Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 05/349 23 november 2006
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. A.A.M. van Beek, advocaat te Tilburg ,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij de Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 26 mei 2005, bij het College op die datum binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 april 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante, gericht tegen de afwijzing haar in aanmerking te brengen voor toepassing van artikel 9 van Pro het Besluit herstructurering hardheidsgevallen (hierna: Bhv).
Bij brief van 27 juni 2005 heeft appellante het beroep aangevuld met gronden en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd, waarna verweerder op 17 augustus 2005 een verweerschrift heeft ingediend en eveneens stukken heeft overgelegd.
Op 12 oktober 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen hun standpunten nader uiteen hebben gezet.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Ingevolge artikel 25 van Pro de per 1 januari 2006 vervallen Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) konden bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 leidde Pro tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende Pro bepaling van de hoogte van deze rechten. Deze algemene maatregel van bestuur was het eveneens per 1 januari 2006 vervallen Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv).
Artikel 9 Bhv Pro maakte deel uit van hoofdstuk 2, paragraaf 3, Bhv, welke paragraaf als opschrift had "Investeringen ten behoeve van uitbreiding binnen niet-benutte mestproductierechten", en luidde voorzover van belang als volgt:
"1. Het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van Pro de wet bepaalde varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht, van een daartoe aangemeld bedrijf wordt overeenkomstig deze paragraaf vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en vóór 10 juli 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens:
a. door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 23 juni 1994 heeft het hoofd van het toenmalige Bureau Heffingen aan C’ Voeders te D met betrekking tot de voorgenomen vorming van de maatschap van appellante meegedeeld dat de Meststoffenwet en de Wet verplaatsing mestproductie in beginsel geen beletsel vormen mestproductie te laten plaatsvinden binnen een nieuw te vormen maatschap. In deze brief is onder meer opgemerkt dat sprake moet zijn van feitelijk gebruik van de grond en gebouwen door de maatschap.
- Op 29 september 1994 hebben burgemeester en wethouders van B aan E ingevolge artikel 8.4 van de Wet milieubeheer een nieuwe, de gehele inrichting omvattende vergunning verleend voor een varkensmesterij aan de F te B.
- E en G hebben bij op 19 januari 1995 gedagtekende akte van maatschap een overeenkomst gesloten, waarin onder meer is bepaald dat E per 1 januari 1994 de eigendom van de levende have en pachtrechten van cultuurgrond en stalruimte te H in de maatschap heeft ingebracht en dat G per die datum de pachtrechten met betrekking tot percelen cultuurgrond te I in de maatschap heeft ingebracht.
Bij goedgekeurde pachtovereenkomsten, ingaande 1 januari 1994, heeft G aan appellante cultuurgrond te I verpacht en E stalruimte te H.
- Met ingang van 1 januari 1997 is de pachtovereenkomst met betrekking tot de stal te H beëindigd en heeft E aan appellante stalruimte aan de F te B verpacht. Ook deze pachtovereenkomst is goedgekeurd door de grondkamer.
- Op 18 augustus 1998 heeft verweerder van appellante een melding ontvangen voor hardheidscategorie 3 (artikel 9) Bhv.
- Naar aanleiding van een brief van verweerder van 2 april 1999, waarin is gesteld dat niet is gebleken dat de inrichting aan de F te B tot het bedrijf van appellante behoort, heeft appellante bij brief van 12 april 1999 geantwoord en daarbij een afschrift van de pachtovereenkomst tussen E en haar met betrekking tot de stalruimte op voormelde locatie overgelegd.
- Bij besluit van 3 september 1999 heeft verweerder appellante bericht dat zij niet in aanmerking komt voor hardheidscategorie 3.
- Appellante heeft tegen dat besluit bij brief van 15 september 1999 bezwaar gemaakt, welk bezwaar zij naar aanleiding van de uitspraak van het College in de zaak Georgius heeft herhaald bij brief van 3 juli 2001.
- Naar aanleiding van een vermoeden van het plegen van valsheid in geschrift en overtreding van het uitbreidingsverbod van artikel 15 Whv Pro heeft de Algemene Inspectiedienst (AID) vanaf augustus 2000 een onderzoek verricht naar onder meer appellante, waarvan proces-verbaal is opgemaakt. Uit dit proces-verbaal komt onder meer naar voren dat:
- in het kader van de landbouwtelling door de maatschap G (hierna ook: G) opgave wordt gedaan van het akkerbouwbedrijf en door het bedrijf van (de maatschap van) E (hierna: E) opgave wordt gedaan van de varkenshouderij;
- G aanvragen in het kader van de EG-steunverlening akkerbouwgewassen doet en E ingevolge de Minas-regelgeving opgaven doet met betrekking tot de varkenshouderij;
- uit de administratie van appellante, onderscheidenlijk G en E niet blijkt van pachtbetalingen met betrekking tot de landbouwgrond(en), onderscheidenlijk de stalruimte te B;
- G en E ieder voor zich het bedrijfsresultaat van de akkerbouw en de varkenshouderij ontvangen, onderscheidenlijk verantwoordelijk zijn voor het in die bedrijfstakken eventueel geleden verlies;
- met betrekking tot de jaren 1995 en 1996 sprake is geweest van (concept) vaststellingsovereenkomsten tussen G en E, waarbij door E aan G een vergoeding is betaald voor 'gebruik en genot quotum';
- de bedrijfsvoering en de (invloed op) de arbeid met betrekking tot de varkenshouderij in handen is van E en G daarbij niet betrokken is.
- Bij het proces-verbaal van de AID bevinden zich verklaringen, afgelegd door E en G. G heeft onder meer verklaard dat de pachtprijs voor de grond en de stalruimte niet werd betaald en dat de maatschap G met E in zee is gegaan omdat deze f 1,60 tot (later) f 1,80 per kg fosfaat - verbonden aan de grond van G - wilde betalen. E heeft onder meer verklaard dat die vergoeding voor G de reden van de samenwerking geweest zal zijn en dat de hoeveelheid fosfaat van G te klein was toen het bedrijf in H groeide, waardoor hij voor die locatie met een ander akkerbouwbedrijf een samenwerking is aangegaan. Voorts heeft E verklaard dat hij zijn 'fosfaat' (waarvoor het College leest: mestproductierechten varkens/kippen) met betrekking tot de stal in B in 1997 heeft verkocht en de exploitatie vervolgens heeft voortgezet op 'het fosfaat' van G.
- In juni 2003 heeft verweerder(s toenmalige Bureau Heffingen) van de AID een afschrift van het proces-verbaal ontvangen.
- Op 13 oktober 2004 is appellante naar aanleiding van haar bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en daartoe - zakelijk
samengevat - het volgende gesteld en overwogen.
3.1 Op grond van artikel 9, eerste lid, Bhv, zoals dat ten tijde van belang luidde, kon voor bedrijven die aan de voorwaarden voldeden een (extra) varkensrecht worden berekend.
In dit geval is weliswaar in de periode na 1992 en voor 10 juli 1997 aan E een milieuvergunning verleend, maar die vergunning heeft geen betrekking op het bedrijf van appellante en ziet dan ook niet op "het desbetreffende bedrijf" als bedoeld in dat artikellid. Op grond van de jurisprudentie van het College en verweerders daarop gebaseerde uitvoeringspraktijk zou dit slechts anders zijn, indien de inrichting waarvoor de milieuvergunning is verleend reeds voor 10 juli 1997 zo zeer behoorde tot het bedrijf van degene die zich in het kader van het Bhv heeft aangemeld, dat het geheel toch als het desbetreffende bedrijf moet worden aangemerkt. Hiertoe zijn de feitelijke omstandigheden van belang.
3.2 Gelet op het proces-verbaal van de AID, het bezwaarschrift en hetgeen op de hoorzitting naar voren is gebracht, is niet gebleken dat het bedrijf van appellante als het desbetreffende bedrijf kan worden aangemerkt. Het feitelijk gebruik van de landbouwgrond ligt immers niet bij appellante, maar bij (de maatschap) G, en niet appellante, maar (de maatschap) E is de feitelijk houder van de varkens in de stalruimte te B.
In de bedrijfsvoering van de te onderscheiden bedrijven van G enerzijds en E anderzijds is door de gestelde samenwerking geen verandering gekomen.
Appellante voldoet derhalve niet aan het bepaalde in artikel 9, eerste lid, Bhv, zodat zij terecht is afgewezen voor het daarin geregelde hardheidsgeval.
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat geen sprake is van het desbetreffende bedrijf en heeft daartoe - zakelijk samengevat - het volgende aangevoerd.
4.1 Verweerder verbindt ten onrechte conclusies aan het feit dat appellante niet is geregistreerd bij (het voormalige) Laser. Appellante verwijst naar artikel 5, eerste lid, aanhef en onder j, Whv, waarin was bepaald dat onder meer als belanghebbende werd aangemerkt een samenwerkingsverband, dat over het desbetreffende bedrijf beschikt volgens (een) door de grondkamer goedgekeurde pachtovereenkomst(en). Voorts stelt appellante dat de Minas-aangifte, die pas sinds 1998 verplicht was, wel degelijk ten behoeve van haar werd gedaan en dat niet valt in te zien wat die omstandigheid zegt over de relatie tussen de milieuvergunning en de niet-benutte mestproductierechten per 1 juli 1997.
4.2 Om voor een varkensrecht op grond van artikel 9 Bhv Pro in aanmerking te kunnen komen, wordt in die bepaling niet aangegeven door welke entiteit het aangemelde/desbetreffende bedrijf moet worden gevoerd. Appellante betwist voorts dat de omstandigheid dat binnen haar maatschap verrekening plaatsvindt danwel de wijze waarop het bedrijfsresultaat wordt toegedeeld er aan in de weg staat dat daadwerkelijk sprake is van een maatschap.
4.3 Ook aan het feit dat binnen de maatschap sprake is van een taakverdeling, in die zin dat E hoofdzakelijk de activiteiten met betrekking tot de varkenshouderij en G die met betrekking tot de akkerbouw verricht, verbindt verweerder een onjuiste conclusie. In essentie gaat het er om dat sprake is van een feitelijke relatie tussen de varkensstal enerzijds en de landbouwgrond anderzijds. Appellante wijst in dit verband op de definitie van het bedrijfsbegrip in de Whv en het arrest van de Hoge Raad in de zaak Denkavit van2 juni 1998 (NJ 1998, 714).
Op grond van de artikelen 14 en 55 (oud) van de Meststoffenwet, de voorlopers van het uitbreidingsverbod van artikel 15 Whv Pro, was het toegestaan het houden van dieren op te starten mits de totale fosfaatproductie niet meer bedroeg dan 125 kg/ha. Tussen het houden van varkens en de landbouwgronden bestaat ook een feitelijke relatie in die zin dat de varkensmest voor een groot deel wordt/werd afgezet op die landbouwgronden, terwijl op die gronden voer voor de varkens wordt/werd verbouwd.
4.4 Ter zitting heeft appellante toegevoegd dat het proces-verbaal van de AID getuige de daarin veelvuldig voorkomende termen als "kennelijk" en "vermoedelijk" voornamelijk gebaseerd lijkt op vermoedens/veronderstellingen en niet op concrete feiten of omstandigheden. Appellante wijst er op dat aan haar maatschap deelnemende natuurlijke personen strafrechtelijk zijn vervolgd voor overtreding van het voor de inwerkingtreding van de Whv in de Meststoffenwet opgenomen uitbreidingsverbod, maar dat het openbaar ministerie in die zaken niet-ontvankelijk is verklaard.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat het bedrijf van appellante niet kan worden aangemerkt als "het desbetreffende bedrijf" in de zin van artikel 9, eerste lid, aanhef, Bhv, waarvoor in de relevante periode een milieuvergunning in de zin van dat artikellid is verleend.
5.2 Het College beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
5.3 Gelet op hetgeen hiervoor in § 2.2 met betrekking tot het proces-verbaal van de AID is weergegeven, is naar het oordeel van het College de conclusie gerechtvaardigd dat ondanks het formele samenwerkingsverband van appellante in wezen steeds sprake is geweest van twee afzonderlijke bedrijven, namelijk het varkensbedrijf van E enerzijds en het akkerbouwbedrijf van G anderzijds. Het College vindt hiervoor bevestiging in de door G afgelegde, en door E beaamde, verklaring dat de reden voor de samenwerking - uitsluitend - was gelegen in de vergoeding, die voor de aan de akkerbouwgrond van G verbonden mestproductierechten (fosfaat) werd betaald.
Het College verbindt hieraan de slotsom dat de samenwerking kennelijk geen ander doel diende dan het creëren van de mogelijkheid voor E zijn varkenshouderij te laten plaatsvinden met gebruikmaking van de mestproductierechten van G.
Derhalve was geen sprake van een situatie als bedoeld in de brief van 23 juni 1994 van het voormalige Bureau Heffingen.
In de overigens uit het proces-verbaal naar voren komende feiten en omstandigheden vindt het College geen aanwijzingen voor de slotsom dat tussen de te onderscheiden bedrijven sprake is geweest van een daadwerkelijke, feitelijke samenwerking, op grond waarvan zou kunnen worden geconcludeerd dat - voor 10 juli 1997 - sprake was van één geheel, dat als het desbetreffende bedrijf kan worden aangemerkt. Vaststaat immers dat de bedrijfsresultaten met betrekking tot de akkerbouw uitsluitend ten goede kwamen aan G en die met betrekking tot de akkerbouw aan E en over en weer geen bemoeienis bestond met elkaars bedrijfsvoering en het in dat kader ingezette personeel.
Hierbij komt dat op grond van de in dit geding vaststaande feiten aannemelijk is dat E ten tijde van de aanvraag en verwerving van de milieuvergunning voor de stal in B zelf over mestproductierechten beschikte voor de varkenshouderij aldaar, zodat ten tijde van die aanvraag/vergunningverlening geen sprake was van een investering in verband met latente mestproductieruimte, waarvoor het onderhavige hardheidsgeval is bedoeld. Dat E diens voor de varkenshouderij te B gebruikte mestproductierechten in 1997 heeft verkocht, maakt dit niet anders.
5.4 De conclusie van het vorenstaande is dat het bedrijf van appellante, dat zich in het kader van hardheidscategorie 3 (artikel 9) Bhv heeft gemeld, niet kan worden vereenzelvigd met het bedrijf van E, waaraan op 29 september 1994 een Wm-vergunning is verleend.
5.5 Het beroep is derhalve ongegrond.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 november 2006.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining