Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 06/679 12 april 2007
5125 Regeling dierlijke EG-premies
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M.W. Oomen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 28 augustus 2006, bij het College binnengekomen op 30 augustus 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 24 juli 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit op grond van de Regeling dierlijke EG-premies.
Op 24 oktober 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 januari 2007, alwaar appellant in persoon en verweerder bij monde van zijn gemachtigde hun standpunten hebben toegelicht. Aan de zijde van appellant is tevens het woord gevoerd door T.T. van der Plaat, bedrijfsadviseur te Meppel.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1760/2000 van de het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
"1. Elke houder van dieren, met uitzondering van vervoerders:
- houdt een register bij,
- stelt, zodra het gecomputeriseerde gegevensbestand volledig operationeel is, de bevoegde autoriteit binnen een door de lidstaat vastgestelde termijn, die zich uitstrekt over drie tot zeven dagen, in kennis van alle verplaatsingen van en naar het bedrijf en van elke geboorte of sterfte van een dier op het bedrijf, samen met de data waarop een en ander heeft plaatsgevonden.
(…)
4. Het register wordt handmatig of door middel van een computer bijgehouden in een door de bevoegde autoriteit goedgekeurde vorm en moet te allen tijde en gedurende een door de bevoegde autoriteit vast te stellen periode van ten minste drie jaar ter beschikking worden gehouden van de bevoegde autoriteit, die op haar verzoek inzage krijgt."
In artikel 8 van Pro Verordening (EG) nr. 911/2004 van de Commissie van 29 april 2004 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft oormerken, paspoorten en bedrijfsregisters was, ten tijde en voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
"Het register dat op het bedrijf wordt bijgehouden, moet ten minste het volgende bevatten:
a) de meest recente gegevens als bedoeld in artikel 14, lid 3, punt C.1, eerste tot en met vierde streepje, van Richtlijn 64/432/EEG;
b) de datum waarop het dier op het bedrijf is doodgegaan;
c) voor dieren die het bedrijf verlaten, de naam en het adres van de houder, met uitzondering van de vervoerder, naar wie of de identificatiecode van het bedrijf waarnaar het dier is vervoerd, en de datum van vertrek;
d) voor dieren die op het bedrijf aankomen, de naam en het adres van de houder, met uitzondering van de vervoerder, van wie of de identificatiecode van het bedrijf waarvan het dier afkomstig is, en de datum van aankomst;
e) de naam en handtekening van de vertegenwoordiger van de bevoegde autoriteit die het register controleert en de data waarop de controles zijn verricht."
Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001, houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidde, voorzover hier van belang, als volgt:
"Artikel 2 - Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
s) "geconstateerd dier": een dier waarvoor aan alle in de voorschriften gestelde steuntoekenningsvoorwaarden in het kader van de betrokken regeling is voldaan;
(…)
Artikel 15 - Algemeen beginsel
De administratieve controles en de controles ter plaatse worden zo uitgevoerd dat op betrouwbare wijze kan worden geverifieerd of aan de voorwaarden voor toekenning van steunbedragen is voldaan.
Artikel 17 - Algemene beginselen
1. De controles ter plaatse worden onverwachts uitgevoerd. Zij mogen worden aangekondigd, doch slechts zolang van tevoren als strikt noodzakelijk is en voorzover het doel van de controle daardoor niet in gevaar komt. Behalve in behoorlijk gemotiveerde gevallen mag de aankondiging nooit meer dan 48 uur tevoren plaatsvinden.
(…)
3. De aanvraag (aanvragen) wordt (worden) afgewezen indien het bedrijfshoofd of zijn vertegenwoordiger een controle ter plaatse verhindert.
Artikel 25 - Onderdelen van de controles ter plaatse
1. De controles ter plaatse moeten betrekking hebben op alle dieren waarvoor op grond van de te controleren steunregelingen steunaanvragen zijn ingediend en, wat de steunregelingen voor rundvee betreft, ook op runderen waarvoor geen steunaanvraag is ingediend.
2. De controles ter plaatse omvatten in het bijzonder:
a) (…)
b) met betrekking tot de steunregelingen voor rundvee:
- (….)
- steekproefcontroles bij dieren waarvoor in de laatste twaalf maanden vóór de controle ter plaatse steunaanvragen zijn ingediend, om na te gaan of de gegevens van het gecomputeriseerde gegevensbestand overeenstemmen met die van het register;
(…)
Artikel 36 - Berekeningsgrondslag
(…)
3. Wanneer het in een steunvraag aangegeven aantal dieren groter is dan het bij administratieve controles of controles ter plaatse geconstateerde aantal, wordt de steun, onverminderd de artikelen 38 en 39, berekend op basis van het geconstateerde aantal dieren.
Wanneer een bedrijfshoofd door overmacht of buitengewone omstandigheden in de zin van artikel 48 zijn Pro verplichting om de dieren aan te houden niet heeft kunnen nakomen, behoudt hij het recht op steun voor het aantal dieren dat hiervoor in aanmerking kwam op het tijdstip waarop de overmacht of de buitengewone omstandigheid is ingetreden.
(…)
Artikel 38 - Kortingen en uitsluitingen met betrekking tot runderen waarvoor
steun wordt aangevraagd
(…)
2. Wanneer ten aanzien van meer dan drie dieren onregelmatigheden worden vastgesteld, wordt het totaalbedrag van de steun waarop het bedrijfshoofd voor de betrokken premieperiode op grond van die regelingen aanspraak kan maken,
gekort:
(…)
Indien het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage groter is dan 20%, wordt het op grond van die regelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 36, lid 3, aanspraak zou kunnen maken, voor de betrokken premieperiode geweigerd.
(…)
3. Ter bepaling van de in de leden 1 en 2 bedoelde percentages wordt het totaal van de dieren waarvoor in de betrokken premieperiode op grond van alle steunregelingen voor rundvee steun wordt aangevraagd en ten aanzien waarvan onregelmatigheden worden vastgesteld, gedeeld door het totaal van alle in de betrokken premieperiode geconstateerde runderen.
(…)
Artikel 49 - Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het bedrijfshoofd verplicht het betrokken bedrag terug te betalen (…)."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft zich door middel van het toezenden van een door hem ingevuld deelnameformulier op 16 februari 2000 opgegeven als deelnemer aan de slachtpremieregeling.
- In 2004 zijn namens appellant door het slachthuis op diverse data aanvragen voor slachtpremie ingediend voor in totaal 35 runderen.
- Bij besluit van 28 april 2005 heeft verweerder appellant voor 2004 een slachtpremie van € 4.105,50 toegekend.
- Op 21 september 2005 is op het bedrijf van appellant een controle ter plaatse uitgevoerd. In het rapport is vastgesteld dat appellant geen bedrijfsregister bijhoudt.
- Bij besluit van 22 maart 2006 heeft verweerder het besluit van 28 april 2005 herzien, de aanvragen van appellant alsnog afgewezen en de reeds uitbetaalde slachtpremie voor 2004 van € 4.105,50 teruggevorderd.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 28 maart 2006 bezwaar gemaakt.
- Op 6 juli 2006 is appellant over zijn bezwaar telefonisch gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en hiertoe, samengevat, het volgende overwogen.
Om voor premie in aanmerking te komen, moet op grond van artikel 7, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1760/2000 elke houder van dieren, met uitzondering van vervoerders, een bedrijfsregister bijhouden. Uit de ten tijde van de controle geldende nationale regelgeving blijkt dat bij een schriftelijk bijgehouden bedrijfsregister in beginsel het door verweerder verstrekte bedrijfsregister dient te worden gebruikt. Indien het bedrijfsregister elektronisch wordt bijgehouden, is het register vormvrij. Op verzoek dient de houder de gegevens per rund overzichtelijk direct in beeld te brengen en moeten de gegevens ter plaatse kunnen worden uitgeprint.
De controle ter plaatse is uitgevoerd op 21 september 2005 en betreft een periode van minimaal twaalf maanden die aan de controle voorafgaan. Voor het premiejaar 2004 zijn voor tien runderen slachtpremieaanvragen gedaan tussen 20 september 2004 en 31 december 2004. Tijdens de controle heeft de controleur in zijn rapport onder andere vermeld dat appellant geen bedrijfsregister bijhoudt. Om die reden voldeden op het moment van de controle de aangevraagde en op het bedrijf van appellant aanwezige runderen niet aan de voorwaarde dat zij in het bedrijfsregister geregistreerd moeten staan.
In de bezwaarfase heeft appellant aangegeven dat hij, wanneer de controle vooraf zou zijn aangekondigd, wel in staat zou zijn geweest het bedrijfsregister te laten zien. Appellant is deelnemer aan het NRS bedrijfsregister en had er bij een aangekondigde controle voor kunnen zorgen dat ten tijde van de controle dit register op zijn bedrijf aanwezig was.
Ingevolge artikel 17 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 worden controles ter plaatse in beginsel onverwachts uitgevoerd. Zij mogen worden aangekondigd, maar slechts zolang van tevoren als strikt noodzakelijk is en voorzover het doel van de controle daardoor niet in gevaar komt.
Vastgesteld is dat appellant tijdens de controle ter plaatse de controleur geen bedrijfsregister heeft kunnen tonen. Daarmee is niet voldaan aan de in artikel 7, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1760/2000 neergelegde voorwaarde dat appellant het bedrijfsregister te allen tijde op zijn bedrijf aanwezig moet hebben, zodat dit bij een controle direct kan worden getoond. Het ontbreken van een bedrijfsregister vormt een ernstige inbreuk op de voorschriften inzake identificatie en registratie, waardoor het in Verordening (EEG) nr. 3508/92 bedoelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem niet kan functioneren en een doeltreffend beheer van de communautaire steunregelingen onmogelijk wordt. Een steunaanvraag dient dan te worden afgewezen, in welk verband wordt verwezen naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 13 december 2001 (C 131/00, Nilsson). Artikel 7, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1760/2000 moet aldus worden begrepen dat hieruit de verplichting voortvloeit om bij een controle ter plaatse op het eerste verzoek het bedrijfsregister te tonen.
Op grond van artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 zijn de aanvragen die appellant in de controleperiode heeft ingediend, afgewezen.
Tevens dient ingevolge artikel 38 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 een sanctie te worden toegepast op de runderen die in 2004 vóór de controle ter plaatse zijn aangevraagd. In 2004 is voor in totaal 35 runderen slachtpremie aangevraagd. De tien runderen die in de controleperiode zijn aangevraagd, konden tijdens de controle niet doelmatig worden gecontroleerd en zijn dus onregelmatig. Hieruit volgt dat de 25 runderen die vóór 21 september 2004 zijn aangevraagd, wel zijn geconstateerd. Het kortingpercentage is met toepassing van artikel 38, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 berekend over deze 25 geconstateerde dieren en bedraagt 40 (10 / 25 * 100%).
Aangezien dit percentage hoger is dan 20, is op grond van artikel 38, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 de gehele aanvraag afgewezen.
Tevens diende het reeds uitbetaalde premiebedrag van € 4.105,50 op grond van artikel 49 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 te worden teruggevorderd.
Verweerder is niet bevoegd een andere beslissing te nemen dan die in de communautaire regelgeving is voorgeschreven. In de communautaire regelgeving is rekening gehouden met de proportionaliteit en de opgelegde sanctie is niet onevenredig.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft, samengevat, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
De toegepaste korting op de slachtpremie 2003 is onterecht en ditzelfde geldt voor het teruggevorderde bedrag van
€ 4.105,50.
De controle ter plaatse was niet vooraf aangekondigd.
De toepasselijke regelgeving bepaalt dat het I&R-systeem rund leidend is.
In tegenstelling tot verweerder, die uitgaat van het bepaalde in artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1760/2000, gaat appellant uit van het bepaalde in artikel 15 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001. De administratie van het bedrijf van appellant is overzichtelijk weergegeven op jaarkalenders, waarop alle aan en afvoergegevens van de runderen zijn vermeld. Op 21 september 2005 heeft tijdens een controle ter plaatse een doeltreffende verificatie van de gegevens door de AID plaatsgevonden. Appellant heeft alle medewerking aan de controle verleend en via de jaarkalender 2004 de gevraagde gegevens kunnen overleggen.
De boekhouder van appellant heeft later de bedrijfsgegevens van appellant binnen vijf minuten per fax toegezonden gekregen uit het NRS bedrijfsregister van CR Delta. Appellant was niet van die mogelijkheid op de hoogte.
De negatieve gevolgen van het bestreden besluit zijn voor appellant onevenredig zwaar. Het betreft slechts een lichte overtreding.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College is op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van oordeel dat verweerder terecht heeft aangenomen dat appellant ten tijde van de controle ter plaatse op 21 september 2005 niet beschikte over een bedrijfsregister als bedoeld in artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1760/2000 juncto artikel 8 van Pro Verordening (EG) nr. 911/2004.
Hiertoe wordt allereerst overwogen dat in het door appellant ondertekende controlerapport is opgenomen dat appellant geen bedrijfsregister bijhoudt. Voorts kan de jaarkalender 2004 waarop appellant zich beroept niet als bedrijfsregister worden aangemerkt. Niet gebleken is immers dat daaruit in één oogopslag per dier, zoals in het model bedrijfsregister, alle benodigde gegevens kunnen worden verkregen. Appellant heeft slechts gesteld dat op de kalender alle aan- en afvoergegevens van de runderen waren vermeld.
Het College volgt appellant niet in zijn betoog dat bij een controle ter plaatse het I&R systeem rund leidend is en dat bij de beoordeling van de bedrijfsadministratie van appellant niet moet worden uitgegaan van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1760/2000, maar van artikel 15 van Pro Verordening (EG) 2419/2001. De leidende rol van het I&R systeem rund heeft immers betrekking op een administratieve controle en niet op een (fysieke) controle ter plaatse, zoals op 21 september 2005 op het bedrijf van appellant heeft plaatsgevonden. Voorts zijn in artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1760/2000 specifieke voorschriften ten aanzien van het houden van en de inhoud van een bedrijfsregister opgenomen, die niet opzij worden gezet door de in artikel 15 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 neergelegde algemene aanwijzingen voor het houden van een controle.
Dat de controle ter plaatse vooraf niet is aangekondigd, betekent niet dat de controle onrechtmatig zou zijn. Ingevolge artikel 17, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 is er geen verplichting om een controle ter plaatse vooraf aan te kondigen.
Dat de boekhouder van appellant later binnen vijf minuten de gegevens van appellant met een uitdraai van het NRS bedrijfsregister van CR Delta voorhanden had, zoals door appellant gesteld, kan appellant reeds niet baten, nu de situatie ten tijde van de controle bepalend is en appellant toen geen bedrijfsregister heeft overgelegd.
5.2. Het College oordeelt vervolgens of verweerder artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 terecht aan zijn beslissing ten grondslag heeft gelegd.
Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 18 maart 2005 (AWB 04/372, <www.rechtspraak.nl>, LJN: AT1731), dit in het voetspoor van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 13 december 2001 (Ingemar Nilsson, C-131/00, Jur. 2001, I-10165), zijn in Verordening (EEG) nr. 3508/92 de beginselen geformuleerd volgens welke de Gemeenschap en de lidstaten de tenuitvoerlegging van communautaire beslissingen inzake gefinancierde landbouwmaatregelen en de bestrijding van fraude en onregelmatigheden in verband met deze maatregelen moeten regelen. In dit verband is een systeem opgezet ter identificatie en registratie van de dieren die voor steun in aanmerking komen. Binnen dit controlesysteem, dat ervoor moet zorgen dat elk dier kan worden geïdentificeerd en in al zijn verplaatsingen - vanaf zijn geboorte tot zijn dood - wordt gevolgd, zodat de handel daarin kan worden gecontroleerd en de controle van de communautaire steunregelingen wordt verbeterd, speelt het bedrijfsregister een cruciale rol. Blijkens het ingevoerde controlesysteem is het regelmatig bijhouden van het bedrijfsregister van groot belang. Het aantal bij de controle aanwezige en op dat tijdstip getelde dieren alleen is niet bepalend voor de verificatie van een steunaanvraag. Aan de hand van het bedrijfsregister kan bij de controle het aantal en de identiteit worden bepaald van de dieren die tijdens de periode van aanhouding aanwezig zijn en waarvoor steun kan worden toegekend. In deze omstandigheden levert het ontbreken van een bedrijfsregister een ernstige inbreuk op de voorschriften inzake identificatie en registratie van dieren op, omdat daardoor het in Verordening (EEG) nr. 3508/92 bedoelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem niet kan functioneren en een doeltreffend beheer van de communautaire steunregelingen onmogelijk wordt. Een steunaanvraag dient dan te worden afgewezen.
Uit het voorgaande volgt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in het onderhavige geval de controle ter plaatse is verhinderd en artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 aan inwilliging van de tien aanvragen waarop de controle betrekking had in de weg stond.
5.3 Voor de overige 25 in 2004 gedane aanvragen stond de sanctiebepaling van artikel 38, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 aan inwilliging in de weg. Voorts was verweerder ingevolge artikel 49, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 verplicht tot terugvordering van ten onrechte reeds uitbetaalde bedragen.
5.4 Het standpunt van appellant dat de financiële gevolgen van het bestreden besluit onevenredig zijn, kan hem evenmin baten. De sancties vloeien rechtstreeks voort uit artikel 38 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001, welk artikel voorziet in een naar de ernst van de geconstateerde onregelmatigheid gedifferentieerd sanctiestelsel. Dit stelsel is, gelet op de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen inzake vergelijkbare bepalingen in Verordening (EEG) nr. 3887/92 (arrest van 17 juli 1997, zaak C 354/95, National Farmers Union, Jur. 1997, I-04559), niet strijdig met het evenredigheidsbeginsel.
5.5 Het beroep dient derhalve ongegrond te worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 april 2007.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. M.S. Hoppener