Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
AWB 06/748 19 februari 2007
10820 Regeling superheffing en melkpremie 2004
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
A Zuivel B.V. te X, verzoekster,
gemachtigde: mr. ir. J.M.M. Kroon, advocaat te Wageningen,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigde: mr. G.W.P.A. van Schijndel, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Bij besluit van 16 juni 2006 heeft verweerder voor de rechtstreekse verkopen in de heffingsperiode 2005/2006 een melkequivalent van 626.665 kg geregistreerd.
Verzoekster heeft op 14 juli 2006 bezwaar gemaakt tegen deze registratie.
Op 6 oktober 2006 heeft de voorzieningenrechter van het College een verzoekschrift ontvangen van verzoekster, waarbij verzocht is een voorlopige voorziening te treffen.
Bij besluit van 20 oktober 2006 heeft verweerder beslist op het bezwaar van verzoekster.
Bij brief van 26 oktober 2006 heeft verzoekster het College medegedeeld beroep in te stellen tegen de beslissing op bezwaar. Tevens heeft verzoekster desgevraagd medegedeeld het verzoek om voorlopige voorziening te handhaven.
Bij brief van 28 december 2006 heeft verweerder op het verzoek om voorlopige voorziening gereageerd.
Op 15 februari 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Tevens was namens verzoekster B aanwezig.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten (Pb EG L 270, blz. 123; hierna: Verordening), voorzover thans van belang, luidt:
“ Artikel 1 - Werkingssfeer
1. Gedurende 11 opeenvolgende tijdvakken van twaalf maanden, te beginnen op 1 april 2004, (…) wordt een heffing ingesteld (…) over de hoeveelheden koemelk en andere zuivelproducten die in het betrokken tijdvak van twaalf maanden boven de in de bijlage I vastgestelde nationale hoeveelheden worden vermarkt.
(…)
Artikel 12 - Heffing bij rechtstreekse verkoop
1. (…)
2. Aan de hand van volgens de procedure van artikel 23, lid 2, vastgestelde criteria bepalen de lidstaten de grondslag voor de berekening van de bijdrage van de producent in de heffing die verschuldigd is op de totale hoeveelheid melk die is verkocht of doorverkocht of is gebruikt voor de vervaardiging van
verkochte of doorverkochte zuivelproducten.”
De Verordening (EG) nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 luidt, voor zover hier van belang als volgt.
“ Artikel 11 - Aangifte van rechtstreekse verkopen
1. Aan het einde van elk tijdvak van twaalf maanden dient elke producent een aangifte in waarin al zijn rechtstreekse verkopen per product zijn samengevat. (…)
2. De producenten dienen de in lid 1 bedoelde aangifte vóór 15 mei van elk jaar in bij de bevoegde autoriteit van de lidstaat.
(…)
Artikel 12 - Equivalenties
1. Voor de andere producten dan melk die worden vermarkt, bepalen de lidstaten de verwerkte hoeveelheden melk. Voor room en boter zijn de daarbij te hanteren equivalenties:
a) 1 kg room = 0,263 kg melk x in massaprocenten uitgedrukt vetgehalte van de room,
b) 1 kg boter = 22,5 kg melk.
Voor kaas en alle andere zuivelproducten bepalen de lidstaten de equivalenties, daarbij in het bijzonder rekening houdend met het drogestofgehalte en het vetgehalte van de betrokken soorten kaas of andere producten.
Indien de producent ten genoegen van de bevoegde autoriteit het bewijs kan leveren van de hoeveelheden die werkelijk voor de vervaardiging van de betrokken producten zijn gebruikt, kan de lidstaat zich op die bewezen hoeveelheden baseren in plaats van op de in de eerste en de tweede alinea bedoelde equivalenties.
2. Indien het moeilijk blijkt om de verwerkte hoeveelheden melk te bepalen op basis van de vermarkte zuivelproducten, kunnen de lidstaten de hoeveelheden melkequivalent op forfaitaire basis vaststellen, rekening houdend met het aantal melkkoeien van de producent en met een gemiddelde melkgift per koe die representatief is voor de betrokken melkveestapel.
Bij de Regeling superheffing en melkpremie 2004, in werking getreden op 1 april 2004, heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister van LNV) onder meer het volgende bepaald.
“ Artikel 2
1. De producent die in een heffingsperiode zijn beschikbare referentiehoeveelheid overschrijdt, is de op grond van artikel 2 van Pro de raadsverordening geldende heffing verschuldigd.
2. De grondslag voor de berekening van de heffing als bedoeld in het eerste lid is in geval van leveringen de totale hoeveelheid geleverde melk en in geval van rechtstreekse verkoop de totale hoeveelheid gebruikte of overgedragen melk. De hoeveelheid melk, of het equivalent daarvan, wordt bepaald met inachtneming van het bepaalde in de commissieverordening.
Artikel 14
1. De producent met een beschikbare referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop die melk of andere zuivelproducten rechtstreeks heeft verkocht of overgedragen doet bij het productschap tijdig aangifte overeenkomstig het bepaalde in artikel 11, eerste en tweede lid, van de commissieverordening.
(…)
Artikel 23
1. Het productschap stelt overeenkomstig het bepaalde in artikel 12, eerste lid, van de commissieverordening de melkequivalenties vast voor andere zuivelproducten dan room en boter.
2. Het productschap stelt ambtshalve door de producent gebruikte hoeveelheid melk vast op basis van het aantal door de producent gehouden koeien en de gemiddelde melkgift van de kudde, in het in artikel 12, tweede lid, van de commissieverordening bedoelde geval.”
De Zuivelverordening Uitvoering Regeling Superheffing 2004 luidt, voorzover hier van belang als volgt.
“ Artikel 6
(…)
3. Voor de vaststelling van het melkequivalent van andere zuivelproducten dan bedoeld in het eerste en het tweede lid wordt:
- indien het yoghurt, pap en vla en andere vloeibare zuivelproducten betreft, de factor 1 gehanteerd;
- indien het kwark betreft, de factor 3 gehanteerd.
4. Indien de in het derde lid bedoelde producten zijn bereid uit melk waaraan melkvet is onttrokken en het betrokken melkvet bij de vaststelling van de grondslag voor de eventuele heffing is meegeteld, wordt met inachtneming hiervan een lagere hoeveelheid vastgesteld.
(…).”
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Op 11 mei 2006 heeft verzoekster opgave gedaan van de rechtstreekse verkoop van melk en andere zuivelproducten in de heffingsperiode 2005/2006.
- Bij besluit van 16 juni 2006 is aan verzoekster de registratie van de rechtstreeks verkochte hoeveelheden melk en andere zuivelproducten medegedeeld. Uitgedrukt in melkequivalent betreft het 15.726.665 kg. Verweerder brengt hierop een hoeveelheid in mindering van 15.100.000 kg in verband met de aankoop van magere melk, volle melk en room. Als uitkomst heeft verweerder een melkequivalent van 626.665 kg geregistreerd.
- Bij brief van 14 juli 2006 heeft verzoekster bezwaar gemaakt tegen deze registratie.
- Bij nota van 17 juli 2006 is voor verzoekster ter zake van de rechtstreekse verkoop 2005/2006 een bedrag van € 110.896,43 aan verschuldigde superheffing vastgesteld.
- Bij brief van 11 augustus 2006 heeft verzoekster de gronden van haar bezwaar ingediend.
- Bij brief van 12 september 2006 heeft verzoekster verweerder desgevraagd medegedeeld dat zij niet gehoord wil worden omtrent haar bezwaar.
- Op 19 september 2006 heeft verweerder verzoekster een aanmaning toegezonden.
- Bij brief van 22 september 2006 heeft verzoekster verweerder verzocht om uitstel van betaling.
- Bij brief van 26 september 2006 heeft verweerder verzoekster medegedeeld bereid te zijn uitstel van betaling te verlenen, indien een zekerheid, bij voorkeur een bankgarantie, wordt gesteld.
- Op 23 oktober 2006 heeft verweerder beslist op het bezwaar.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de registratie voor de heffingsperiode 2005/2006 gehandhaafd. Hiertoe is onder meer het volgende overwogen.
“ Uitgangspunt in de Raadsverordening (artikel 12, lid 2) en in de Commissieverordening (artikel 12) is dat met het oog op de berekening van de verschuldigde superheffing de totale hoeveelheid melk die is gebruikt voor de vervaardiging van de betrokken zuivelproducten in aanmerking moet worden genomen. De Regeling superheffing en melkpremie 2004 bevat dan ook de volgende toelichting: ‘Voor rechtstreekse verkoop aan consumenten is eveneens de hoeveelheid gebruikte volle melk bepalend. Bij de verkoop of overdracht van magere zuivelproducten zal derhalve beslissend zijn hoeveel volle melk is gebruikt voor de productie van 1 kilogram mager zuivelproduct. De definities op dit punt zijn aangescherpt, teneinde te voorkomen dat hoeveelheden melk of andere zuivelproducten niet onder de heffingsregeling vallen’.
De superheffingsregeling kent geen bepaling over de gevolgen voor de hoeveelheid melkequivalent die in aanmerking wordt genomen voor de berekening van de heffing, indien de producent bij rechtstreekse verkoop gebruik maakt van aankopen.
Bij aankopen gaat het om melk afkomstig van andere producenten, geleverd aan een koper. Leveringen aan een koper worden voor de superheffing verantwoord in kilogrammen melk. Wordt deze (onbewerkte) melk doorgeleverd aan een producent die de melk benut voor rechtstreekse verkoop, dan is het, gezien het feit dat verantwoording voor de superheffing reeds heeft plaatsgevonden, in beginsel redelijk dat deze melk niet opnieuw wordt meegenomen bij de berekening van de eventueel verschuldigde superheffing. In dit geval wordt dus het melkequivalent van 1 kilogram melk (= 1 kilogram melk) in mindering gebracht op het berekende melkequivalent.
Toepassing van deze methode kan er echter niet toe leiden dat de op het eigen bedrijf geproduceerde melk, als gevolg van aftrek van aankopen, wordt onttrokken aan de heffingsregeling. Een forfaitaire vaststelling van het melkequivalent dient immers zo veel mogelijk de werkelijke situatie te benaderen van de op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid melk die is aangewend voor de vervaardiging van de betrokken zuivelproducten. Ter onderbouwing van deze visie wordt gewezen op artikel 12, tweede lid van Verordening (EG) nr. 595/2004. Hierin wordt de lidstaten de mogelijkheid geboden om de hoeveelheden melkequivalent op forfaitaire basis vast te stellen, rekening houdend met het aantal melkoeien van de producent en met een gemiddelde melkgift per koe die representatief is voor de betrokken melkveestapel.
De methode, waarbij aankopen zonder meer volgens de geldende melkequivalenties in mindering worden gebracht, volstaat niet in het geval van uw cliënte, die overwegend bewerkte melk (magere melk en room) heeft aangekocht. Toepassing hiervan resulteert namelijk in een negatief getal. Daarmee vindt derhalve in het geheel geen verantwoording voor de superheffing plaats van voor de zuivelproducten aangewende melk afkomstig van het eigen bedrijf. De mogelijkheid om de aangekochte bewerkte (magere) melk en zuivelproducten volgens de geldende equivalenties om te rekenen en in mindering te brengen zou er derhalve toe leiden dat de ruimte om heffingvrij zuivelproducten te leveren op oneigenlijke wijze, buiten de daarvoor in de regeling neergelegde mogelijkheden om, wordt vergroot.
De door uw cliënte voorgestane systematiek komt er bovendien op neer dat 1 kilogram melk, na verantwoording door de koper en na het ondergaan van een bewerking, in een later stadium tweemaal kan worden opgevoerd ter verlaging van de hoeveelheid die in aanmerking wordt genomen voor de berekening van de superheffing.
Uw cliënte heeft opgegeven dat het aantal koeien volgens de opgave van de landbouwtelling in 2005 75 bedroeg en dat de op het eigen bedrijf geproduceerde (uitgangs)melk een gemiddeld vetgehalte van 4,07% had. Rekening houdend met het vetgehalte van de door uw cliënte geleverde en aangekochte producten, dient te worden geconcludeerd dat het vet van de aankopen onvoldoende is geweest om de opgegeven leveringen te realiseren. Er is, met andere woorden, sprake van een negatieve vetbalans. Uit de opgave van uw cliënte volgt dat deze 28.700 kilogram bedraagt. Omgerekend naar melk dient op basis van deze gegevens te worden geconcludeerd dat voor de in de heffingsperiode 2005/2006 geleverde producten 705.160 kilogram melk op het eigen bedrijf is geproduceerd.”
4. Het standpunt van verzoekster
In haar verzoekschrift heeft verzoekster samengevat het volgende aangevoerd.
Verzoekster exploiteert een landbouwbedrijf en een zuivelfabriek. Voor de productie van boerderijzuivel melkt verzoekster deels eigen koeien op een consumentenquotum en koopt zij melk en room van derden. Verzoekster heeft een opgavenformulier rechtstreekse verkoop in de heffingsperiode 2005/2006 ingestuurd met overzichten van de verkochte en aangekochte zuivel.
Voor berekening van de superheffing moeten de hoeveelheden room en melk worden omgerekend naar melkequivalenten. Het melkequivalent van yoghurt, pap, vla of andere vloeibare zuivelproducten bedraagt 1 ingevolge artikel 6, derde lid, Zuivelverordening uitvoering regeling superheffing 2004. De melkequivalentie van room bedraagt 0,263 kilogram melk x het vetgehalte van de room, uitgedrukt in massaprocenten. De in 2005/2006 door verzoekster aangekochte melk en room bedraagt dan 16.079.741 kilogram melkequivalent. Verweerder heeft de aangekochte hoeveelheid melk en room echter geregistreerd op 15.100.000 kg. Uit deze registratie volgt dat verzoekster een superheffing verschuldigd is. Verweerder is bij de berekening van de melkequivalenten niet uitgegaan van de door verzoekster opgegeven hoeveelheden.
Het zuivelbedrijf van verzoekster is volledig en zwaar gefinancierd door de bank. Door het betalen van de superheffing komt verzoekster in liquiditeitsproblemen en wordt de continuïteit van haar onderneming bedreigd. Verweerder heeft aangegeven uitstel van betaling te willen verlenen indien verzoekster een bankgarantie stelt. Verzoekster kan echter niet overgaan tot het stellen van een bankgarantie, aangezien haar geloofwaardigheid bij de bank in diskrediet wordt gebracht. De heffing is volgens verzoekster geheel op foutieve gronden opgelegd en verzoekster wil bij de bank niet de schijn wekken dat zij een heffing opgelegd krijgt, omdat zij zich niet aan de wetgeving zou houden.
Bij brief van 15 december 2006 heeft verzoekster haar verzoek om voorlopige voorziening aangevuld. Hierbij is samengevat het volgende aangevoerd. Verzoekster wil uitstel voor betaling van de superheffing die haar is opgelegd voor het superheffingsjaar 2005/2006. Het bedrijf van verzoekster is zeer zwaar gefinancierd. Dit blijkt uit de geconsolideerde balans van A Zuivel B.V. tot en met 31 juli 2006 en de proef- en saldibalans – winst en boekjaar 2006. Ook dit jaar heeft verzoekster verlies geleden. Wanneer verzoekster nu een heffing moet betalen, moet zij hiervoor financiering aanvragen bij haar bank. De bank acht uitbreiding van financiering ongewenst. Door uitbreiding van de financiering krijgt verzoekster een nog hogere aflossingsverplichting. Met het huidige productieniveau is het zeer moeilijk om aan een dergelijke verplichting te voldoen.
5. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft in zijn reactie op het verzoekschrift het volgende aangevoerd.
Verweerder meent dat verzoekster niet heeft aangetoond dat er onherstelbaar nadeel wordt toegebracht bij tenuitvoerlegging van het bestreden besluit. Uit de overgelegde stukken blijkt immers niet dat het onmogelijk is voor verzoekster om de opgelegde superheffing te betalen of een bankgarantie te stellen. Verweerder ziet dan ook geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
6. De beoordeling van het geschil
Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, hangende de beslissing in de hoofdzaak, de voorzieningenrechter van het College een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, zulks vereist.
Wat betreft de spoedeisendheid overweegt de voorzieningenrechter dat de tengevolge van het besluit verschuldigde superheffing een financieel belang vertegenwoordigt. Een zodanig belang vormt volgens vaste jurisprudentie op zichzelf geen reden om een voorlopige voorziening te treffen. Het staat verzoekster immers vrij schadevergoeding te vorderen indien de beslissing op bezwaar door het College zou worden vernietigd. Het treffen van een voorlopige voorziening zal echter wel in beeld kunnen komen indien het financieel belang, gelet op bijvoorbeeld het totaal van de handelsactiviteiten en/of de vermogenspositie van verzoekster, zodanig zwaarwegend is, dat de continuïteit van de onderneming wordt bedreigd. In dat geval is het treffen van een voorziening evenwel nog niet gegeven maar is een verdere toetsing en belangenafweging noodzakelijk. Dat in het onderhavige geval sprake is van een zwaarwegend financieel belang als evenbedoeld, heeft verzoekster niet aangetoond. De voorzieningenrechter merkt hierbij op dat verweerder in afwachting van de beslissing van het College in de hoofdzaak genoegen neemt met het stellen van een bankgarantie. Verzoekster stelt niet dat het stellen van een dergelijke garantie onmogelijk is, maar acht het ongewenst de bank te vragen hieraan mee te werken, omdat dit – kort gezegd – haar goede naam bij de bank zou schaden. Nu voor verzoekster een weg openstaat om tijdelijk uitstel van betaling te verkrijgen, welke weg niet op voorhand voor onbegaanbaar dan wel onevenredig bezwarend moet worden gehouden, is voor het treffen van een rechterlijke voorziening in beginsel geen plaats.
Hiervan uitgaande, kan er in beginsel slechts aanleiding zijn voor het treffen van een voorlopige voorziening indien – ook zonder diepgaand onderzoek naar de relevante feiten en/of het recht – ernstig dient te worden betwijfeld of het door verweerder ingenomen standpunt juist is en in de hoofdzaak in stand zal blijven, en bovendien door verzoekster wordt gewezen op feiten of omstandigheden die meebrengen dat haar belang vordert dat het verzoek om voorlopige voorziening wordt ingewilligd. Van een dergelijke situatie is naar voorlopig oordeel geen sprake. De voorzieningenrechter overweegt daartoe als volgt.
Noch de Europese regelgeving, noch de nationale regels bevatten bepalingen die voorzien in een vermindering van de hoeveelheid door een producent verkochte melk of zuivelproducten vanwege een aankoop van melk of room. Ingeval een producent zuivelproducten verkoopt, die hij heeft bereid met melk die van een koper wordt betrokken en die door deze koper reeds is verantwoord voor de superheffing, acht verweerder het evenwel in beginsel redelijk deze melk in mindering te brengen op de door de producent terzake van de verkopen te verantwoorden hoeveelheid melk. Verweerder beoogt hiermee te voorkomen dat dezelfde melk tweemaal moet worden verantwoord.
De voorzieningenrechter acht het toelaatbaar dat verweerder deze benadering beperkt tot melk waarvan kan worden aangenomen dat hieruit daadwerkelijk de rechtstreeks verkochte melk en zuivelproducten is bereid. Dit uitgangspunt leidt ertoe dat verweerder terecht de door verzoekster bepleite aftrek niet heeft toegepast. De voorzieningenrechter overweegt hiertoe dat verzoekster een aanzienlijke hoeveelheid magere melk - circa 14,5 mln kg - met een vetgehalte van 0,08% heeft aangekocht. Wat zij van verweerder verlangt, is dat verweerder bij de afrekening over 2005/2006 deze magere melk beschouwt als melk, waarvan het vetgehalte er niet toe doet en waarvan het bij de verantwoording in acht te nemen gehalte zou dienen op te lopen tot 4,1 %.
Verweerder heeft met een zogenoemde vetbalansberekening bepaald in hoeverre de aangekochte melk en room kunnen hebben bijgedragen aan het verkrijgen van de rechtstreeks door verzoekster verkochte producten. Op grond van deze berekening, die - mede gelet op de omvang van de eigen veestapel van verzoekster - op voorhand niet ondeugdelijk is gebleken, is de netto hoeveelheid die voor verzoekster als verkochte hoeveelheid is bepaald, niet te hoog vastgesteld.
De omstandigheid dat de Europese en nationale voorschriften voor de vaststelling van verkochte producten wél voorschrijven dat magere melkproducten dienen te worden verantwoord als volle melk, doet aan het voorgaande niet af. Het dwingt verweerder niet tot het buitenwettelijk aanvaarden van een verplichting tot vermindering, die erop zou neerkomen dat één kilogram aan een fabriek geleverde en verantwoorde volle melk, na afroming in de fabriek zou kunnen leiden tot a) één liter magere melk die na doorverkoop bij de volgende producent tot een aftrek zou kunnen leiden tot een omvang van één kg volle melk, en tegelijkertijd tot b) een bepaalde hoeveelheid room, die na omrekening, eveneens tot een vermindering in dezelfde orde van grootte zou kunnen leiden.
Gelet op het voorgaande dient de gevraagde voorziening te worden afgewezen.
7. De beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, in tegenwoordigheid van M.H. Vazquez Muñoz als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2007
w.g. C.J. Borman w.g. M.H. Vazquez Muñoz