Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/92 25 mei 2007
5210 Regeling stimulering biologische produktiemethode
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te X, appellante,
gemachtigde: mr. F.W. van Dijk, advocaat te Wageningen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. E.T. Stevens, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 2 februari 2005, die diezelfde dag bij het College is binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 24 december 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit op grond van de Regeling stimulering biologische productiemethode.
Bij brief van 8 maart 2005 heeft appellante het beroep van gronden voorzien.
Op 4 mei 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 3 mei 2006 heeft appellante het College nadere stukken toegezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 mei 2006, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigde hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Op grond van Verordening (EEG) nr. 2078/92 van de Raad van 30 juni 1992 betreffende landbouwproductiemethoden die verenigbaar zijn met de eisen inzake milieubescherming, en betreffende natuurbeheer kunnen de Lid-Staten onder andere steun verlenen aan agrarische bedrijfshoofden, die zich ertoe verbinden om biologische teeltmethodes in te voeren of verder toe te passen.
Ter uitvoering hiervan en op grond van de artikelen 15 en 19 van de Landbouwwet is op 17 mei 1994 de Regeling stimulering biologische productiemethode (hierna: Regeling) vastgesteld. In de vervolgens herhaaldelijk gewijzigde Regeling was ten tijde van de subsidieverlening aan appellante onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 4
1. Indien de aanvrager het landbouwbedrijf geheel of gedeeltelijk pacht dan wel op het landbouwbedrijf of op een gedeelte daarvan een gebruiksrecht heeft, kan de bijdrage slechts worden verleend indien de pachter of de gerechtigde gedurende de periode waarvoor de verplichtingen zijn aangegaan, een gebruiksrecht heeft ten aanzien van de grond waarop het biologisch teeltplan van toepassing is.
2. In het geval dat het gebruiksrecht, bedoeld in het eerste lid, een kortere dan de daar genoemde periode beslaat, kan een bijdrage slechts worden verleend indien de verpachter of eigenaar toestemming heeft gegeven voor het deelnemen aan de regeling.
Artikel 5
1. Een bijdrage kan slechts worden verleend indien de aanvrager zich verplicht om gedurende een periode van vijf jaren:
a. het gehele landbouwbedrijf dan wel een of meer van de produktierichtingen, bedoeld in artikel 1, onderdeel f, met elk een omvang van tenminste 40 standaardbedrijfseenheden, te gaan voeren overeenkomstig het biologisch teeltplan of
b. het gehele landbouwbedrijf dan wel een of meer van de produktierichtingen, bedoeld in artikel 1, onderdeel f, voort te zetten overeenkomstig het biologisch teeltplan.
2. De periode van vijf jaren geldt voor elk afzonderlijk perceel waarop de aanvraag betrekking heeft.
3. Wijzigingen met betrekking tot het biologisch teeltplan worden vooraf ter goedkeuring aan de stichting Skal voorgelegd.
(…)
Artikel 6
1. Indien de aanvrager vóór de afloop van de periode waarin de verplichtingen, bedoeld in artikel 5, tweede lid, gelden, één of meer percelen waarop het biologisch teeltplan betrekking heeft, verkoopt, verpacht of daarop een gebruiksrecht vestigt, kan de bedrijfsopvolger zich er tegenover de minister toe verbinden de voor de aanvrager uit zijn aanvraag voortvloeiende verplichtingen ten aanzien van de betrokken percelen verder na te komen.
(…)
Artikel 6a
1. Indien de aanvrager gedurende de periode waarin zijn verplichtingen gelden in het biologisch teeltplan opgenomen percelen ruilt in het kader van een project op grond van de Landinrichtingswet, de Reconstructiewet Midden Delfland, de Herinrichtingswet Oost-Groningen en Gronings-Drentse Veenkoloniën of de Regeling reconstructie oude glastuinbouwgebieden, komt hij de verplichtingen ten aanzien van deze percelen verder na op de nieuw verkregen, gelijkwaardige, percelen, met dien verstande dat de verplichtingenperiode van vijf jaar ter zake opnieuw begint op het tijdstip van verkrijging van de nieuwe percelen.
(…)
Artikel 12
1. Het recht op de bijdrage vervalt indien de aanvrager of de bedrijfsopvolger die de in artikel 6, eerste lid, bedoelde verbintenis is aangegaan:
a. de uit deze regeling voortvloeiende verplichtingen niet nakomt,
b. in het kader van deze regeling onjuiste gegevens heeft verstrekt,
(…)"
In Verordening (EG) nr. 746/96 van de commissie van 24 april 1996 houdende bepalingen ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2078/92 van de Raad betreffende landbouwproductiemethoden die verenigbaar zijn met de eisen inzake milieubescherming, en betreffende natuurbeheer, is in artikel 11, lid 2, bepaald:
"Indien de begunstigde de aangegane verbintenissen niet kan blijven nakomen omdat zijn bedrijf in een ruilverkaveling of soortgelijke landinrichtingsmaatregel van de overheid is betrokken, nemen de Lid-Staten de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de verbintenissen aan de nieuwe bedrijfsomstandigheden worden aangepast. Blijkt een dergelijke aanpassing onmogelijk te zijn, dan eindigt de verbintenis zonder dat voor de periode waarin de verbintenis daadwerkelijk gold, terugbetaling wordt verlangd."
In artikel III van de op 1 januari 1998 in werking getreden Derde tranche Algemene wet bestuursrecht (Stb. 1996, 333) is onder meer het volgende bepaald:
"1. Titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing op subsidies die voor de inwerkingtreding van deze wet zijn verleend of vastgesteld. Op deze subsidies is het recht van toepassing zoals dat gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij formulier van 25 augustus 1997, door verweerder ontvangen op 30 augustus 1997, heeft de maatschap C en A te X op grond van de Regeling subsidie aangevraagd voor de omschakeling naar de biologische productiemethode van in totaal 57.22 ha voedergewassen.
- Bij besluit van 30 september 1997 heeft verweerder deze aanvraag goedgekeurd en een subsidiebedrag van f 50.000,
(€ 22.689,01) toegekend uit te betalen in vijf jaarlijkse termijnen.
- Bij besluit van 18 september 1998 heeft verweerder ingewilligd een verzoek van appellante tot overname van uit de Regeling voortvloeiende rechten en verplichtingen van de maatschap C en A.
- Op 29 oktober 2002 heeft de Algemene Inspectiedienst van verweerders ministerie (hierna: AID) op het bedrijf van appellante een op naleving van de voorwaarden van de Regeling gerichte verificatiecontrole uitgevoerd. In het naar aanleiding van deze controle opgestelde rapport is onder de kop "Overige bijzonderheden" het volgende vermeld:
"In verband met de Landinrichtingswet heeft maatschap A en B grond verkocht. De percelen 15, 16 en 18 (…) zijn in 2000 verkocht. Daarvoor in de plaats heeft maatschap A en B nieuwe grond aangekocht, van de wijzigingen is Skal op de hoogte gesteld. Op dit moment heeft het bedrijf ruim 200 ha grond in beheer, alle grond is bij Skal aangemeld."
- Na bestudering van de bij de verificatiecontrole van 29 oktober 2002 gemaakte aantekeningen en een telefonisch contact met appellante heeft de AID op 22 mei 2002 verweerder desgevraagd het volgende medegedeeld:
"Zoals in het controlerapport (…) is vermeld zijn de percelen 15, 16 en 18 niet meer in exploitatie bij maatschap A en B.
Perceel 15 en 16 zijn in het kader van landinrichting verkocht aan D, Y.
Andere percelen grond van D Y zijn aan maatschap A en B (dus aan gecontroleerde) verkocht.
Perceel 18 is als baggerdepo van de landinrichting in gebruik en maatschap A en B heeft voor dat perceel een naast gelegen perceel aangekocht.
Alle veranderingen zijn met zogenaamde gesloten beurzen uitgevoerd.
De grondaankopen en verkopen, zijn in overleg/uitvoering met landinrichting gebeurd.
De landinrichting heet: "Gebiedsperspectief Noord West Overijssel"."
- Naar aanleiding van de bevindingen van de AID heeft verweerder appellante bij brief van 20 juni 2003 in de gelegenheid gesteld alsnog een wijziging in het biologisch teeltplan in te dienen.
- In reactie op deze brief heeft appellante verweerder bij brief van 8 juli 2003 medegedeeld dat perceel 18 met een oppervlakte van 2.45 ha in april 2000 in het kader van "Gebiedsperspectief Noord West Overijssel" is geruild voor het nieuwe perceel 25 met een oppervlakte van 5.40 ha. Blijkens deze brief is deze wijziging bij Skal bekend en is het biologisch teeltplan door Skal gewijzigd en opnieuw goedgekeurd.
- Bij brief van 7 augustus 2003 heeft verweerder de ontvangst bevestigd van aanvullende informatie betreffende perceelswijzigingen, en van de verklaring van DLG. Voorts is in deze brief het volgende opgenomen:
"Bij bestudering van de bescheiden blijkt dat perceel 18 op 1 april 2000 is uitgeruild met perceel 25. De wijziging is goedgekeurd door stichting Skal. Uit het bedrijfscontrolerapport van de Algemene Inspectiedienst (…) blijkt dat u de percelen 15 en 16 (5,07 ha) heeft verkocht aan D, (…) te Y. Volgens uw opgave en het gewijzigde biologisch teeltplan behoren de percelen 15 en 16 nog steeds tot uw bedrijf!
Ik verzoek u nadere informatie te verstrekken met betrekking tot de exploitatie van de percelen 15 en 16. Voorts verzoek ik u een kopie van de transportakte te overleggen."
- Bij brief van 10 oktober 2003 heeft verweerder appellante in kennis gesteld van zijn opvatting dat appellante de verplichtingen in het kader van de Regeling ten aanzien van de percelen 15, 16 en 18 niet is nagekomen, en vanaf het jaar 2000 op de betalingsverklaringen onjuiste informatie heeft verstrekt. Bij dit schrijven heeft verweerder appellante in kennis gesteld van zijn voornemen de subsidieverlening van 18 september 1998 in te trekken en de reeds uitgekeerde subsidie, vermeerderd met wettelijke rente, terug te vorderen.
- Bij brief van 14 november 2003 heeft appellante op verweerders voornemen van 10 oktober 2003 gereageerd.
- Bij het - primaire - besluit van 12 december 2003 heeft verweerder appellante in kennis gesteld van zijn beslissing de toegekende subsidie, te vermeerderen met de wettelijke rente, terug te vorderen.
- Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt. Naar aanleiding hiervan is appellante door verweerder gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit, strekkende tot ongegrondverklaring van de bezwaren van appellante en tot handhaving van de primaire beslissing, heeft verweerder, samengevat weergegeven, het volgende overwogen:
Ten aanzien van het door appellante ten behoeve van een baggerdepot in gebruik genomen perceel 18 is gebleken dat zij dit perceel van jaar tot jaar heeft gepacht van Staatsbosbeheer en DLG, waardoor zij geen zekerheid heeft gehad dat zij het perceel voor langere tijd kon blijven pachten. Op het moment waarop DLG dit perceel nodig had, is de pacht niet verder verlengd en heeft DLG het perceel zelf ten behoeve van een baggerdepot in gebruik genomen. Hiervoor heeft DLG geen compensatiegrond geruild en daartoe was DLG ook niet gehouden, aangezien zij het perceel op rechtmatige wijze heeft verkregen.
Voorts heeft appellante op eigen initiatief perceel 25 in beheer genomen door het te gaan pachten van DLG. Perceel 25 is dan ook niet geruild tegen perceel 18 in het kader van een landinrichtingsproject. Dat appellante perceel 25 is gaan pachten nadat zij perceel 18 aan DLG had moeten afstaan, laat onverlet dat appellante op eigen initiatief heeft gehandeld. Eventuele instemming van de zijde van de landinrichting doet hieraan niet af.
Ten aanzien van de percelen 15 en 16 geldt dat deze vooruitlopend op het landinrichtingsproject op eigen initiatief en dus niet op initiatief van de landinrichting zijn geruild tussen appellante en de Firma D te Y. Indien op eigen initiatief wordt geanticipeerd op een op handen zijnd project, is er in het kader van de Regeling geen noodzaak geweest tot ruiling.
Niet gebleken is dat de aan de subsidie verbonden verplichtingen ten aanzien van de percelen 15 en 16 op grond van artikel 6 van Pro de Regeling door de verkrijger van die percelen zijn overgenomen. Firma D heeft hiertoe geen overdrachtsformulier ingediend en deze percelen van 2000 tot en met 2003 voor akkerbouwsubsidie in aanmerking gebracht.
Doordat appellante de percelen 15, 16 en 18 op eigen initiatief heeft geruild, is artikel 6a van de Regeling niet op deze percelen van toepassing, hetgeen betekent dat de op genoemde percelen rustende verplichtingen niet zijn overgegaan op de vervangende percelen. Hierdoor valt de uitruil van percelen onder de werking van artikel 6 van Pro de Regeling, zij het dat de uit de aanvraag voortvloeiende verplichtingen niet zijn overgenomen door de verwerver.
Dit betekent dat appellante niet heeft voldaan aan de in artikel 5, eerste lid, van de Regeling neergelegde verplichting om alle aangevraagde percelen voor de duur van vijf jaar te exploiteren volgens de biologische productiemethode. De drie in geding zijnde percelen zijn namelijk voortijdig buiten de exploitatie van appellante gevallen.
De subsidieverlening en vaststellingen blijven ingetrokken op grond van artikel 12, eerste lid, onderdeel a, van de Regeling, omdat niet is voldaan aan de in artikel 5 van Pro de Regeling neergelegde verplichting.
Onjuist is de stelling van appellante dat, omdat al een maximale bijdrage bij een oppervlakte van 33,33 ha wordt bereikt, de hoedanigheid van de resterende oppervlakte irrelevant is. Op grond van artikel 10, vierde lid, van de Regeling wordt immers de subsidie naar evenredigheid per ha verlaagd als het omslagpunt van 33,33 ha is bereikt. Dit betekent dat de voorwaarden van de Regeling op alle tot het bedrijf behorende percelen van toepassing zijn.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter onderbouwing van het beroep het volgende aangevoerd.
Voor zover verweerder zijn beslissing baseert op artikel 12, eerste lid, van de Regeling is deze beslissing in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De nadelige gevolgen van dit besluit wegen onevenredig zwaar ten opzichte van de met de Regeling na te streven doelen. Ook is de sanctie van intrekking en terugvordering niet terug te voeren op de onderliggende Verordening (EG) nr. 2078/92, maar is deze slechts op nationaal niveau bepaald. In genoemde verordening is slechts voorgeschreven dat de steun per bedrijf tot een maximumbedrag kan worden beperkt.
Appellante erkent de juistheid van verweerders uitleg dat de Regeling op alle tot het bedrijf van appellante behorende percelen van toepassing is. Appellante beschikt echter over meer dan de maximaal subsidiabele grond en ook na aftrek van de oppervlakte van de percelen 15, 16 en 18 wordt de maximaal subsidiabele oppervlakte nog steeds bereikt. Artikel 4, zesde lid, van Verordening (EG) nr. 2078/92 sluit niet uit dat de aangegane verplichtingen voor een gedeelte van een bedrijf gelden.
Verweerder heeft ten onrechte buiten beschouwing gelaten dat de vervreemde grond binnen het kader van een landinrichtingsproject is aangewend. Dit blijkt uit verklaringen van de AID. Het initiatief voor de ruil van de percelen 15 en 16 tussen appellante en Firma D is uitgegaan van de landinrichtingscommissie. Het diende primair een landinrichtingsdoel, omdat ruimte voor de natuur werd gecreëerd. Indien de percelen 15 en 16 niet aan Firma D zouden zijn overgedragen, zou op dat bedrijf de verplaatsingsregeling niet van toepassing zijn geweest en zouden de kosten van de verplaatsing van dat bedrijf voor de landinrichtingscommissie hoger zijn geweest. Voorafgaand aan de ruil heeft de broer van appellant telefonisch bij verweerder nagevraagd of de ruil mogelijk was.
Ook perceel 18 heeft appellante op verzoek van anderen afgestaan.
Onjuist is verweerders opvatting dat artikel 6a van de Regeling enkel toepasbaar is in die gevallen waarbij het initiatief tot het ruilen van percelen bij de landinrichting ligt en niet indien dit op eigen initiatief van de belanghebbende gebeurt. Verweerders opvatting valt niet direct uit de redactie van het artikel af te leiden. Appellante is van mening dat verweerder de op hem rustende onderzoeksplicht heeft geschonden door ten aanzien van de percelen 15 en 16 niet te onderzoeken of de ingevolge de Regeling op deze percelen rustende verplichtingen niet door de verwerver, de Firma D, zijn nageleefd.
Skal heeft beide percelen immers akkoord bevonden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Blijkens het bestreden besluit en hetgeen ter toelichting daarop in het verweerschrift en ter zitting van het College van de zijde van verweerder naar voren is gebracht, is de grond voor dit besluit gelegen in de door verweerder aanwezig geachte omstandigheid dat appellante haar verplichtingen ingevolge de Regeling niet is nagekomen. In een zodanige situatie vervalt - zo bepaalt artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling - het recht op de bijdrage.
Met betrekking tot de werkingssfeer van deze bepaling oordeelt het College, dat voor het vervallen van een bijdrage een besluit tot herroeping van de toekenning van de bijdrage is vereist, en dat - derhalve - van een van rechtswege vervallen van een recht op bijdrage geen sprake kan zijn.
5.2 Het College oordeelt voorts dat het primaire besluit, waarbij verweerder te kennen heeft gegeven dat de toegekende bijdrage wordt teruggevorderd, gezien de daarbij gegeven motivering en de daarin gedane verwijzing naar artikel 12 van Pro de Regeling, tevens inhoudt een beslissing tot herroeping van de hiervoor vermelde, bij besluit van 30 september 1997 toegekende, bijdrage. In verband hiermede moet het bestreden besluit geacht worden mede te strekken tot handhaving van deze herroepingsbeslissing.
5.3 Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich terecht gesteld op het ter zitting toegelichte standpunt, dat ter zake van de herroeping van de onderhavige bijdrage slechts van toepassing is artikel 12, eerste lid, van de Regeling en niet het in Titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalde omtrent intrekking en wijziging van subsidies. Immers, de onderhavige bijdrage is verleend bij besluit van 30 september 1997. Dit betekent gezien artikel III, eerste lid, van het overgangsrecht bij de derde tranche Awb (Stb. 1996, 330) dat Titel 4.2 Awb niet van toepassing is op de hier aan de orde zijnde subsidieverhouding, die is ontstaan vóór de inwerkingtreding van genoemde wet op 1 januari 1998.
5.4 Naar de mening van verweerder dient de aan appellante toegekende bijdrage te worden herroepen, daar appellante niet heeft voldaan aan de verplichting die op haar rustte krachtens artikel 5 van Pro de Regeling.
Uit dit artikel volgt dat op de producent aan wie een bijdrage op grond van de Regeling wordt verleend, de verplichting komt te rusten om het gehele landbouwbedrijf of tenminste een gehele productierichting gedurende een periode van vijf jaar te gaan voeren overeenkomstig het biologisch teeltplan.
5.5 Het College is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat niet is voldaan aan vorenomschreven verplichting, en overweegt daartoe het volgende.
5.5.1 Uit informatie van de AID, welke appellante niet heeft bestreden, is ten aanzien van de relevante percelen 15, 16 en 18 gebleken, dat deze percelen binnen vijf jaar na het moment van subsidieverlening en derhalve binnen de in artikel 5 genoemde Pro termijn van vijf jaar gedurende welke deze percelen volgens de biologische productiemethode moesten worden geëxploiteerd, buiten de exploitatie door appellante zijn komen te vallen.
De percelen 15 en 16, die een gezamenlijke oppervlakte hebben van 5.07 ha, zijn geruild met percelen die toebehoorden aan Firma D en een gezamenlijke oppervlakte hebben van 4.4 ha. Ook deze percelen heeft appellante in gebruik genomen voor de biologische productie van veevoedergewassen.
Ten aanzien van perceel 18 is gebleken dat de pachtovereenkomst binnen de verplichtingenperiode van vijf jaar is geëindigd en niet is verlengd. Appellante heeft naar haar zeggen in plaats van perceel 18, dat 2.45 ha groot is, een perceel (genummerd 25) ter grootte van 5.4 ha in gebruik genomen voor evengenoemde productie.
5.5.2 Naar het oordeel van het College faalt het beroep van appellante op artikel 6a van de Regeling. Ter onderbouwing daarvan heeft appellante erop gewezen (-) dat zij de percelen 15 en 16 in overleg met de landinrichtingscommissie in het kader van een landinrichtingsproject heeft geruild en (-) dat zij de uit de Regeling voortvloeiende verplichtingen op de door haar in de plaats van de percelen 15 en 16 verkregen nieuwe percelen nakomt.
Wat de reikwijdte van artikel 6a van de Regeling betreft, neemt het College in aanmerking dat uit de Toelichting bij dit voorschrift (Stcrt. 1996, nr. 192, blz. 14) blijkt dat daarmee is beoogd een uitzondering te maken op de in artikel 5 van Pro de Regeling neergelegde hoofdregel (betreffende de verplichting tot uitvoering van het biologisch teeltplan gedurende vijf jaar) voor die gevallen waarin aanvragers als gevolg van een landinrichtingsproject gedwongen worden tot perceelsruil. Immers, in een dergelijk situatie waarin evengenoemde verplichting niet wordt nagekomen, zou een strikte toepassing van artikel 5 tot Pro gevolg hebben dat bedoelde aanvragers hun bijdrage moeten terugbetalen.
Gezien het systeem en de strekking van de Regeling, in welk verband artikel 11, tweede lid, van voormelde Verordening (EG) nr. 746/96 van de Commissie van 24 april 1996 in aanmerking moet worden genomen, is het College van oordeel dat, waar in artikel 6a, eerste lid, van de Regeling sprake is van ruil in het kader van een project op grond van de Landinrichtingswet, zulks moet worden verstaan als een perceelsruil die de noodzakelijke uitkomst is van toepassinguitvoering van deze wet.
In dit geval is, waar het gaat om de percelen 15 en 16 geen sprake van een dergelijke perceelsruil, doch van ruil die vooruitlopend op een landinrichtingsproject heeft plaatsgevonden. Derhalve is artikel 6a van de Regeling op deze ruil niet van toepassing.
De omstandigheid dat appellante op de bij deze ruil betrokken nieuwe percelen de biologische productiemethode is gaan toepassen, doet aan deze conclusie niet af.
Ten aanzien van perceel 18 is artikel 6a evenmin van toepassing, reeds omdat geen sprake is van een ruil van percelen. Met betrekking tot dit perceel wordt in het kader van dit geschil niet ingegaan op de vraag of sprake is van losse grond en de mogelijk daaruit voortvloeiende consequenties.
5.5.3 Voorts kan ten aanzien van de percelen 15 en 16 artikel 6 van Pro de Regeling geen toepassing vinden, aangezien geen sprake is van een situatie waarin de bedrijfsopvolger ten (Firma D) zich tegenover verweerder heeft verbonden de aan de subsidie verbonden verplichtingen verder na te komen.
5.6.1 De omstandigheid dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellante niet heeft voldaan aan de verplichting die ingevolge artikel 5 van Pro de Regeling op haar rustte, betekent evenwel niet dat verweerder - zoals hij kennelijk heeft gemeend zonder meer gehouden was over te gaan tot herroeping van al hetgeen aan bijdrage krachtens de Regeling aan appellante was toegekend, en tot terugvordering van het volledige bedrag dat appellante aan bijdrage was betaald.
Weliswaar is artikel 12 van Pro de Regeling op het punt van het vervallen van het recht op bijdrage dwingend geformuleerd, doch hieraan kan niet de gevolgtrekking worden verbonden dat de herroeping van een bijdrage dient te geschieden zonder dat rekening kan worden gehouden met de specifieke omstandigheden van het voorliggende geval.
Een zodanig strikte toepassing van artikel 12 van Pro de Regeling kan leiden tot een uitkomst die een onaanvaardbare overschrijding betekent van de grenzen van hetgeen onder de omstandigheden van het betrokken geval evenredig is te achten. In een dergelijke situatie is sprake van een onrechtmatige toepassing van artikel 12 van Pro de Regeling.
Het voorafgaande betekent dat indien in een situatie, waarin in verband met het niet voldoen aan een verplichting krachtens de Regeling herroeping van een bijdrage aan de orde is, de belanghebbende zich beroept op bijzondere hem betreffende omstandigheden, daarmee rekening dient te worden gehouden bij de besluitvorming inzake de herroeping,
in dier voege dat wordt ingegaan op de vraag of, gelet op de zich voordoende feiten en omstandigheden, de bijdrage voor herroeping in aanmerking komt, en zo ja in welke mate dit het geval dient te zijn.
Het in aanmerking nemen van zodanige omstandigheden houdt met name in, dat de in artikel 3:4, tweede lid, Awb neergelegde evenredigheid in acht wordt genomen.
Een beoordeling in evenomschreven zin geldt - ook - voor gevallen als het onderhavige, waarin Titel 4.2 Awb niet van toepassing is.
5.6.2 Appellante heeft zich er tegenover verweerder op beroepen (-) dat het plan voor de biologische teelt van veevoeder, op grond waarvan een bijdrage van f 50.000,-- is verkregen, betrekking had op een areaal van 57.22 ha, (-) dat genoemde - maximale - bijdrage had reeds verkregen kunnen worden bij een oppervlakte van 33.33 ha,
(-) dat de percelen 15, 16 en 18, welke niet gedurende de vereiste periode van vijf jaren zijn beteeld, een gezamenlijk oppervlak hebben van 7.52 ha, zijnde 13,1% van de totale oppervlakte (-) dat genoemde percelen zijn vervangen door een drietal percelen met een gezamenlijk oppervlak van 9.8 ha en (-) dat laatstgenoemde percelen na verwerving ook voor eerdergenoemde teelt in gebruik zijn genomen.
5.6.3 Het College is van oordeel dat voormelde feiten en omstandigheden, op grond waarvan appellante kennelijk heeft willen betogen dat geen sprake is van een ernstige inbreuk op de Regeling, verweerder aanleiding hadden behoren te geven na te gaan of een herroeping van de volledige bijdrage onder de gegeven omstandigheden geen onevenredige hardheid voor appellante zou betekenen, in verhouding tot het doel dat met een dergelijke herroeping zou worden gediend.
Het College acht hetgeen appellante heeft gesteld van betekenis, gelet op de communautaire voorschriften waaraan de intrekking van een subsidie als de onderhavige thans is onderworpen.
Het College wijst in dit verband op artikel 51, lid 1, van Verordening (EG) nr.796/2004 van de Commissie, van 21 april 2004. Daarin is met betrekking tot kortingen in geval van een te hoge aangifte onder meer bepaald dat, indien de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, de steun wordt berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met twee maal het vastgestelde verschil, indien dat meer dan 3% van de geconstateerde oppervlakte of meer dan twee hectare, maar niet meer dan 20% van de geconstateerde oppervlakte bedraagt.
Een dergelijk gedifferentieerd sanctiestelsel geldt ook, en reeds langer, voor andere oppervlaktegebonden steunregelingen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
De voordien en ten tijde van belang geldende communautaire voorschriften inzake de stimulering van biologische productiemethoden hebben de lidstaten niet verplicht tot een sanctiestelsel zoals neergelegd in artikel 12 van Pro de Regeling, dat strenger is dan het voor andere steunregelingen reeds langer geldende communautaire sanctiestelsel. Verweerder heeft niet aangegeven dat sprake is van bijzondere omstandigheden die ertoe nopen in een geval als het onderhavige de strengere nationale sanctie onverkort toe te passen.
Naar het oordeel van het College is het, gezien het voorafgaande, aan verweerder daaromtrent een uiteeenzetting te geven, en klemt de noodzaak daarvan te meer, nu inzake de communautair voorgeschreven controles artikel 19 van Pro eerdergenoemde Verordening (EG) nr. 746/96 bepaalt dat de lidstaten het geïntegreerd beheers- en controlesysteem toepassen, dat is ingesteld bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 en nader is uitgewerkt bij Verordening (EEG) nr. 3778/92. Artikel 9 van Pro laatstgenoemde verordening voorziet in een communautair, gedifferentieerd sanctiestelsel waarbij de feitelijk geconstateerde oppervlakte wordt verlaagd met 30% wanneer het verschil tussen de geconstateerde oppervlakte en de in de steunaanvraag aangegeven (grotere) oppervlakte groter is dan 10% en niet groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte.
Gezien hetgeen partijen over en weer hebben aangevoerd vermag het College in verband met het voorafgaande niet in te zien dat in dit geval een herroeping van de volledige bijdrage geboden is of uit een oogpunt van evenredigheid gerechtvaardigd zou zijn.
Daarbij neemt het College met name in aanmerking:
- dat in dit geval het verschil tussen de oppervlakte die voor steunverlening is opgegeven, en de oppervlakte die gedurende vijf jaar is beteeld, 13,1% en derhalve minder dan 20% bedraagt;
- dat de oppervlakte van 33,33 ha die ingevolge bepalingen van nationaal recht maximaal voor de in casu gevraagde steun in aanmerking komt, na aftrek van de percelen 15, 16 en 18 nog steeds wordt overschreden;
- dat verweerder aan het bestreden besluit niet ten grondslag heeft gelegd dat appellante niet zou hebben voldaan aan verplichtingen die ingevolge gemeenschapsrecht op haar rusten.
5.7 Het vorenoverwogene leidt het College tot de slotsom dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering, als vereist krachtens artikel 7:12, eerste lid, Awb.
Hieruit volgt dat het beroep gegrond dient te worden verklaard en dat het bestreden besluit, zowel wat de herroeping van de bijdrage als wat de daarop gebaseerde terugvordering betreft, moet worden vernietigd. Verweerder zal met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellant moeten beslissen.
Ten slotte worden termen aanwezig geacht voor de hierna te vermelden kostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellante te beslissen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 644,-- (zegge zeshonderd vierenveertig
euro), onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,-- (zegge
tweehonderddrieënzeventig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. F. Stuurop en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2007.
w.g. H.C. Cusell w.g. M.S. Hoppener