Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 00/392 4 oktober 2007
10700 Regeling superheffing 1993
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. G.F. van der Hardt Aberson, advocaat te Rotterdam,
tegen
het Productschap Zuivel, te Zoetermeer, verweerder,
gemachtigden: mr. G.W.P.A. van Schijndel en A.P. van Houten, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Het College heeft de onderhavige zaak bij uitspraak van 12 juni 2002 (<www.rechtspraak.nl>, LJN AE4105), en nadien bij uitspraak van 26 november 2004 (<www.rechtspraak.nl>, LJN AR7656), verwezen naar het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) met het verzoek om een prejudiciële beslissing op grond van artikel 234 EG. Voor de procedure tot 26 november 2004 wordt verwezen naar de laatstgenoemde uitspraak.
Bij zijn arrest van 14 september 2006, C-496/04, heeft het Hof bij wege van prejudiciële beslissing de laatst gestelde vragen beantwoord.
Bij brief van 24 oktober 2006 heeft appellant desgevraagd zijn opmerkingen naar aanleiding van het arrest aan het College kenbaar gemaakt. Verweerder heeft doen weten geen aanleiding te zien voor het maken van opmerkingen.
Het onderzoek is voortgezet ter zitting van 20 juni 2007, waar A en zijn gemachtigde zijn verschenen en verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
Voor een weergave van het wettelijk kader, de vaststaande feiten en het bestreden besluit wordt verwezen naar de eerdergenoemde uitspraak van het College van 12 juni 2002. Voor de standpunten van appellant en verweerder wordt eveneens verwezen naar deze uitspraak alsmede naar de hiervoor genoemde uitspraak van het College van
26 november 2004.
3. Het nadere standpunt van appellant
Appellant betoogt in reactie op het arrest van het Hof van 14 september 2006, dat verweerder het bestreden besluit in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel heeft genomen. Hij voert hiertoe aan dat verweerder de regeling van de administratieve verplichting en het beleid ten aanzien van de opgave van vernietigde hoeveelheden zuivelproducten regelmatig heeft gewijzigd, hetgeen voor producenten, waaronder appellant, onduidelijk en onwerkbaar is. Appellant herhaalt in dit kader zijn eerdere stelling dat voor de heffingsperiode 1996/1997 voor deze producten geen voorafgaande administratieplicht gold.
Appellant stelt daarnaast dat hij in de heffingsperiode 1997/1998 en de heffingsperiodes voorafgaand aan de onderhavige identieke hoeveelheden boter heeft vernietigd, hetgeen niet tot oplegging van superheffing heeft geleid. Uit de verklaring van D. van den Broek, ambtenaar van de Algemene Inspectie Dienst (AID), blijkt dat hij op 8 oktober 1997 in de toevoerpijp naar de mestkelder van appellant stukjes boter heeft zien liggen. Deze verklaring dient als bewijs dat de betreffende boter in de heffingsperiode 1997/1998 niet is vermarkt, maar vernietigd.
Appellant acht het onzorgvuldig dat verweerder dit gegeven niet bij de beoordeling van de feiten in de onderhavige zaak heeft betrokken en meent dat het besluit ten aanzien van de ambtshalve vaststelling van de rechtstreeks verkochte hoeveelheid melkequivalent niet voldoet aan de daaraan uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding en motivering te stellen eisen.
In dit verband verwijst appellant naar een uitspraak van het College van 4 april 2001, (<www.rechtspraak.nl>, LJN AB1119) en betoogt hij dat ook in het onderhavige geval niet is voldaan aan de eis dat de schatting van de afgeleverde hoeveelheid, met gebruikmaking van de wel bekende gegevens, hetgeen zich daadwerkelijk heeft voorgedaan zo dicht mogelijk moet benaderen.
4. De beoordeling van het geschil
4.1 In geschil is de vraag of verweerder op grond van de Europese en nationale regelingen bevoegd was tot ambtshalve vaststelling van een in de heffingsperiode 1996/1997 rechtstreeks voor consumptie geleverde en niet in de administratie van appellant verantwoorde hoeveelheid melkequivalent en tot oplegging van superheffing. Appellant betwist dat hij gehouden was tot administratieve verantwoording van de door hem in het heffingsjaar geproduceerde, maar beweerdelijk vernietigde, hoeveelheid van 10.000 kg boter.
4.2 In zijn arrest van 12 februari 2004 (C-236/02. Jur. 2004, blz. I-1861) heeft het Hof voor recht verklaard dat artikel 7, eerste lid, eerste volzin en sub f, van Verordening (EEG) 536/93 aldus moet worden uitgelegd dat in de door de producent bij te houden productboekhouding enkel de hoeveelheid, per maand en per product, moet worden vermeld van de melk en/of zuivelproducten die zijn verkocht. Deze bepaling bevat aldus geen verplichting tot het administreren van vernietigde of vervoederde producten.
In zijn arrest van 14 september 2006 (C-496/04, Jur. 2006, blz. I-8257) heeft het Hof voorts voor recht verklaard dat artikel 7, eerste lid, eerste volzin, van Verordening (EEG) nr. 536/93 een lidstaat ruimte laat om, voorzover nodig, een regeling vast te stellen die aan de op zijn grondgebied gevestigde zuivelproducenten aanvullende boekhoudverplichtingen oplegt die verder gaan dan die welke voortvloeien uit artikel 7, eerste lid, sub f, van deze Verordening. Tevens heeft het Hof voor recht verklaard dat het gemeenschapsrecht zich niet verzet tegen een regeling die de zuivelproducenten verplicht om een register bij te houden van de geproduceerde hoeveelheden boter en de bestemming die daaraan is gegeven, ook indien de boter is vernietigd of vervoederd, wanneer in de betrokken lidstaat een doeltreffende controle van de juistheid van de door de producenten opgestelde gegevens over de rechtstreekse verkoop op basis van de communautaire voorschriften alleen, moeilijk blijkt. Het Hof heeft daarbij overwogen (punt 45 tot en met 47) dat de Nederlandse regering overtuigend heeft aangetoond dat de in artikel 11, eerste lid, van de Zuivelverordening neergelegde administratieverplichting, noodzakelijk is vanwege de structuur van de zuivelsector en met name vanwege het bestaan van een aantal grote melkveehouderijen die hun productie rechtstreeks verkopen en die op basis van de communautaire voorschriften alleen, moeilijk te controleren zijn, en dat het evenredigheids-, rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel zich niet tegen een zodanige controlemaatregel verzetten.
4.3 Nu vaststaat dat artikel 11 van de Zuivelverordening, anders dan appellant heeft gesteld, niet onverbindend is, had appellant op grond van deze bepaling de verplichting om de hoeveelheid vernietigde boter te registreren. Door appellant is erkend dat hij in de betreffende heffingsperiode ongeveer 250.000 kg melk heeft gebruikt voor de productie van 10.000 kg boter, die hij naar eigen zeggen in de mestput heeft gegooid en niet heeft geregistreerd in zijn productadministratie. Evenzo heeft hij nagelaten de bij de productie van boter vrijkomende zoete karnemelk te verantwoorden, die hij gebruikte voor de productie van 20+ kaas. Alleen voor kaas hield hij ten tijde van belang een productadministratie bij. Duidelijk is dat appellant hierdoor niet heeft voldaan aan artikel 11, eerste lid, van de Zuivelverordening.
4.4 Mitsdien was verweerder op grond van artikel 31, tweede lid, van de Regeling superheffing 1993 bevoegd om ambtshalve de afgeleverde hoeveelheid boter vast te stellen.
Het beroep van appellant op schending van het rechtszekerheidsbeginsel in verband met zijn onbekendheid met de omvang van de op hem rustende administratieverplichting kan niet slagen. Dat appellant verplicht was om een administratie bij te houden van de productie en de bestemming van melk en zuivelproducten was voor hem kenbaar, aangezien deze verplichting is opgenomen in gepubliceerde regelgeving, te weten de Regeling superheffing 1993 en de Zuivelverordening.
4.5 Zoals het College meermalen heeft overwogen kan een ambtshalve vaststelling – bij gebreke van een adequate administratie – noodzakelijkerwijs niet anders zijn dan een schatting, maar dient een dergelijke schatting, met gebruikmaking van de wel bekende gegevens, datgene wat zich daadwerkelijk heeft voorgedaan zo dicht mogelijk te benaderen en ook overigens aannemelijk en overtuigend te zijn.
Verweerder heeft berekend dat appellant in de heffingsperiode 1996/1997 in ieder geval 10.000 kg boter heeft geproduceerd die niet in de boekhouding is verantwoord. De berekening en deze uitkomst zijn door appellant niet bestreden. Voorts heeft verweerder op basis van AID-onderzoek vastgesteld dat appellant in de betrokken heffingsperiode, naast de hoeveelheid van 10.000 kg boter, minimaal 4.700 kg boter heeft geproduceerd, waarvan vaststaat dat hij die heeft verkocht en met een onjuiste omschrijving in de verkoopfacturen buiten de productboekhouding heeft gehouden. Appellant heeft deze verkopen erkend en verweerder gaat ervan uit dat appellant ook de resterende hoeveelheid van 10.000 kg boter heeft verkocht en niet als zodanig heeft verantwoord, nu onvoldoende aannemelijk is dat hij deze hoeveelheid – geheel of gedeeltelijk – naar de mestput heeft afgevoerd.
Het College kan verweerder in deze benadering volgen. Appellant heeft zijn stelling dat deze boter, net als in de voorgaande jaren, is vernietigd omdat het een niet commercieel interessant bijproduct van 20+ kaas is, op geen enkele wijze met stukken onderbouwd, ook niet met gegevens uit voorgaande jaren.
De drie getuigenverklaringen die door appellant in deze procedure zijn overgelegd acht het College niet overtuigend, gelet op de onderlinge afwijkingen. Immers, waar getuige C spreekt over de afvoer van twee kruiwagens met boter naar de mestput per kaasproductiegang gedurende 6 dagen per week, spreken getuigen D en E over 4 à 5 kruiwagens, respectievelijk één kruiwagen met boter die per kaasproductiegang naar de mestput werd afgevoerd.
De verklaring van AID-inspecteur D. van den Broek, dat hij op 8 oktober 1997 in de toevoerpijp naar de mestkelder van appellant stukjes boter heeft zien liggen, kan naar het oordeel van het College evenmin als toereikend bewijs dienen voor de vernietiging van de boter in de onderhavige heffingsperiode. Immers, deze verklaring heeft betrekking op een waarneming die circa een half jaar later plaatsvond en kan dus geen uitsluitsel geven omtrent het gebeurde in de onderhavige periode.
4.6 Het College concludeert dan ook dat appellant er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat de hoeveelheid van 10.000 kg boter is vernietigd en dat de schatting van verweerder de werkelijkheid niet zo dicht mogelijk benadert. Anders dan appellant acht het College het bestreden besluit op het punt van de bewijslevering niet onzorgvuldig of onvoldoende gemotiveerd.
4.7 Het College is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
5. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, mr. E.J.M. Heijs en mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2007.
w.g. C.J. Borman w.g. C.M. Leliveld