Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 05/684 20 september 2007
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, gemeente C, appellant,
gemachtigde: mr. M.J.C. Mol, werkzaam bij ZLTO te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: ing. G.C.J. van Rooijen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 7 september 2005, bij het College binnengekomen op 8 september 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 augustus 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar tegen besluiten van verweerder van 17 mei 2004, waarbij hij zijn eerdere besluiten tot toekenning van akkerbouwsteun over de jaren 2000 en 2001 aan appellant in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) heeft herzien en de reeds uitbetaalde steun heeft teruggevorderd.
Bij brief van 6 oktober 2005 heeft appellant het beroep gemotiveerd.
Bij brief van 13 oktober 2005 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Op 4 november 2005 heeft hij een verweerschrift ingediend.
Op 9 augustus 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant en de gemachtigde van verweerder zijn verschenen. Namens verweerder was tevens aanwezig drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 7
Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.
(…) "
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
" Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland", "blijvende teelten", "meerjarige gewassen" en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities. "
In de bedoelde bijlage staat:
" Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft. "
Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 9
1. (…)
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag "oppervlakten" aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3% van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20% van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte.
De bovenbedoelde verlagingen worden niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.
Voor de toepassing van de leden 1 en 2 worden het voerderareaal, de braakgelegde oppervlakte en de oppervlakten met verschillende akkerbouwgewassen waarvoor een verschillend steunbedrag geldt, elk alleen en afzonderlijk in aanmerking genomen.
(…)
Artikel 14
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het betrokken bedrijfshoofd verplicht dat bedrag terug te betalen, verhoogd met de overeenkomstig lid 3 berekende rente. (…)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd, dat derhalve volledig te goeder trouw heeft gehandeld en alle terzake geldende verplichtingen is nagekomen.
(…)
5. Het bepaalde in lid 4 geldt niet met betrekking tot voorschotten en betalingen die worden teruggevorderd in verband met een sanctie op grond van de artikelen 8, 9 of 10, of een andere communautaire of nationale bepaling. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft op 7 mei 2002 een Gecombineerde opgave 2002 voor Landbouwtelling, Gebruik gewaspercelen en Aanvraag Oppervlakten ingediend en daarbij voor 13,81 ha snijmaïs akkerbouwsteun aangevraagd.
- Op basis van een teledetectiecontrole heeft GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, in november 2002 aan verweerder gerapporteerd dat perceel 10 uit de aanvraag met een oppervlakte van 3,18 ha, dat met maïs beteeld werd, niet aan de definitie akkerland voldoet.
- Verweerder heeft appellant dit bij brief van 2 december 2002 medegedeeld. Met die mededeling geconfronteerd heeft appellant verweerder bij brief van 9 december 2002 te kennen gegeven dat hij het desbetreffende perceel in 1995 van de erven D heeft gekocht en dat het perceel in de periode van 1987 tot en met 1991 afwisselend met granen en als kunstweide beteeld is geweest. Deze brief was voorzien van handtekeningen van E-D en F-D. Daarnaast stond in deze brief vermeld dat het perceel vóór de aankoop in 1995 al verhuurd was aan appellant. Tevens werd een aan de vader van appellant geadresseerde factuur van loonbedrijf G B.V. uit 1989 overgelegd die betrekking heeft op onder meer het hakselen van 32,3 ha maïs.
- Bij besluit van 11 januari 2003 heeft verweerder de door appellant in 2002 aangevraagde akkerbouwsteun geheel geweigerd, aangezien het verschil tussen de gevraagde en de geconstateerde oppervlakte maïs 29,92% van de geconstateerde oppervlakte bedroeg en bij een verschil van meer dan 20% van de geconstateerde oppervlakte het recht op steun op grond van artikel 32, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 geheel vervalt.
- Appellant heeft tegen dit besluit op 3 februari 2003 bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 12 februari 2004 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit is geen beroep ingesteld.
- Bij besluiten van 17 mei 2004, verzonden 4 juni 2004, heeft verweerder zijn eerdere besluiten op de aanvragen 2000 en 2001 herzien. In die eerdere besluiten was onder andere voor het genoemde perceel 10 uit de aanvraag oppervlakten 2002 steun verleend. Aangezien het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte maïs groter was dan 20% van de geconstateerde oppervlakte (28,94% voor 2000 en 29,55% voor 2001) heeft verweerder voor die jaren op grond van het bepaalde in artikel 9 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 de gevraagde steun voor de gewasgroep maïs (in beide gevallen de gehele aanvraag) alsnog geheel geweigerd.
De reeds uitbetaalde steun over de beide jaren, zijnde € 5396,13 voor het jaar 2000 en € 5750,34 voor het jaar 2001, heeft verweerder bij genoemde besluiten van 17 mei 2004 teruggevorderd.
- Appellant heeft bij brief van 23 juni 2004 tegen de besluiten van 17 mei 2004 bezwaar gemaakt. Hij heeft daarbij aanvullend bewijsmateriaal, te weten facturen over het jaar 1991 op perceelsniveau, overgelegd.
- Appellant heeft op 6 oktober 2004 zijn bezwaar op een hoorzitting nader toegelicht.
- Op verzoek van verweerder heeft de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) een onderzoek gedaan naar de betrouwbaarheid van de door appellant overgelegde bewijsstukken, hetgeen heeft geresulteerd in een op 2 maart 2005 uitgebracht rapport.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen de besluiten van 17 mei 2004 ongegrond verklaard. Verweerder stelt zich op het standpunt, dat op basis van het AID-onderzoek aan de door appellant overgelegde bewijsstukken - waaruit zou moeten blijken dat het perceel 10 in de referentiejaren anders dan als grasland in gebruik is geweest - geen betekenis toekomt. Dit, aangezien uit het AID-onderzoek is gebleken dat de facturen die door appellant zijn overgelegd achteraf (in 2003) zijn opgemaakt, en niet is gebleken dat deze afkomstig zijn van het loonbedrijf G B.V. Verweerder voegt hieraan toe dat uit de hem ter beschikking staande gegevens van de landbouwtelling blijkt, dat door de vader van appellant in het jaar 1991 geen snijmaïs, maar grasland is opgegeven, en dit voor de totale oppervlakte cultuurgrond. De brief van 9 december 2002 die door appellant is overgelegd in de procedure omtrent de weigering van zijn aanvraag voor 2002 kan evenmin als bewijs dienen. Verweerder merkt hierover op dat de erven D aan de AID hebben medegedeeld de inhoud van deze brief niet te kennen. Voorts hebben zij verklaard dat perceel 10 in de referentieperiode als weiland in gebruik is geweest voor het weiden van koeien en paarden.
Gelet op het voorgaande houdt verweerder vast aan de bevinding van GeoRas dat perceel 10 in de referentiejaren niet anders dan als grasland in gebruik is geweest.
Verweerder stelt vervolgens vast dat het perceel dientengevolge niet voldoet aan de definitie akkerland, met als consequentie dat op grond van artikel 9, tweede lid, van de Verordening (EEG) nr. 3887/92 voor de jaren 2000 en 2001 geen steun wordt verleend voor de gewasgroep maïs, nu voor beide jaren geldt dat het verschil tussen de aangevraagde en werkelijke geconstateerde oppervlakte maïs groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte. Verweerder is dan ook van mening dat de teammanager uitvoering van verweerder de aanvragen voor de jaren 2000 en 2001 terecht alsnog heeft afgewezen.
Verweerder zet vervolgens uiteen dat hij op grond van artikel 14 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 verplicht is om ten onrechte betaalde bedragen terug te vorderen, tenzij de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd dat volledig te goeder trouw heeft gehandeld en alle terzake geldende verplichtingen is nagekomen. Van een fout zoals hier bedoeld is volgens verweerder echter geen sprake, nu op het moment van de boordeling van de aanvragen nog niet bekend was dat perceel 10 niet aan de definitie akkerland voldeed. Daarnaast diende appellant als aanvrager zich er terdege van te vergewissen dat het door hem opgegeven perceel voldeed aan de hiervoor geldende voorwaarden. Voorts is gesteld noch gebleken dat er sprake is van overmacht in de situatie van appellant, of dat hij voldoet aan de uitzonderingen op de toepassing van kortingen zoals bedoeld in artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001.
Verweerder bestrijdt dat bij appellant vertrouwen kan zijn gewekt doordat verweerder in eerdere jaren voor het bewuste perceelsgedeelte wel premie toegekend heeft. Ook voor verweerder is pas door de rapportage van GeoRas in november 2002 duidelijk geworden dat het perceel niet voldoet aan de definitie akkerland. Verweerder kon appellant dus niet eerder dan hij gedaan heeft mededelen dat perceel 10 niet steunwaardig is.
4. Het standpunt van appellant
Appellant betoogt dat in redelijkheid niet van hem verlangd kon worden andere gegevens over het gebruik gedurende de periode 1987 tot en met 1991 over te leggen, nu dit gegevens betreffen van zeer lang geleden. Naar zijn mening diende verweerder zich gelet op dit tijdsverloop bij de waardering van het overlegde bewijs welwillender op te stellen.
Appellant wijst erop dat het destijds niet mogelijk was vooraf van verweerder te vernemen of een bepaald perceel voor premie in aanmerking komt. Dat is wel mogelijk voor het jaar 2005, terwijl dit een gewijzigde referentieperiode betreft, namelijk van 1999 tot en met 2003, waarin het gebruik vanwege het kortere tijdsverloop voor de aanvrager veel eenvoudiger vast te stellen is. Dit acht appellant onjuist.
Appellant stelt zich voorts op het standpunt dat verweerder dient te onderzoeken of een aanvraag in het verleden is toegekend. Appellant is daarbij van mening dat een dergelijk besluit dient te worden gezien als een schriftelijk stuk waaruit hij mocht opmaken dat het perceel aan de voorwaarden voldoet. Dit, gelet op het feit dat de toekenning van steun geschiedde zonder voorbehoud en dat aanvragers niet konden weten dat slechts steekproefsgewijs gecontroleerd zou worden.
Ten aanzien van dit laatste merkt appellant nog op dat, anders dan het College in een uitspraak van 24 juni 2005 (www.rechtspraak.nl, LJN AT 8929) heeft overwogen, appellant met de onderhavige controle geen rekening behoefde te houden. De onderhavige controle aan de hand van satellietbeelden is volgens appellant geen controle als bedoeld in artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001. Een fysieke controle kan volgens appellant bovendien geen betrekking hebben op de vraag of een perceel in de jaren 1987 tot en met 1991 anders dan als grasland in gebruik is geweest. Voor appellant behoefde het voorts niet duidelijk te zijn dat er ten aanzien van het al dan niet voldoen aan de definitie akkerland slechts een steekproefsgewijze controle zou plaatsvinden. Appellant is van mening dat hij slechts met een administratieve controle rekening diende te houden. Hij stelt dat hij er derhalve op mocht vertrouwen dat zijn aanvragen administratief werden gecontroleerd en dat de goedkeuring van zijn aanvragen een erkenning opleverde dat het perceel voldoet aan de definitie akkerland.
Van terugvordering moet worden afgezien als de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie die door de aanvrager redelijkerwijs niet ontdekt kon worden. Die situatie doet zich hier voor, aldus appellant.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast dat niet meer in geschil is, dat het onderhavige perceel 10 in de referentiejaren 1987 tot en met 1991 niet anders dan als blijvend grasland in gebruik is geweest.
5.2 Dit betekent, dat perceel 10 niet voldeed aan de definitie akkerland en ingevolge artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 niet in aanmerking kwam voor steun.
Het College stelt voorts vast dat het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte maïs hierdoor groter was dan 20% van de geconstateerde oppervlakte (28,94% in 2000 en 29,55% in 2001). Gelet op het bepaalde in artikel 9 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 diende verweerder derhalve voor de jaren 2000 en 2001 de gevraagde steun voor de gewasgroep maïs alsnog te weigeren.
5.3 Het College acht het voorts juist dat verweerder in het bestreden besluit de besluiten tot terugvordering van de reeds betaalde steun heeft gehandhaafd en overweegt hiertoe als volgt. Artikel 14, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 verplicht verweerder tot terugvordering van hetgeen onverschuldigd betaald is over te gaan. Het gaat hier om een geheel door het Europese recht gereguleerde verplichting, zodat slechts in het Europese recht redenen gevonden kunnen worden om op deze verplichting inbreuk te maken.
5.4 Naar aanleiding van het beroep van appellant op de uitzondering op de terugbetalingsplicht zoals genoemd in artikel 14, vierde lid, Verordening (EEG) nr. 3887/92 overweegt het College als volgt. In de considerans bij Verordening (EG) nr. 1678/98, waarbij in Verordening (EEG) nr. 3887/92 het genoemde artikel 14, vierde lid, werd opgenomen, werd aangegeven dat "om te garanderen dat het beginsel van het gewettigde vertrouwen bij terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen overal in de Gemeenschap op dezelfde wijze wordt toegepast, moet worden bepaald onder welke voorwaarden op dit beginsel een beroep kan worden gedaan". Het College leidt daaruit af dat dit artikel zo moet worden uitgelegd, dan in andere gevallen dan in dit artikel aangeduid, geen beroep op het nationale of Europese vertrouwensbeginsel gedaan kan worden.
5.5 Dit betekent, dat slechts in het geval er sprake zou zijn van de situatie genoemd in dit artikel de terugbetalingsplicht niet van toepassing zou zijn. Deze situatie doet zich hier, zoals verweerder terecht heeft gesteld, echter niet voor, aangezien de toekenning van steun over de jaren 2000 en 2001 geen fout als hierboven bedoeld oplevert. Aan toekenning van akkerbouwpremie ligt niet steeds een compleet onderzoek van alle van belang zijnde voorwaarden ten grondslag. Slechts een percentage van 5% van alle in een jaar ingediende aanvragen moet ingevolge het bepaalde in artikel 6, derde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 aan een fysieke controle onderworpen worden. Daarvan maakt bovendien een historisch teledetectieonderzoek niet altijd deel uit. Overigens, kan een dergelijk onderzoek, in tegenstelling tot hetgeen appellant hierover betoogt, naar het oordeel van het College hiervan wel deel uitmaken.
Het College overweegt hiertoe voorts dat de aanvrager zelf verantwoordelijk is voor het indienen van een juiste aanvraag. Als verweerder op basis van door de aanvrager verstrekte onjuiste gegevens tot een toekenning en uitbetaling heeft besloten, kan dit dan ook geen reden vormen om van terugvordering af te zien, indien later bij controle blijkt dat het onderhavige perceel niet aan de voorwaarden voldoet. Dat appellant hiermee rekening had kunnen houden als de controle eerder had plaatsgevonden, miskent zijn eigen verantwoordelijkheid.
5.6 Hetgeen appellant heeft aangevoerd omtrent de bewijsproblematiek vanwege het lange tijdsverloop kan hieraan niet afdoen. Het feit, dat ter beantwoording van de vraag of een perceel voor premie in aanmerking komt, feiten en omstandigheden uit de jaren 1987 tot en met 1991 beslissend zijn, maakt het, zoals appellant terecht stelt, voor vele aanvragers van steun steeds moeilijker om vast te stellen of de door hen beteelde percelen daaraan voldoen. Dit neemt echter niet weg, dat het op de weg van appellant heeft gelegen de gegevens en bescheiden te verzamelen en bewaren, die nodig kunnen zijn voor de beoordeling van zijn jaarlijkse aanvragen om akkerbouwsteun. Om dezelfde reden kan het betoog van appellant dat het destijds niet mogelijk was vooraf van verweerder te vernemen of een bepaald perceel voor premie in aanmerking komt evenmin slagen.
5.7 Gelet op het voorgaande heeft verweerder in het onderhavige geval terecht over de jaren 2000 en 2001 de aan appellant toegekende steun ingetrokken en alsnog de voor deze jaren ingediende aanvragen geheel geweigerd. De in het licht daarvan onverschuldigd betaalde bedragen dienen ingevolge artikel 14, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 door appellant aan verweerder terugbetaald te worden.
5.8 Gelet op het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard. Voor een veroordeling in de proceskosten ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 september 2007.
w.g. F. Stuurop w.g. C.M. Leliveld