Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/260 16 november 2006
4000 Heffing
Uitspraak in de zaak van:
A en Zn. B.V., te X, appellante,
gemachtigde: mr. J.M.R. Vlaar, werkzaam bij Anders Belicht te Alkmaar,
tegen
het Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigde: mr. J.F. Penning de Vries, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief, gedateerd 17 april 2005, bij het College binnengekomen op 15 april 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 maart 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen verweerders besluit van 5 november 2004, waarbij op grond van de Verordening PT algemene heffing handel groenten en fruit 2003 (hierna: de heffingsverordening) een heffing is opgelegd, ongegrond verklaard.
Appellante heeft bij brief van 12 mei 2005 de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 28 juni 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 26 oktober 2005 heeft appellante een nadere memorie ingediend.
Verweerder heeft daarop bij brief van 28 november 2005 een nadere reactie ingediend.
Op 13 juli 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellante, vertegenwoordigd door haar gemachtigde en door B, indirect bestuurder van appellante, en verweerder, vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, hun standpunten hebben toegelicht.
Na de zitting heeft verweerder, met toestemming van appellante, nadere stukken overgelegd.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 134 van Pro de Grondwet (hierna: Gw) luidt, voorzover van belang:
"1. Bij of krachtens de wet kunnen openbare lichamen voor beroep en bedrijf en andere openbare lichamen worden ingesteld en opgeheven.
2. (…) Bij of krachtens de wet kan aan hun besturen verordenende bevoegdheid worden verleend.
3. De wet regelt het toezicht op deze besturen. Vernietiging van besluiten van deze besturen kan alleen geschieden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. "
In artikel 93, vijfde lid, Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) is het volgende bepaald:
"Geen verordening mag aan gezonde mededinging in de weg staan."
Voorzover thans van belang, vermeldt de heffingsverordening het volgende:
"Artikel 1
2. In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
e. de ondernemer: de natuurlijke of rechtspersoon die een onderneming drijft waarin de handel wordt uitgeoefend in de verse of bewerkte producten:
1. fruit (…)
2. groenten (…)
Artikel 2
1. De ondernemer is jaarlijks een heffing aan het Productschap Tuinbouw verschuldigd ten behoeve van de algemene kosten van het Productschap Tuinbouw.
2. De heffing bedoeld in het eerste lid wordt opgelegd door de voorzitter, met inachtneming van de volgende artikelen.
Artikel 3
1. De heffing die de ondernemer is verschuldigd, wordt opgelegd naar de grondslag aankoopwaarde handel over het kalenderjaar 2003.
(…)
Artikel 4
Indien de heffingsplichtige de gegevens die hem krachtens de Verordening PT algemene bepalingen, ten behoeve van de onderhavige verordening zijn gevraagd, niet, niet tijdig of niet volledig verstrekt, wordt de heffing berekend over de dan door de voorzitter te ramen omvang van de grondslag die op de heffingsplichtige ingevolge deze verordening van toepassing is, in welk geval de heffing met € 40,= wordt verhoogd in verband met administratiekosten.
Artikel 6
De voorzitter kan, indien hem uit te zijner beschikking gekomen gegevens blijkt dat de verstrekking van de gegevens of een raming als bedoeld in artikel 4, niet in overeenstemming is met de werkelijkheid, een opgelegde heffing aan de hand van deze gegevens herzien en opnieuw opleggen. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 5 november 2004 heeft verweerder een heffing opgelegd over het jaar 2003, ten bedrage van € 1.540,00. Dit betreft een ambtshalve schatting, vermeerderd met een bedrag van € 40,00 aan administratiekosten.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 15 december 2004 bezwaar gemaakt. De gronden zijn aangevuld bij brief van 21 februari 2005.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe is, samengevat weergegeven, het volgende overwogen.
Voorzover appellante heeft aangegeven bereid te zijn [slechts; toevoeging College] de heffing te voldoen die is verbonden aan de publiekrechtelijke taak van het productschap, is verweerder van mening dat dit bezwaar buiten de reikwijdte van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) valt en dat overigens het productschap een publiekrechtelijke taak heeft die allerhande uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt. Dat er strijd zou zijn met artikel 6 van Pro het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) aangezien de bevoegde rechter onvermijdelijk een beroep ongegrond moet verklaren, acht verweerder onjuist blijkens vele uitspraken van het College. Voorts wijst verweerder erop dat de toezichthouders en goedkeurende ministeries waken voor overtreding van artikel 93, vijfde lid, Wbo, net als de Europese Commissie.
4. Het standpunt van appellante
4.1 Appellante heeft aan haar beroep een aantal principiële bezwaren tegen het functioneren van productschappen – inclusief verweerder – ten grondslag gelegd. Zakelijk weergegeven heeft appellante hiertoe het volgende aangevoerd.
In strijd met artikel 6 EVRM Pro staat er inzake heffingsaanslagen geen beroepsmogelijkheid bij een onafhankelijke rechter open, aangezien de rechter die op deze beroepen beslist geen andere mogelijkheid heeft dan deze beroepen ongegrond te verklaren. Op grond van artikel 134, derde lid, Gw, dient het mogelijk te zijn besluiten van besturen van publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties te vernietigen wegens strijd met het algemeen belang. Hiermee is strijdig dat de rechter juist terughoudend dient te zijn als het gaat om toetsing aan het algemeen belang.
Voorzover hieruit de verplichting voortvloeit om mee te betalen aan activiteiten die zijn te karakteriseren als privaatrechtelijk handelen – zoals het maken van reclame of het doen van onderzoek – is verplichte registratie van ondernemers bij verweerder met behulp van de Kamer van Koophandel in strijd met artikel 11 EVRM Pro, dat vrijheid van vereniging garandeert en zo moet worden verstaan dat eveneens niemand mag worden gedwongen om tot een vereniging te behoren.
Volgens appellante wordt van de activiteiten van verweerder door verschillende ondernemers in uiteenlopende mate – of in het geheel niet – geprofiteerd, hetgeen in strijd is met artikel 93, vijfde lid, Wbo, dat bepaalt dat geen verordening aan een gezonde mededinging in de weg mag staan.
Verder is het publiekrechtelijk financieren van reclame uit heffingen op uitsluitend nationale producten in strijd met het Europese recht. Van deze reclame profiteren ook buitenlandse ondernemingen, hetgeen Nederlandse ondernemers benadeelt. Appellante wijst in dit verband op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof) van 8 juni 2006 (zaak C-517/04, Visserijbedrijf Koornstra & Zn. Vof/Productschap Vis, n.n.g.), waaruit zij afleidt dat betekenis dient te worden gehecht aan de omstandigheid dat appellante individueel geen profijt heeft en dat derhalve de vaste jurisprudentie van het College inzake het profijtbeginsel kan worden verlaten.
4.2 Hiernaast heeft appellante erop gewezen dat op geen enkele wijze duidelijk is hoe de hoogte van de ambtshalve schatting tot stand komt.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 De door appellante aangevoerde grieven hebben zowel betrekking op de geldigheid van de heffingsverordening zelf als op de juistheid van de bepaling van de hoogte van de heffing. Het College zal hieronder eerst ingaan op de, bij wege van exceptie aangevoerde, meest vérstrekkende grieven inzake de geldigheid van de heffingsverordening.
5.2 Het College vat de grieven van appellante aldus samen, dat geen effectief toezicht kan worden uitgeoefend ten aanzien van de vraag of de activiteiten van verweerder wel het algemeen belang dienen, dat door de verplichte heffing ten gunste van activiteiten met een privaatrechtelijk karakter de vrijheid van vereniging wordt geschonden en dat het ongelijke profijt dat ondernemingen hebben van deze activiteiten een schending met zich meebrengt van zowel het Nederlandse als het Europese recht.
5.2.1 Appellante heeft verschillende argumenten aangevoerd ter onderbouwing van haar grief dat geen werkelijke controle mogelijk is op de vraag of verweerders activiteiten daadwerkelijk in het algemeen belang zijn. Naar het oordeel van het College ontberen deze argumenten alle feitelijke grondslag, nu tegen het besluit tot oplegging van een heffing bezwaar en beroep openstaat waarbij tevens de verbindendheid van de onderliggende verordening in rechte kan worden getoetst. De behandeling in beroep vindt plaats bij een gerecht dat onafhankelijk is in de zin van artikel 6 EVRM Pro en de stelling van appellante dat dit gerecht niet anders kan doen dan een beroep als bedoeld ongegrond te verklaren, vindt geen steun in de feiten.
5.2.2 Het beroep van appellante op artikel 11 EVRM Pro, volgens welke bepaling een ieder recht heeft op vrijheid van vreedzame vergadering en vereniging, kan naar het oordeel van het College aan de verbindendheid van de heffingsverordening niet afdoen, reeds omdat verweerder als publiekrechtelijk lichaam niet kan worden aangemerkt als een vereniging in de zin van dit artikel.
5.2.3 Appellante heeft zich voorts beroepen op strijd met artikel 93, vijfde lid, Wbo. Ingevolge deze bepaling mag geen verordening aan gezonde mededinging in de weg staan. Hoewel de onderhavige heffingsverordening, zoals elke heffingsverordening, enige invloed op de concurrentie kan hebben, is van een uitschakeling van de nuttige functie der concurrentie niet gebleken en kan appellantes beroep op voornoemde bepaling dan ook niet tot onverbindendheid van de onderhavige heffingsverordening leiden.
Voorzover appellante heeft aangevoerd dat zij ten onrechte geen belang heeft bij of profijt heeft van de activiteiten van verweerder, kan dit niet tot een ander oordeel leiden. Uit vaste jurisprudentie van het College volgt dat de bevoegdheid van verweerder tot het opleggen van een heffing als de onderhavige niet afhankelijk is van het profijt dat de individuele ondernemer al dan niet heeft bij de hiermee bekostigde activiteiten. Dat het door appellante aangehaalde arrest van het Hof van 8 juni 2006 aanknopingspunten zou bieden om van deze vaste jurisprudentie af te wijken, heeft appellante niet onderbouwd en het College ziet ook overigens in de overwegingen van het Hof geen grond voor de door appellante voorgestane interpretatie.
5.2.4 Uit het voorgaande volgt dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de onderliggende heffingsverordening onverbindend moet worden geacht. Het beroep is in zoverre dan ook ongegrond.
5.3 Appellante heeft ten aanzien van de hoogte van de heffing aangevoerd dat niet duidelijk is hoe de ambtshalve schatting tot stand is gekomen.
5.3.1 Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder verklaard dat voor het opleggen van de zogenoemde ambtshalve schatting in gevallen waarin de heffingsplichtige geen gegevens over de hoogte van de aankoopwaarde heeft ingediend, een gedragslijn wordt gehanteerd die niet is gepubliceerd. Deze gedragslijn houdt in dat het eerste jaar dat geen opgave wordt gedaan een heffing van € 1.500,00 wordt opgelegd, ongeacht de heffingsgrondslag en zonder onderscheid naar heffingsplichtige. Zo lang geen opgave wordt gedaan, wordt dit bedrag ieder jaar met 50% verhoogd. Verweerders gemachtigde heeft voorts aangegeven dat hij vermoedt dat in deze gedragslijn een maximumbedrag is opgenomen waarboven de heffing niet meer wordt verhoogd.
5.3.2 Artikel 4 van Pro de heffingsverordening bepaalt dat, indien de heffingsplichtige de gegevens die ten behoeve van deze verordening zijn gevraagd niet, niet tijdig of niet volledig verstrekt, de heffing wordt berekend over de dan door de voorzitter te ramen omvang van de grondslag van de heffing. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de verordening is de grondslag de aankoopwaarde handel over het kalenderjaar 2003. Naar het oordeel van het College volgt hieruit dat bij het ontbreken van de benodigde gegevens verweerder de bevoegdheid toekomt om de omvang van de grondslag van de heffing te ramen. Het College vermag op grond van deze bepalingen niet in te zien dat de geraamde grondslag anders kan worden vastgesteld dan op basis van een aannemelijke schatting, waarbij zo veel mogelijk gebruik wordt gemaakt van wel bekende gegevens, teneinde de schatting de werkelijkheid zo veel mogelijk te laten benaderen.
5.3.3 In het onderhavige geval heeft verweerder, in overeenstemming met zijn ter zitting uiteengezette gedragslijn, een heffing opgelegd op basis van een ambtshalve schatting van € 1500,00, vermeerderd met € 40,00 administratiekosten. Derhalve staat voor het College vast dat het primaire besluit niet is gebaseerd op een raming van de heffingsgrondslag die de werkelijkheid zo nauwkeurig mogelijk tracht te benaderen en dat het besluit is genomen in strijd met artikel 4 van Pro de heffingsverordening. Het daartegen gerichte bezwaar is dan ook ten onrechte ongegrond verklaard.
5.4 Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
5.5 Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 644,00, op basis van 2 punten (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting) tegen een waarde van € 322,00 per punt. De reis- en verblijfkosten van appellante worden vastgesteld op € 65,33 en de verletkosten overeenkomstig haar opgave op € 180,00.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 8 maart 2005;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 889,33 (zegge: achthonderdnegenentachtig
euro en drieëndertig eurocent), onder aanwijzing van het Productschap Tuinbouw als de rechtspersoon die deze kosten
moet vergoeden;
- bepaalt dat het Productschap Tuinbouw aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00
(zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, mr. M. van Duuren en mr. H.O. Kerkmeester, in tegenwoordigheid van mr. J.M.W. van de Sande als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 november 2006.
w.g. F. Stuurop w.g. mr. J.M.W. van de Sande