefokt. Over het algemeen zou het feit dat er geen kalveren op het bedrijf zijn er op kunnen duiden dat niet aan deze voorwaarde is voldaan en dat alle koeien tot het melkkoeienbeslag behoren. Bepaalde speciaal voor de producent geldende seizoens- of conjunctuurgebonden omstandigheden zouden deze situatie echter incidenteel kunnen verklaren.
Concluderend ben ik over het algemeen, en in het bijzonder in het genoemde geval waar twijfel kan ontstaan over het zogende karakter van het beslag, van mening dat de kalveren die zijn voortgebracht door het aantal als zogend beschouwde koeien bij hun moeders moeten worden gehouden, hetgeen gemakkelijk gecontroleerd kan worden door controle van het bedrijfsregister. Dit sluit echter niet uit dat de kalveren in uitzonderingsgevallen eerder verkocht worden, mits het zogende karakter van het beslag blijft behouden. Wanneer er derhalve in een bedrijf met een melkkoeienbeslag en een zoogkoeienbeslag, zoals genoemd in uw telex, bij een controle wordt ontdekt dat er geen kalveren op het bedrijf aanwezig zijn, dient het geval uitvoerig te worden onderzocht om te bepalen of er sprake is van de genoemde omstandigheden of dat er eenvoudigweg sprake is van een zuiver melkkoeienbeslag waar de kalveren gewoonlijk bij de geboorte worden verkocht teneinde de doeltreffendheid van de melkproductie te verbeteren. Naar de mening van mijn diensten kan er in dit laatste geval geen zoogkoeienpremie worden toegekend.”
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard en hiertoe, samengevat, het volgende overwogen.
Ten aanzien van de aanvraag zoogkoeienpremie over het premiejaar 2002 is vastgesteld dat de runderen met de ID-codes NL 119489534, NL 119489558, NL 119489635 en
NL 119489659 niet voldoen aan de definitie zoogkoe, omdat de kalveren van deze runderen niet vier maanden bij de moederkoe zijn gebleven. Derhalve is niet voldaan aan de norm, dat een kalf van een zoogkoe waarvoor premie is aangevraagd, tijdens de opfokperiode wordt gezoogd door de moederkoe.
Op het moment dat appellant zijn aanvraag voor het premiejaar 2002 indiende, behoorde hij op de hoogte te zijn van hetgeen is gesteld in artikel 6.2, eerste lid, onder d, van de Regeling. Hij kon derhalve weten dat de betreffende runderen niet voldeden aan de voorwaarden van de Regeling.
Nu de vier genoemde runderen niet voldoen aan de voorwaarden van de Regeling, is voor de betreffende runderen in 2002 terecht geen premie toegekend. Gelet op de verhouding tussen het aantal geconstateerde dieren en het aantal niet geconstateerde dieren en hetgeen ter zake in artikel 38, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 is bepaald, is eveneens terecht besloten de gehele aanvraag af te wijzen en appellant voor een bedrag van € 875,80 uit te sluiten.
Ten aanzien van de aanvraag zoogkoeienpremie over het premiejaar 2003 is gebleken dat het kalf van het moederdier met ID-code NL 119489635 binnen vier maanden na de geboorte van het bedrijf van appellant is afgevoerd. Derhalve is ook voor dit dier niet voldaan aan de eis dat een kalf van een zoogkoe waarvoor premie is aangevraagd, tijdens de opfokperiode wordt gezoogd door de moederkoe en valt deze niet aan te merken als zoogkoe.
De omstandigheid dat het kalf is afgevoerd omdat een kalf van een andere koe eveneens bij deze moederkoe dronk en de moederkoe niet voldoende melk had voor twee kalveren, leidt niet tot de conclusie dat dit kalf is afgevoerd tengevolge van overmacht of buitengewone omstandigheden, zoals noodslachting, die de incidentele afvoer van een kalf kunnen rechtvaardigen.
Derhalve is voor de moederkoe voor het premiejaar 2003 terecht geen premie toegekend en op grond van deze geconstateerde onregelmatigheid een korting van 16,67% opgelegd over de te verlenen premie voor de wel geconstateerde dieren.
3.2 Bij brief van 10 maart 2006 heeft verweerder voorts het volgende aangevoerd:
“ (…)
In artikel 3 van Pro verordening (EG) nr. 1254/1999 is de definitie van zoogkoe opgenomen. Een zoogkoe behoort tot het beslag dat gebruikt wordt voor het opfokken van kalveren voor de vleesproductie. Vervolgens dient dit criterium naar Nederlandse maatstaven operationeel te worden gemaakt. Uit de Verordening blijkt immers niet hoe vast te stellen dat een rund tot het beslag behoort dat gebruikt wordt voor het opfokken van kalveren voor de vleesproductie.
In artikel 45 van Pro Verordening (EG) nr. 2342/1999 is bepaald dat de lidstaten voor de goede uitvoering van deze Verordening, de nodige (nationale) uitvoeringsmaatregelen nemen. Een nadere definitie van het begrip zoogkoe, waaruit blijkt hoe de lidstaat Nederland vaststelt of een zoogkoe tot het bovengenoemde beslag behoort is daarom in een nationale regeling opgenomen.
Met de voorwaarden zoals deze is vastgelegd in de Regeling wordt recht gedaan aan de uitvoerbaarheid van het criterium en de rechtszekerheid binnen de sector.
(…)
De opvatting van de Europese Commissie, dat voor zoogkoeien als algemene regel geldt dat ieder kalf gemiddeld vier maanden bij de moeder moet blijven, geeft uitdrukking aan een vereiste waaraan op nationaal niveau moet worden voldaan. In Nederland wordt de garantie dat nationaal dit gemiddelde wordt bereikt door de dieren die in aanmerking worden gebracht voor premie, geborgd door de voorwaarde neergelegd in artikel 6.2, aanhef en onder d, van de Regeling. Deze voorwaarde is van toepassing voor iedere veehouder.
Een andere invulling zou ertoe leiden dat de uitvoerbaarheid van het criterium onevenredig wordt bemoeilijkt en dat de veehouder geconfronteerd wordt met rechtsonzekerheid.
Mocht bijvoorbeeld als nationale voorwaarde worden gesteld dat per rundveebeslag het gemiddelde moet worden behaald, zou het niet halen van dit gemiddelde ertoe leiden dat het totale rundbeslag voor premie wordt afgewezen.
Thans wordt met de voorwaarde zoals neergelegd in artikel 6.2, aanhef en onder d, van de Regeling bereikt, dat alleen het dier dat niet aan de daarin gestelde voorwaarde voldoet voor premie wordt afgewezen. Dit is geen onredelijke consequentie.
Met de voorwaarde zoals neergelegd in artikel 6.2, aanhef en onder d, van de Regeling, is bovendien rekening gehouden met en aangesloten bij het Nederlandse gebruik in de sector. De Europese Commissie is van mening dat dit gebruik in overeenstemming is met haar interpretatie van het gestelde criterium voor zoogkoe.
(…)
De juridische consequentie van het als lidstaat niet voldoen aan de opvatting van de Europese Commissie is de financiële korting op het budget waaruit de premie wordt verstrekt.
De Europese Commissie voert bij de lidstaten rechtmatigheidcontroles uit ten einde vast te stellen of de nationale uitvoering in concordantie is met de communautaire voorwaarden.
Nederland heeft ter voorkoming van financiële boetes geen andere keus dan haar uitvoering aan te laten sluiten bij de opvatting van de Europese Commissie.
(…)
De betekenis die toekomt aan het woord "gemiddeld", gelet op de opvatting van de Europese Commissie, is een kaderstellende.
De Europese Commissie heeft bij de uitvoering van een EOFGL controle in februari 2001 percentages vastgesteld van het aantal kalveren die in de lidstaat Nederland minder dan vier maanden tezamen met de moederkoe zijn aangehouden. De percentages zijn onderscheiden naar het type veehouderij. Er zijn daarbij verschillen vastgesteld.
Om te garanderen dat ieder type veehouderij aan de voorwaarde van definitie zoogkoe voldoet, verlangt de Europese Commissie dat teruggerekend voor "ieder" kalf van het veebeslag het gemiddelde van vier maanden wordt bereikt.
Dit gemiddelde wordt vastgesteld door alle kalveren in de lidstaat Nederland in beschouwing te nemen. Overigens kan het niet voor een enkel kalf opgaan dat het betreffende kalf een rekenkundig gemiddelde van vier maanden bij de moederkoe wordt aangehouden.
In Nederland wordt het nationale gemiddelde van vier maanden voor ieder kalf bereikt met de voorwaarde zoals gesteld in artikel 6.2, aanhef en onder d, van de Regeling.”
4. Het standpunt van appellant
Appellant stelt zich primair op het standpunt dat het premievoorschrift van artikel 6.2, eerste lid, onder d, van de Regeling, zoals gewijzigd per 1 augustus 2002, niet is te vinden in de Europese verordeningen en dus hiermee in strijd is. Alle dieren, waarvoor hij in 2002 en 2003 zoogkoeienpremie heeft aangevraagd, voldoen volgens appellant volledig aan het begrip zoogkoe van artikel 3, onder f, van Verordening (EG) nr. 1254/1999. Op grond van de Europese verordeningen bestaat recht op premie indien de koe tot één van de aangegeven rassen behoort, ten minste éénmaal heeft gekalfd en het kalf een bepaalde periode bij de zoogkoe is gehouden. Aan deze voorwaarden is voldaan. Dat artikel 6.2, eerste lid, onder d, van de Regeling volgens verweerder op de gangbare landbouwpraktijk in Nederland is gebaseerd, is geen reden van de Europese verordeningen af te wijken. Overigens merkt appellant nog het volgende op. Kalveren die een aanvulling op of verbetering van het zoogkoeienbestand zijn, worden zeker minimaal vier maanden bij de moederkoe gehouden. Voorts wordt een kalf in de praktijk nooit binnen vier maanden na geboorte geslacht, ook niet indien het kalf binnen vier maanden wordt afgevoerd van het bedrijf waar het is geboren.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Appellant stelt zich primair op het standpunt dat artikel 6.2, eerste lid, onder d, van de Regeling, waarop het bestreden besluit is gebaseerd, in strijd is met de communautaire voorschriften voor het verkrijgen van zoogkoeienpremie.
5.2 Het College overweegt als volgt.
5.3 Ingevolge artikel 6, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1254/1999 kan aan producenten die zoogkoeien houden op hun bedrijf, op hun verzoek een premie voor het aanhouden van zoogkoeien worden verleend. Onder zoogkoe dient, blijkens artikel 3, eerste lid, onder f, van deze verordening, te worden verstaan een koe van een vleesras of verkregen door kruising met een vleesras, die behoort tot een beslag dat wordt gebruikt voor het opfokken van kalveren voor de vleesproductie.
Ingevolge artikel 6, zevende lid, van Verordening (EG) nr. 1254/1999 stelt de Commissie de uitvoeringsbepalingen vast die betrekking hebben op de in artikel 3 gegeven Pro definitie van het begrip zoogkoe. De Commissie heeft hieraan uitvoering gegeven in artikel 14 van Pro Verordening (EG) nr. 2342/1999, waarin is bepaald dat koeien van bepaalde runderrassen niet als koeien van vleesrassen zoals bedoeld in artikel 3, onder f, van Verordening (EG) nr. 1254/1999 worden beschouwd. Verder heeft de Commissie geen uitvoeringsbepalingen over het begrip zoogkoe vastgesteld.
5.4 Verweerder heeft de definitie van ‘zoogkoe’ als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder f, van Verordening (EG) nr. 1254/1999 nader uitgewerkt. Hiertoe zijn in artikel 6.2, eerste lid, onder d, van de Regeling twee nadere cumulatieve vereisten vastgesteld om in Nederland voor zoogkoeienpremie in aanmerking te kunnen komen. Op de eerste plaats is vereist dat de aan te houden zoogkoeien in het betrokken jaar ten minste één maal hebben gekalfd. Later is die periode van één jaar gewijzigd in de periode die loopt van twintig maanden voor tot en met vier maanden na de datum waarop de aanvraagperiode is geopend. Op de tweede plaats is vereist dat de kalveren van de aan te houden zoogkoeien niet binnen vier maanden na hun geboorte uit het betrokken beslag zijn afgevoerd.
5.5 Verweerder heeft met artikel 6.2, eerste lid, onder d, van de Regeling, blijkens de toelichting op die bepaling, uitvoering willen geven aan de nadere precisering van het begrip ‘zoogkoe’ van het Directoraat-Generaal Landbouw van de Commissie, zoals die onder meer blijkt uit de in rubriek 2.2 geciteerde stukken van december 1999 en 3 juni 2002. Hierbij heeft verweerder aangegeven dat de termijnen van vier respectievelijk 24 maanden in Nederland algemeen gebruikelijke termijnen zijn. Appellant heeft geen feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan aan de juistheid van deze stellingen zou moeten worden getwijfeld.
5.6 Het College is om de navolgende redenen van oordeel dat niet boven iedere twijfel verheven is dat artikel 6.2, eerste lid, onder d, van de Regeling verenigbaar is met artikel 3, eerste lid, onder f, van Verordening (EG) nr. 1254/1999.
Artikel 6.2, eerste lid, onder d, van de Regeling gaat uit van een beoordeling op het niveau van de individuele koe. Indien het kalf van een in de aanvraag voor zoogkoeienpremie opgegeven koe binnen vier maanden na de geboorte uit het betrokken beslag is afgevoerd, komt de koe op grond van artikel 6.2, eerste lid, onder d, van de Regeling niet voor zoogkoeienpremie in aanmerking. Bij deze beoordelingswijze wordt de koe, als gevolg van de vroegtijdige afvoer van het kalf, geacht niet langer, althans voor het betrokken premiejaar, tot het beslag te behoren. Het beslag is dan, kort gezegd, de verzameling van alle dieren waarvan aan het eind van de aanhoudperiode kan worden vastgesteld, dat zij aan de premievoorwaarden voldoen. Aldus beschouwd, is artikel 6.2, eerste lid, onder d, van de Regeling niet in strijd met artikel 3, eerste lid, onder f, van Verordening (EG)
nr. 1254/1999.
Het Directoraat-Generaal Landbouw van de Commissie gaat er daarentegen blijkens zijn interpretatienota van december 1999 kennelijk vanuit dat artikel 3, eerste lid, onder f, van Verordening (EG) nr. 1254/1999 een beoordeling op collectief niveau (het beslag) vergt. In de interpretatienota is immers gesteld dat kalveren in uitzonderingsgevallen eerder (dan de algemeen gebruikelijke termijn die kalveren bij de moederkoe blijven; toevoeging College) verkocht mogen worden, mits het zogende karakter van het beslag behouden blijft. Ziet het College het goed, dan moet bij deze beoordelingswijze dus steeds worden bezien of, ondanks de vroegtijdige afvoer van kalveren, het zogende karakter van het beslag behouden is gebleven. Indien dit het geval is, kan ook voor de koe(ien) waarvan het kalf vroegtijdig is afgevoerd, zoogkoeienpremie worden toegekend. Indien het zogende karakter van het beslag niet behouden is gebleven, kan geen zoogkoeienpremie worden toegekend, ook niet voor de koeien die hun kalf wel lang genoeg bij zich hebben gehad.
Indien artikel 3, eerste lid, onder f, van Verordening (EG) nr. 1254/1999 een beoordeling op het niveau van het beslag vereist, doet de vraag zich voor welke criteria moeten worden gehanteerd om vast te stellen of het beslag (nog) wordt gebruikt voor het opfokken van kalveren voor de vleesproductie alsmede welke koeien tot dit beslag behoren.
Het College merkt voorts op dat als gevolg van nationale uitvoeringsregels als de onderhavige tussen de lidstaten verschillen kunnen ontstaan in vereisten om voor zoogkoeienpremie in aanmerking te komen. In dit verband heeft verweerder ter zitting opgemerkt dat het in Nederland algemeen gebruikelijk is dat kalveren na hun geboorte minimaal vier maanden bij de moederkoe blijven, maar dat in diverse andere lidstaten als gevolg van de aldaar gangbare veeteeltpraktijk andere termijnen worden gehanteerd. Het is de vraag of verschillen tussen lidstaten in vereisten om voor zoogkoeienpremie in aanmerking te komen, verenigbaar zijn met de toepasselijke communautaire voorschriften.
5.7 Het College ziet op grond van het vorenstaande reden om het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te heropenen en prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen.
6. De beslissing
Het College:
- heropent het onderzoek;
- verzoekt het Hof van Justitie een prejudiciële beslissing te geven omtrent de volgende vragen:
1. Is een regeling die voor het recht op zoogkoeienpremie op grond van de gangbare veeteeltpraktijk vereist
dat een aan te houden koe ten minste één maal heeft gekalfd in de periode die loopt van twintig maanden
voor tot en met vier maanden na de datum waarop de aanvraagperiode is geopend en waarvan het kalf
niet binnen vier maanden na de geboorte uit het betrokken beslag is afgevoerd, verenigbaar met artikel 3,
eerste lid, onder f, van Verordening (EG) nr. 1254/1999?
2. Welke criteria moeten ingeval van een ontkennende beantwoording van vraag 1 worden gehanteerd om
vast te stellen of het beslag wordt gebruikt voor het opfokken van kalveren voor de vleesproductie alsmede
welke koeien tot dit beslag behoren?
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. W.E. Doolaard en mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2006.
w.g. H.C. Cusell de griffier is buiten staat deze
uitspraak te ondertekenen