Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/253 19 december 2007
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit , verweerder,
gemachtigde: mr. L.C. Commandeur, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 20 maart 2006, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder 8 februari 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder opnieuw beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 15 januari 2004, waarbij verweerder heeft beslist op de aanvraag akkerbouwsteun voor het jaar 2003 van appellant in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling).
Bij brief van 12 april 2006 heeft appellant zijn beroep van gronden voorzien.
Op 16 mei 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. Daarbij heeft hij een brief van 9 mei 2006 van GeoRas overgelegd betreffende de analyse van twee satellietbeelden. Voor de overige op de zaak betrekking hebbende stukken heeft verweerder bij een per fax op 23 mei 2006 ter griffie ontvangen brief verwezen naar de door hem in de eerdere procedure van appellant, bij het College ingenomen onder zaaknummer 05/848, overgelegde stukken.
Op 26 september 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij van de zijde van appellant zijn gemachtigde aanwezig was. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is bepaald:
"Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was."
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is bepaald:
"Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland", "blijvende teelten", "meerjarige gewassen" en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities."
In bedoelde bijlage staat:
"Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 15 januari 2004 heeft verweerder beslist op de aanvraag akkerbouwsteun voor het jaar 2003 van appellant. Daarbij heeft verweerder de maïspercelen met de volgnummers 13, 14, 15, 16 en 19, met een gezamenlijke opgegeven oppervlakte van 10.91 ha aangemerkt als niet geconstateerd, omdat niet voldaan werd aan de definitie akkerland. Op grond hiervan heeft verweerder, met verwijzing naar artikel 32 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001, de aanvraag afgewezen en appellant een uitsluiting opgelegd van € 1804,19.
- Een tegen dit besluit gericht bezwaar heeft verweerder bij besluit van 4 mei 2004 ongegrond verklaard.
- Tegen deze ongegrondverklaring heeft appellant beroep ingesteld bij het College. Het College heeft dit beroep behandeld onder zaaknummer 04/500. Bij uitspraak van 30 november 2005 heeft het College op dit beroep beslist. Daarbij zijn de stellingen van appellant inzake het satellietbeeld van 13 september 2006, de Grote Provincie Atlas van Drenthe en artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 verworpen. Het beroep is niettemin gegrond verklaard en de beslissing op bezwaar is vernietigd, omdat verweerder onvoldoende is ingegaan op de stelling dat perceel 19 in de referentiejaren als kunstweide in gebruik is geweest.
- Naar aanleiding van deze uitspraak heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij omtrent appellants grief dat er sprake is geweest van een kunstweide, samengevat, het volgende overwogen.
De term kunstweide wordt in diverse boeken en rapporten gelijkgesteld met tijdelijk grasland. Het CBS gaat uit van de volgende definities.
Blijvend grasland:
“Grasland dat niet in een vruchtwisseling is opgenomen en dat niet bestemd is om binnen 4 á 5 jaar te worden gescheurd.”
Tijdelijk grasland:
“Grasland dat in de normale vruchtwisseling is opgenomen en bestemd is binnen 4 á 5 jaar gescheurd te worden.”
De definities in artikel 2, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2316/1999 in samenhang met bijlage 1 en de definitie gegeven in bijlage 1 onder f van Verordening (EG) nr. 1444/2002 sluiten hierbij aan.
De term kunstweide moet dus zo worden uitgelegd dat hiermee bedoeld wordt dat de betreffende percelen tijdelijk grasland waren in de referentieperiode en dus in de normale vruchtwisseling waren opgenomen en bestemd om binnen 5 jaar gescheurd te worden.
Uit de analyse van GeoRas blijkt dat perceel 19 in de jaren 1987 tot en met 1991 niet is aangewend voor de teelt van een akkerbouwgewas. Daarmee staat vast dat het in de vijf jaren voorafgaand aan 31 december 1991 geen deel heeft uitgemaakt van een normale vruchtwisseling. Indien op een perceel meer dan vijf jaar achtereen gras staat is er sprake van blijvend grasland. Indien een landbouwer de bedoeling heeft om het perceel te zijner tijd als akkerland te gebruiken en het daarom opnieuw met gras inzaait volgt daaruit nog niet dat het perceel dus tijdelijk grasland wordt. In dit verband verwijst verweerder naar het arrest van 16 september 2004 in de zaak C-336/02 (Gschossmann) van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. Naar analogie daarvan stelt verweerder dat slechts indien blijvend grasland onherstelbaar verdwijnt de bestemming blijvend grasland verdwijnt.
De Verordeningen (EG) nr. 1765/92 en 1251/1999 hebben tot doel te voorkomen dat grond die voor de inwerkingtreding van de basisverordening van 1992 niet was ingezaaid, enkel wordt ingezaaid om compensatiebedragen te ontvangen.
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd de stelling van appellant dat de jaren na 1991 bij de beoordeling moeten worden betrokken, nu met terugwerkende kracht gesteld kan worden dat perceel 19 van een vruchtwisseling deel uit maakte, niet te kunnen volgen. Zo er al sprake zou zijn van een normale vruchtwisseling zou deze slechts in de jaren na 1992 kunnen zijn toegepast. Ook uit de analyse van de bij het verweerschrift overgelegde beelden van 24 mei 1992 en 13 september 1986 blijkt immers dat er toen sprake was van grasland.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft de grieven herhaald die hij ook naar voren heeft gebracht in de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van 30 november 2005 in zaak 04/500.
Daarnaast heeft hij betoogd dat de grond eind 1991 zwart heeft gelegen ter voorbereiding op de teelt van een akkerbouwgewas in 1992.
Bij het in gebruik nemen van perceel 19 als kunstweide is het blijvend grasland gescheurd. Daarmee is het blijvend gras geheel en onherstelbaar verdwenen en is aan perceel 19 het karakter van blijvend grasland ontnomen.
Ter zitting heeft appellant hieraan toegevoegd dat met de ingebruikneming van perceel 19 als kunstweide een periode van 5 jaar is gestart waarin het perceel is opgenomen in een wisselteelt van vijf jaren. Tegen deze achtergrond heeft verweerder ten onrechte nagelaten satellietbeelden van na 1991 bij zijn beoordeling te betrekken.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In de uitspraak van het College van 30 november 2005, AWB 04/500, heeft het College de door appellant in deze zaak aangevoerde grieven alle verworpen, met uitzondering van de stelling dat perceel 19 in de referentieperiode gebruikt werd als kunstweide en op die grond niet als blijvend grasland mocht worden aangemerkt. Terzake heeft het College in die uitspraak als volgt overwogen.
“5.7 Voor wat betreft het gebruik van perceel 19 als kunstweide is het College niet overtuigd door verweerders stelling, dat - nu van het verbouwen van een akkerbouwgewas op dit perceel niet gebleken is en er gras op het perceel waargenomen is - zonder meer van de aanwezigheid van blijvend grasland per 31 december 1991 kan worden uitgegaan.
Criterium blijft ten deze de definitie als neergelegd in de bijlage bij Verordening (EG) nr. 2316/1999, het blijvend gebruik van de grond als grasland. Dit gebruik sluit niet uit, dat het gras gescheurd mag worden, mits dan wel direct nieuw grasland wordt ingezaaid.
Naar het oordeel van het College gaat het hier in elk geval niet om een vraag die door GeoRas op basis van teledetectie beslecht kan worden. Als grasland wordt waargenomen en betrokkene stelt dat het een gebruik als kunstweide betreft, is het aan verweerder om op basis van juridische en/of landbouwkundige overwegingen de vraag te beantwoorden of, als een periode als kunstweide gevolgd wordt door gebruik als grasland, zodat op 31 december 1991 vastgesteld kan worden dat in de vijf daaraan voorafgaande jaren geen ander gewas ter plaatse geteeld is, van blijvend grasland in bovenbedoelde zin gesproken kan worden.
Het bestreden besluit geeft er geen blijk van dat die vraag onder ogen gezien en na weging van de relevante gezichtspunten beantwoord is. Gelet daarop is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd.”
5.2 Verweerder heeft in het nu bestreden besluit een aantal overwegingen aan deze kwestie gewijd, die er – kort gezegd – op neerkomen dat het begrip kunstweide verwijst naar tijdelijk grasland. De vraag of het gebruik van een perceel als kunstweide kan worden aangeduid, kan dan, zo begrijpt het College, in elk geval in retrospectief, simpel beantwoord worden door te bezien of het gebruik als grasland in de referentieperiode feitelijk beëindigd is.
Appellant legde in het beroepschrift van 10 juni 2004 het begrip kunstweide zodanig uit dat het een perceel betreft waarop een eenjarig grasgewas is ingezaaid. Ter zitting van het College werd namens hem bepleit dat het gaat om het telen van gras anders dan voor begrazing of als veevoeder; als voorbeeld noemde hij het telen voor een graszodenbedrijf.
Het College houdt het er voor dat het begrip kunstweide, zoals in het Groot Woordenboek der Nederlandse taal (Van Dale) is aangegeven, verwijst naar een weide, waar verschillende grassen en andere gewassen eerst gezaaid zijn. Dus een niet-natuurlijk grasland. Over het gebruik van dat grasland geeft de benaming kunstweide geen (eenduidige) informatie.
Het College verbindt daaraan de conclusie, dat de stelling dat een bepaald perceel als kunstweide in gebruik is geweest, geen bijzonder belang heeft bij beantwoording van de vraag of het in de referentieperiode al dan niet als blijvend grasland in gebruik is geweest. Derhalve houdt het College vast aan de interpretatie van Bijlage I van Verordening (EG) nr. 2316/1999, die inhoudt dat percelen die tussen 1 januari 1987 en 31 december 1991 niet anders dan als grasland beteeld zijn geweest, ook als zij tussentijds gescheurd en opnieuw met gras ingezaaid zijn, als blijvend grasland in de zin van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 moeten worden aangemerkt. Een dergelijk perceel maakt slechts deel uit van een vruchtwisseling als bedoeld in de Bijlage, als in de referentieperiode daadwerkelijk een ander gewas is ingezaaid of minstgenomen, daadwerkelijk in de referentieperiode activiteiten ondernomen zijn, waardoor het gras van het perceel is verwijderd en die aanwijsbaar gericht zijn geweest op de teelt van een ander gewas dan gras.
Voor deze benadering, waarbij het College dus, met verweerder, uitsluitend beslissend acht of op een perceel gedurende de referentieperiode gras kan worden waargenomen en het gebruik van dat gras of de intenties van degene die het land exploiteert geen rol spelen, vindt het College steun in het, ook door verweerder aangehaalde, arrest van het Hof van Justitie inzake Gschossmann (zaak C-388/02). Uit dit arrest leidt het College af, dat slechts een aanwijsbare fysieke wijziging aan een niet-voldoend perceel de status van akkerland kan verlenen. Van een dergelijke fysieke verandering is in dit geval niet gebleken.
5.3 Voor verweerder was er, gelet op hetgeen door appellant naar voren is gebracht, geen verplichting om ook satellietbeelden uit de periode na 1991 te onderzoeken teneinde vast te stellen of in 2002 een akkerbouwgewas is geteeld. Niettemin heeft verweerder in reactie op het beroepschrift van appellant, toch nog een satellietbeeld van 24 mei 1992 van perceel 19 overgelegd. Op dit beeld is, zoals deskundige Honig van GeoRas heeft geconcludeerd, evenals op andere beschikbare beelden van dit perceel uit de referentieperiode gras waar te nemen. Appellant heeft nagelaten enig bewijs te leveren dat deze conclusie van GeoRas onjuist zou zijn.
5.4 Nu in dit geding nog slechts de vraag naar de betekenis van de kwalificatie als kunstweide ter discussie stond, stelt het College op basis van het voorgaande vast dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een veroordeling in de proceskosten ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard,mr. E.J.M. Heijs en mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 december 2007.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas