Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 06/209 3 januari 2007
5125 Regeling dierlijke EG-premies
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M.W. Oomen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 20 februari 2006, bij het College binnengekomen op 28 februari 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 19 januari 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op bezwaar van appellant tegen een besluit op grond van de Regeling dierlijke EG-premies.
Op 3 mei 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 november 2006, alwaar appellant in persoon en verweerder bij monde van zijn gemachtigde hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad luidt, voorzover hier van belang:
"1. Elke houder van dieren, met uitzondering van vervoerders:
- houdt een register bij,
- stelt, zodra het gecomputeriseerde gegevensbestand volledig operationeel is, de bevoegde autoriteit binnen een door de lidstaat vastgestelde termijn, die zich uitstrekt over drie tot zeven dagen, in kennis van alle verplaatsingen van en naar het bedrijf en van elke geboorte of sterfte van een dier op het bedrijf, samen met de data waarop een en ander heeft plaatsgevonden.
(…)
4. Het register wordt handmatig of door middel van een computer bijgehouden in een door de bevoegde autoriteit goedgekeurde vorm en moet te allen tijde en gedurende een door de bevoegde autoriteit vast te stellen periode van ten minste drie jaar ter beschikking worden gehouden van de bevoegde autoriteit, die op haar verzoek inzage krijgt."
Artikel 8 van Pro Verordening (EG) nr. 911/2004 van de Commissie van 29 april 2004 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft oormerken, paspoorten en bedrijfsregisters luidde, ten tijde van belang:
"Het register dat op het bedrijf wordt bijgehouden, moet ten minste het volgende bevatten:
a) de meest recente gegevens als bedoeld in artikel 14, lid 3, punt C.1, eerste tot en met vierde streepje, van Richtlijn 64/432/EEG;
b) de datum waarop het dier op het bedrijf is doodgegaan;
c) voor dieren die het bedrijf verlaten, de naam en het adres van de houder, met uitzondering van de vervoerder, naar wie of de identificatiecode van het bedrijf waarnaar het dier is vervoerd, en de datum van vertrek;
d) voor dieren die op het bedrijf aankomen, de naam en het adres van de houder, met uitzondering van de vervoerder, van wie of de identificatiecode van het bedrijf waarvan het dier afkomstig is, en de datum van aankomst;
e) de naam en handtekening van de vertegenwoordiger van de bevoegde autoriteit die het register controleert en de data waarop de controles zijn verricht."
Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001, houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidde, voorzover hier van belang:
"Artikel 2 - Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
s) "geconstateerd dier": een dier waarvoor aan alle in de voorschriften gestelde steuntoekenningsvoorwaarden in het kader van de betrokken regeling is voldaan;
(…)
Artikel 17 - Algemene beginselen
1. De controles ter plaatse worden onverwachts uitgevoerd. Zij mogen worden aangekondigd, doch slechts zolang van tevoren als strikt noodzakelijk is en voorzover het doel van de controle daardoor niet in gevaar komt. Behalve in behoorlijk gemotiveerde gevallen mag de aankondiging nooit meer dan 48 uur tevoren plaatsvinden.
(…)
3. De aanvraag (aanvragen) wordt (worden) afgewezen indien het bedrijfshoofd of zijn vertegenwoordiger een controle ter plaatse verhindert.
Artikel 25 - Onderdelen van de controles ter plaatse
1. De controles ter plaatse moeten betrekking hebben op alle dieren waarvoor op grond van de te controleren steunregelingen steunaanvragen zijn ingediend en, wat de steunregelingen voor rundvee betreft, ook op runderen waarvoor geen steunaanvraag is ingediend.
2. De controles ter plaatse omvatten in het bijzonder:
a) (…)
b) met betrekking tot de steunregelingen voor rundvee:
- (….)
- steekproefcontroles bij dieren waarvoor in de laatste twaalf maanden vóór de controle ter plaatse steunaanvragen zijn ingediend, om na te gaan of de gegevens van het gecomputeriseerde gegevensbestand overeenstemmen met die van het register;
(…)
Artikel 36 - Berekeningsgrondslag
(…)
3. Wanneer het in een steunvraag aangegeven aantal dieren groter is dan het bij administratieve controles of controles ter plaatse geconstateerde aantal, wordt de steun, onverminderd de artikelen 38 en 39, berekend op basis van het geconstateerde aantal dieren.
Wanneer een bedrijfshoofd door overmacht of buitengewone omstandigheden in de zin van artikel 48 zijn Pro verplichting om de dieren aan te houden niet heeft kunnen nakomen, behoudt hij het recht op steun voor het aantal dieren dat hiervoor in aanmerking kwam op het tijdstip waarop de overmacht of de buitengewone omstandigheid is ingetreden.
(…)
Artikel 38 - Kortingen en uitsluitingen met betrekking tot runderen waarvoor
steun wordt aangevraagd
(…)
2. Wanneer ten aanzien van meer dan drie dieren onregelmatigheden worden vastgesteld, wordt het totaalbedrag van de steun waarop het bedr?fshoofd voor de betrokken premieperiode op grond van die regelingen aanspraak kan maken,
gekort:
(…)
Indien het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage groter is dan 20%, wordt het op grond van die regelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 36, lid 3, aanspraak zou kunnen maken, voor de betrokken premieperiode geweigerd.
(…)
3. Ter bepaling van de in de leden 1 en 2 bedoelde percentages wordt het totaal van de dieren waarvoor in de betrokken premieperiode op grond van alle steunregelingen voor rundvee steun wordt aangevraagd en ten aanzien waarvan onregelmatigheden worden vastgesteld, gedeeld door het totaal van alle in de betrokken premieperiode geconstateerde runderen.
(…)
Artikel 48 - Overmacht en buitengewone omstandigheden
1. Gevallen van overmacht of buitengewone omstandigheden moeten binnen tien werkdagen vanaf het tijdstip waarop zulks voor het bedr?fshoofd mogel?k is met het relevante door de bevoegde instantie afdoende geachte bewijs b? de bevoegde instantie worden gemeld.
2. Als buitengewone omstandigheden kan de bevoegde instantie bijvoorbeeld aanvaarden:
(…)
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van het bedrijfshoofd;
(…)
Artikel 49 - Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het bedrijfshoofd verplicht het betrokken bedrag terug te betalen (…)"
In de Regeling dierlijke EG-premies (hierna: Regeling) was onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 4.6
Premie wordt de producent slechts verstrekt ten behoeve van runderen die:
(…)
c. overeenkomstig de bepalingen gesteld bij en krachtens verordening 1760/2000 zijn geïdentificeerd en geregistreerd."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In 2004 zijn namens appellant door het slachthuis op diverse data aanvragen voor slachtpremie ingediend voor in totaal veertien runderen.
- Bij besluit van 18 mei 2005 heeft verweerder appellant voor 2004 voor veertien runderen slachtpremie toegekend.
- Op 9 september 2005 is op het bedrijf van appellant een controle ter plaatse uitgevoerd. In de naar aanleiding van deze controle opgemaakte en door appellant ondertekende rapportage is onder meer het volgende vermeld:
"65 Opmerkingen controleur
Doordat de veehouder de ziekte van Parkinson heeft is de laatste 2 jaar het bedrijfsregister niet bijgehouden.
66. Opmerkingen houder
Veehouder is bereid om dit register alsnog met hulp in te vullen."
- Bij besluit van 10 november 2005 heeft verweerder zijn besluit van 18 mei 2005 herzien, de aanvragen van appellant voor 2004 alsnog afgewezen en de reeds uitbetaalde slachtpremie van € 1.642,20 teruggevorderd.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 5 december 2005 bezwaar gemaakt.
- Op 17 januari 2006 is appellant naar aanleiding van zijn bezwaar telefonisch gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en hiertoe, samengevat, het volgende overwogen.
Op grond van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1760/2000 dient elke houder van dieren een register bij te houden. Op het moment van de controle ter plaatse gold de Regeling identificatie en registratie 2003 en daarin is vermeld dat in beginsel het door verweerder verstrekte bedrijfsregister moet worden gebruikt. Per rund moet in één oogopslag een overzicht verkregen kunnen worden van de in artikel 8 van Pro Verordening (EG) nr. 2629/97 genoemde gegevens, zodat een doelmatige controle mogelijk is.
Volgens het controlerapport had appellant op het moment van de controle niet het voorgeschreven bedrijfsregister bij de hand. Appellant stelt dat hij in de veronderstelling was dat het actueel bijhouden van alle bedrijfsgegevens in zijn 'koeien-boekje' en een uitdraai van de I&R-gegevens door CR Delta voldoende was, maar kon door het ontbreken van een computer geen uitdraai van de I&R-gegevens tonen.
Op grond hiervan is vastgesteld dat appellant tijdens de controle ter plaatse geen bedrijfsregister in de zin van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1760/2000 bij de hand had, waardoor het niet mogelijk was het bedrijf van appellant goed te controleren. Om die reden zijn appellants runderpremieaanvragen op grond van artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 afgewezen.
De gezondheidstoestand van appellant vormt geen aanleiding voor het aannemen van een situatie van overmacht of buitengewone omstandigheden als bedoeld in artikel 48 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001. De gezondheidstoestand van appellant staat immers los van het feit dat hem de noodzaak van het fysiek op zijn bedrijf aanwezig hebben van een officieel bedrijfsregister niet duidelijk was.
Voorts is niet voldaan aan het in het eerste lid van artikel 48 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 gestelde vereiste dat een geval van overmacht binnen tien werkdagen vanaf het tijdstip waarop zulks voor het bedrijfshoofd mogelijk was bij de bevoegde instantie wordt gemeld.
Dat appellant onbekend was met de geldende regelgeving betreffende de noodzaak van het fysiek op het bedrijf aanwezig hebben van een bedrijfsregister kan niet leiden tot het alsnog toekennen van premie. Als producent is appellant verantwoordelijk voor het bijhouden van een bedrijfsregister zoals dat is voorgeschreven. De gevolgen van het niet bijhouden ervan zijn in beginsel voor zijn rekening.
Niet is verweerder gebleken dat in het geval van appellant sprake is van rechtsongelijkheid in de zin dat de controleur in andere gevallen wel de gelegenheid zou hebben geboden om fouten te herstellen. Appellant heeft in dit verband geen specifieke gevallen aangedragen.
De uitkering van premies op grond van de Regeling is gebaseerd op communautaire regelgeving van de Europese Unie. Het is niet toegestaan af te wijken van het sanctiestelsel zoals dat in de communautaire verordeningen is vastgelegd. Verweerder is hieraan dus gebonden en heeft niet de bevoegdheid af te wijken. In de bepalingen van de Europese verordeningen is rekening gehouden met proportionaliteit en evenredigheid en het sanctieregime sluit daarbij aan. Dit regime voorziet in een gedifferentieerd sanctiestelsel, dat mede gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 17 juli 1997 inzake C-354/95 (National Farmers Union) niet in strijd geacht kan worden met het evenredigheidsbeginsel.
3.2 In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder nog het volgende naar voren gebracht.
Tijdens de controle ter plaatse zijn bij vijf gecontroleerde runderen afwijkingen geconstateerd. De aanvragen die betrekking hebben op deze vijf dieren zijn afgewezen op grond van artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001.
Omdat het totaal aantal geconstateerde afwijkingen groter is dan drie en het percentage afwijkingen groter is dan 20%, heeft verweerder vervolgens appellant de premie voor de overige negen aangevraagde runderen, waarop hij met toepassing van artikel 36, derde lid, en artikel 38 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 aanspraak zou kunnen maken, geweigerd.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter onderbouwing van het beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Op het bedrijf houdt appellant twee administratiesystemen nauwgezet, actueel en adequaat bij, te weten een handmatig systeem via een speciaal kasboek en een elektronisch systeem via het I&R bedrijfsregister van CR-Delta. Dit gebeurt door zijn echtgenote, omdat appellant lijdt aan de ziekte van Parkinson. Tijdens de controle ter plaatse heeft appellant de handmatige administratie aan de controleur getoond, waarin alle veemutaties terstond worden ingevuld. Uit dit boekwerk is in één oogopslag de actuele en relevante informatie af te lezen. De controleur heeft zowel tijdens de controle als enkele dagen later telefonisch bevestigd dat deze administratie keurig wordt bijgehouden en een goed beeld geeft van de actuele situatie.
De verschillen tussen het door appellant gehanteerde handmatige systeem en het voorgeschreven bedrijfsregister zijn uiterst gering, omdat beide systemen dezelfde gegevens registreren en een compleet en overzichtelijk beeld van alle belangrijke informatie geven.
Nadien is appellant gebleken dat hij telefonisch de gegevens uit het register van CR-Delta had kunnen opvragen en deze per fax had naar hem had kunnen laten doorzenden. Van deze mogelijkheid was appellant ten tijde van de controle ter plaatse echter nog niet op de hoogte. Zelfs op dit moment kan een goed inzicht worden verkregen in de kwaliteit van appellants veestapel door "in te bellen" in het I&R-systeem van CR-Delta.
Ten onrechte heeft verweerder gesteld dat tijdens de controle ter plaatse op 9 september 2005 bij drie runderen een oormerk ontbrak. Dit was slechts bij één rund het geval en het ontbrekende oormerk is nog diezelfde dag aangebracht.
Het is extra wrang dat appellant met een forse korting wordt geconfronteerd, nu de verweten onregelmatigheden vooral op onwetendheid berusten.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat verweerder het ontbreken van een oormerk bij runderen niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd. Hetgeen appellant hierover heeft aangevoerd, kan derhalve onbesproken blijven.
5.2 Het College is op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van oordeel dat verweerder terecht heeft aangenomen dat appellant ten tijde van de controle ter plaatse op 9 september 2005 niet beschikte over een bedrijfsregister als bedoeld in artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1760/2000 juncto artikel 8 van Pro Verordening (EG) nr. 911/2004, voorheen artikel 8 van Pro Verordening (EG) nr. 2629/97.
Hiertoe wordt allereerst overwogen dat in het door appellant ondertekende controlerapport is opgenomen dat appellant vanwege de ziekte van Parkinson de laatste twee jaar het bedrijfsregister niet heeft bijgehouden en dat hij bereid is het register alsnog met hulp in te vullen.
Voorts kan het 'koeien-boekje', waarop appellant zich beroept, niet als bedrijfsregister worden aangemerkt, omdat daaruit niet in één oogopslag per dier, zoals in het model bedrijfsregister, alle benodigde gegevens kunnen worden verkregen. Ter zitting is gebleken dat het 'koeien-boekje' een kaartensysteem betreft, waarbij op losse kaarten per afzonderlijk rund op niet systematische wijze gegevens zijn vermeld. Bovendien ontbrak op de ter zitting getoonde kaart uit het 'koeien-boekje' de moedercode van het betreffende rund.
Het beroep op het register van CR-Delta kan appellant evenmin baten. Niet gebleken is dat CR-Delta al ten tijde van de controle voor appellant een register bijhield. Appellant heeft hierover tijdens de controle niets gezegd en het door appellant nagestuurde register is van 13 september 2005. Bovendien dient een bedrijfsregister ingevolge artikel 7, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1760/2000 te allen tijde en ten minste drie jaar ter beschikking van de bevoegde autoriteit te worden gehouden. Vaststaat dat appellant ten tijde van de controle geen register van CR-Delta heeft getoond.
5.3 Het College oordeelt vervolgens of verweerder artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 terecht aan zijn beslissing ten grondslag heeft gelegd.
Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 18 maart 2005 (AWB 04/372, <www.rechtspraak.nl>, LJN: AT1731), dit in het voetspoor van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 13 december 2001 (Ingemar Nilsson, C-131/00, Jur. 2001, I-10165), zijn in Verordening (EEG) nr. 3508/92 de beginselen geformuleerd volgens welke de Gemeenschap en de lidstaten de tenuitvoerlegging van communautaire beslissingen inzake gefinancierde landbouwmaatregelen en de bestrijding van fraude en onregelmatigheden in verband met deze maatregelen moeten regelen. In dit verband is een systeem opgezet ter identificatie en registratie van de dieren die voor steun in aanmerking komen. Binnen dit controlesysteem, dat ervoor moet zorgen dat elk dier kan worden geïdentificeerd en in al zijn verplaatsingen - vanaf zijn geboorte tot zijn dood - wordt gevolgd, zodat de handel daarin kan worden gecontroleerd en de controle van de communautaire steunregelingen wordt verbeterd, speelt het bedrijfsregister een cruciale rol. Blijkens het ingevoerde controlesysteem is het regelmatig bijhouden van het bedrijfsregister van groot belang. Het aantal bij de controle aanwezige en op dat tijdstip getelde dieren alleen is niet bepalend voor de verificatie van een steunaanvraag. Aan de hand van het bedrijfsregister kan bij de controle het aantal en de identiteit worden bepaald van de dieren die tijdens de periode van aanhouding aanwezig zijn en waarvoor steun kan worden toegekend. In deze omstandigheden levert het ontbreken van een bedrijfsregister een ernstige inbreuk op de voorschriften inzake identificatie en registratie van dieren op, omdat daardoor het in Verordening (EEG) nr. 3508/92 bedoelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem niet kan functioneren en een doeltreffend beheer van de communautaire steunregelingen onmogelijk wordt. Een steunaanvraag dient dan te worden afgewezen.
Uit het voorgaande volgt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in het onderhavige geval de controle ter plaatse is verhinderd en artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 aan inwilliging van de aanvragen waarop de controle betrekking had in de weg stond.
5.4 Verweerder heeft erkend dat in het bestreden besluit ten onrechte is geconcludeerd dat alle door appellant ingediende aanvragen op grond van artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 moesten worden afgewezen.
Ingevolge artikel 25, tweede lid, aanhef en onder b, tweede gedachtestreepje, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 omvatten controles ter plaatse met betrekking tot steunregelingen voor rundvee in het bijzonder steekproefcontroles bij dieren waarvoor in de laatste twaalf maanden vóór de controle steunaanvragen zijn ingediend.
Uit het overgelegde overzicht uit het Runderslacht Informatiesysteem kan worden afgeleid dat voor vier dieren in de laatste twaalf maanden voor de controle ter plaatse op 9 september 2005 aanvragen om slachtpremie zijn gedaan. Dit brengt mee dat de controle slechts op deze vier dieren betrekking had en dat verweerder artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 slechts ten aanzien van deze vier dieren ten grondslag had mogen leggen aan zijn beslissing.
Het beroep is dan ook gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
5.5 Het College zal om de hierna volgende redenen met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
De overige tien in 2004 ingediende aanvragen om slachtpremie zijn eveneens terecht afgewezen, omdat het in artikel 38, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 bedoelde percentage, verkregen door het totaal van de dieren waarvoor in de betrokken premieperiode op grond van alle steunregelingen voor rundvee steun is aangevraagd en ten aanzien waarvan onregelmatigheden zijn vastgesteld (vier), te delen door het totaal van alle in de betrokken premieperiode geconstateerde runderen (tien), groter is dan 20% (namelijk 40%).
De conclusie is dat verweerder terecht voor alle veertien dieren slachtpremie heeft geweigerd. Verweerder was ingevolge artikel 49, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 verplicht de reeds uitbetaalde subsidie terug te vorderen.
5.6 Het College is ten slotte niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Wel zal verweerder het door appellant betaalde griffierecht dienen te vergoeden.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,-- (zegge:
honderdachtendertig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 3 januari 2007.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. M.S. Hoppener