Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/752 14 januari 2008
10820 Regeling superheffing en melkpremie 2004
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B en C, en A en B en C, te D, appellanten,
gemachtigde: mr. F.W. van Dijk, advocaat te Wageningen,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigden: mr. G.W.P.A. van Schijndel en L.J. Koers, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 9 oktober 2006, bij het College binnengekomen op 10 oktober 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 30 augustus 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder nogmaals beslist op het bezwaar tegen een besluit waarbij op grond van de Regeling superheffing en melkpremie 2004 (hierna: Regeling superheffing) de registratie van een permanente overdracht is geweigerd.
Bij brief van 16 oktober 2006 hebben appellanten de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerder heeft bij brief van 14 december 2006 een verweerschrift ingediend.
Op 3 december 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij van appellanten is verschenen B, bijgestaan door hun gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door zijn gemachtigden, is verschenen.
2. De grondslag van het geschil
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Aan het begin van de heffingsperiode 2004/2005 is op naam van appellanten een fabrieksquotum geregistreerd van 384 kg, met 16 kg vet. In de voorafgaande periode 2003/2004 hebben zij hun gehele quotum verkocht, met uitzondering van het genoemde restant, in de verwachting dat de quotumprijzen zouden dalen, hetgeen evenwel niet is gebeurd.
- Op 10 januari 2005 heeft verweerder van appellanten een melding, kenmerk GT 220834, ontvangen tot registratie van een permanente overdracht van 384 kg fabrieksquotum met 0.01.92 ha grond aan Vrebamelkvee B.V., met het verzoek om het quotum deels, wat betreft 371 kg, te registreren met ingang van de lopende heffingsperiode, en deels, wat betreft 13 kg, met ingang van de heffingsperiode 2005/2006.
- Bij besluit van 28 februari 2005 heeft verweerder de permanente overdracht van 384 kg, in afwijking van de melding, in haar geheel geregistreerd met ingang van de heffingsperiode 2005/2006.
- Appellanten hebben in de heffingsperiode 2004/2005 896.629 kg melk aan de fabriek geleverd, met een gemiddeld vetpercentage van 3,891%.
- Bij besluit van 7 juli 2005 heeft verweerder onder meer het tegen het besluit van 28 februari 2005 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
- Bij uitspraak van 17 mei 2006 (AWB 05/537, www.rechtspraak.nl, LJN AX7364) heeft het College het daartegen door appellanten ingestelde beroep gegrond verklaard, de beslissing op bezwaar vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen.
- Vervolgens heeft verweerder bij het bestreden besluit opnieuw op het bezwaar beslist.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen het besluit van 28 februari 2005 opnieuw ongegrond verklaard. Daaraan heeft verweerder het volgende ten grondslag gelegd.
3.1 Met ingang van 1 april 2004 is Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten van toepassing. Eén van de nieuwe elementen in deze verordening is dat voor iedere lidstaat een nationale vetreferentie is vastgesteld. Eveneens met ingang van 1 april 2004 is het productschap overgestapt op een nieuwe registratie van de referentiehoeveelheid vet die is gekoppeld aan een melkquotum, namelijk in kilogrammen, in plaats van percentages. Bij overdracht van een fabrieksquotum wordt bij de verkrijger, indien deze al over fabrieksquotum beschikte, naast de hoeveelheid overgedragen quotum ook de bijbehorende hoeveelheid kilogrammen vet geregistreerd. Het aantal kilogrammen vet staat in een bepaalde verhouding tot het aantal kilogrammen quotum en wordt in dezelfde verhouding overgedragen. Daarbij wordt het aantal kilogrammen vet afgerond tot hele getallen, volgens de normale afrondingsregels. Uitzondering hierop is de situatie waarin minder dan één kilogram vet resteert, dan wordt in het geautomatiseerde systeem altijd één kilogram geregistreerd. In de uitvoeringspraktijk bleek vervolgens dat enkele quotumhouders hebben geprobeerd hun vetpercentage te verhogen door bij een quotumoverdracht enkele kilogrammen quotum voor eigen gebruik te behouden, waaraan vervolgens een extreem hoog vetpercentage werd toegekend, omdat het geautomatiseerde systeem aan de enkele kilogrammen quotum één kilogram vet koppelde.
3.2 Verweerder heeft, nadat was gebleken dat op deze wijze door sommige veehouders op oneigenlijke wijze het vetpercentage van hun referentiehoeveelheid werd verhoogd, in een persbericht van 16 juni 2006 laten weten dat bij deze praktijk evident sprake was van misbruik en dat als quotumoverdrachten tot een zeer klein (rest)quotum leiden, in die gevallen het oorspronkelijk aan het quotum verbonden vetpercentage wordt betrokken bij de berekening van het vetpercentage. Ook in andere gevallen, waarin op oneigenlijke wijze wordt getracht het beschikbare referentievetgehalte te vervangen door een zeer hoog vetgehalte dat niet representatief is voor de feitelijke situatie op het bedrijf, zal verweerder blijkens dat persbericht niet tot registratie overgaan.
3.3 Registratie van de onderhavige melding van appellanten, waarbij in totaal 384 kg fabrieksquotum wordt overgedragen, waarvan 371 kg met ingang van het lopende heffingsjaar 2004/2005 en 13 kg met ingang van het volgende heffingsjaar 2005/2006, zou erop neerkomen dat appellanten voor de heffingsperiode 2004/2005 beschikken over een quotum van 13 kg met 1 kg vet. Dit betekent een vetpercentage van 7,692% in plaats van het oorspronkelijke percentage van 4,167%. Met toepassing van de zogenoemde negatieve vetcorrectie, neergelegd in artikel 10 van Pro de Verordening (EG) nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten, konden appellanten op het overgebleven zeer kleine quotum toch grote hoeveelheden melk – met een veel lager vetpercentage van 3,891% – heffingvrij leveren.
3.4 Appellanten hebben in 2004/2005 896.629 kg melk aan de fabriek geleverd. Bij een quotum van 384 kg met 16 kg vet zou het door appellanten verschuldigde bedrag aan superheffing, na toepassing van de negatieve vetcorrectie, ruim € 283.000,-- bedragen. Bij een quotum van 13 kg met 1 kg vet komt dat bedrag, na toepassing van de negatieve vetcorrectie, uit op ongeveer € 94.000,--, een verschil van € 189.000,--. Volgens verweerder is met onderhavige overdracht, die een kleine referentiehoeveelheid omvat, voor slechts een deel met ingang van de lopende referentieperiode laten plaatsvinden, geen wezenlijke verandering van de feitelijke verhoudingen beoogd en heeft de overdracht ten doel gehad om de op het bedrijf beschikbare referentievetgehalte van het quotum in de periode 2004/2005 op oneigenlijke wijze te verhogen teneinde te kunnen profiteren van de negatieve vetcorrectie en hierdoor de vaststelling of oplegging van de heffing ten dele onmogelijk te maken. Op grond hiervan heeft verweerder, gelet op artikel 22 Regeling Pro superheffing, geen rekening gehouden met de overdracht van 371 kg quotum in de heffingsperiode 2004/2005.
3.5 Ter zitting heeft verweerder hieraan nog toegevoegd dat het in het onderhavige geval een restquotum betreft, dat is overgedragen aan een verkrijger die beschikt over een quotum van tien miljoen kg. Indien een dergelijk klein restquotum ook nog wordt gesplitst, is er geen sprake meer van een wijziging van de feitelijke verhoudingen.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van haar beroep, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd.
4.1 Appellanten wijzen er in de eerste plaats op dat verweerder ten onrechte in het bestreden besluit stelt dat geen aanleiding bestaat voor de vergoeding van de voor het bezwaar gemaakte proceskosten, omdat door het College in de uitspraak van 17 mei 2006 immers is geoordeeld dat de eerste beslissing op bezwaar onjuist is geweest.
4.2 Volgens appellanten kan uit de plaatsbepaling van artikel 22 Regeling Pro superheffing in paragraaf 6, over de vaststelling, oplegging en inning van de heffing, niet anders worden afgeleid, dan dat het artikel geen ruimte biedt om een aangevraagde overdracht van quotum anders te registreren dan verzocht. De bepaling gaat immers met name om de uitvoering van de Regeling superheffing met name voorzover de vaststelling en de oplegging van de heffingen in het geding is.
4.3 Subsidiair bevat artikel 22 Regeling Pro superheffing twee criteria, en is in het onderhavige geval volgens appellanten aan geen van beide voldaan, althans verweerder heeft nagelaten de feiten en omstandigheden te noemen op grond waarvan zou moeten worden aangenomen dat aan deze bepaling is voldaan. Verder is in dit geval volgens appellanten geen sprake van het oprichten van rechtsvormen om inning van heffingen te ontlopen, waarbij de onderhavige bepaling, blijkens de totstandkomingsgeschiedenis daarvan en de toepassing in de jurisprudentie, aansluiting zoekt, maar van een transactie waarbij volstrekt helder is wat partijen hebben beoogd met de overdracht van het melkquotum lopende het heffingsjaar. Er is wel degelijk sprake van een wezenlijke verandering in de feitelijke verhoudingen. De heffingvrije hoeveelheid wordt immers overgedragen aan Vrebamelk B.V.
4.4 Ter zitting hebben appellanten er nog op gewezen dat het in artikel 22 Regeling Pro superheffing neergelegde zogenoemde fraus legis-leerstuk met het oog op de rechtszekerheid slechts met grote terughoudendheid wordt toegepast en dan met name bij klassieke gevallen van wetsontduiking, zoals het oprichten van aparte vennootschappen, waarvan in casu geen sprake is. Voorts heeft het voordeel dat appellanten behalen betrekking op de negatieve vetcorrectie en is het gevolg van de registratiewijze van verweerder zelf, die pas met ingang van de volgende heffingsperiode is gewijzigd. Appellanten hebben slechts met toepassing van de regelgeving een zo gunstig mogelijke registratie willen bereiken. De consequentie van de redenering van verweerder zou zijn, dat ieder verzoek om registratie met als gevolg dat er minder heffing wordt betaald terzijde kan worden gesteld.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de (gedeeltelijke) afwijking van de melding van 10 januari 2005 van appellanten – waarbij zij verzochten van de permanente overdracht van 384 kg melkquotum een deel, 371 kg, met ingang van het lopende heffingjaar te registreren en een deel, 13 kg, met ingang van het volgende heffingjaar – op grond van artikel 22 Regeling Pro superheffing is gerechtvaardigd. Verweerder heeft ter zitting nader gepreciseerd dat hij als rechtshandeling, waarmee hij geen rekening wil houden, heeft aangemerkt het onderdeel van de bij de melding gevoegde pachtovereenkomst van 1 januari 2005 tussen appellanten en Vrebamelkvee B.V., waarin is bepaald dat van het gehele resterende melkquotum van 384 kg over het lopende melkjaar 371 kg aan Vrebamelkvee B.V. zal toekomen.
5.2 Ingevolge artikel 22 Regeling Pro superheffing houdt verweerder voor de uitvoering van deze regeling en met name voor de vaststelling en oplegging van de heffingen, bedoeld in artikel 2, geen rekening met rechtshandelingen waarvan op grond van bepaalde feiten en omstandigheden kan worden aangenomen dat zij geen wezenlijke verandering van feitelijke verhoudingen ten doel hebben gehad, of dat die rechtshandelingen achterwege zouden zijn gebleven indien daarmede niet de vaststelling of oplegging van de heffing voor het vervolg geheel of ten dele onmogelijk zou worden gemaakt.
5.3 Uit de tekst van artikel 22 Regeling Pro superheffing volgt in de eerste plaats, dat deze bepaling niet uitsluitend ziet op de vaststelling en oplegging van de superheffing, maar ook op andere uitvoeringshandelingen krachtens de Regeling superheffing, waaronder begrepen de registratie van de overdracht van referentiehoeveelheden door verweerder. Voorts is daarin evenmin een aanknopingspunt te vinden voor het oordeel dat het uitsluitend rechtshandelingen zou mogen betreffen waarmee rechtspersonen worden opgericht. Voorzover appellanten anders hebben betoogd, kan dat niet leiden tot gegrondverklaring van het beroep.
5.4 Ten aanzien van de vraag of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in onderhavig geval is voldaan aan de eisen van artikel 22 Regeling Pro superheffing, overweegt het College als volgt.
5.4.1 Appellanten hadden in de heffingperiode voorafgaande aan de periode 2004/2005 nagenoeg hun gehele quotum verkocht in de – achteraf onjuist gebleken – verwachting het voor hun melkproductie in 2004/2005 benodigde quotum tegen een lagere prijs te kunnen aanschaffen. Ten tijde van onderhavige melding van de permanente overdracht van het op naam van appellanten geregistreerde restquotum van 384 kg, hadden zij reeds 700.000 kg melk geleverd aan de fabriek. Zoals appellanten ter zitting nogmaals hebben bevestigd, is de onderhavige overdracht uitsluitend gesplitst vanwege de bijzondere omstandigheid dat in het geautomatiseerde systeem van verweerder het niet mogelijk is om de referentiehoeveelheid vet in grammen te registreren, zodat in de gevallen waarin die hoeveelheid feitelijk lager is dan één kilogram, door de gehanteerde afrondingssystematiek in het systeem toch één kilogram wordt geregistreerd. Als gevolg van deze bijzonderheid in het geautomatiseerde systeem, zou de gesplitste overdracht in het onderhavige geval dan ook het gevolg hebben gehad dat op naam van appellanten een extreem klein restquotum met een naar verhouding extreem hoog vetgehalte zou worden geregistreerd, dat op geen enkele wijze representatief zou zijn voor de feitelijke productie van appellanten. Dankzij dit vetgehalte zouden appellanten vervolgens, na toepassing van de negatieve vetcorrectie, aan het einde van de heffingsperiode 2004/2005, waarin zij een productie van 896.629 kg melk met een vetpercentage van 3,891% hebben gerealiseerd, geen € 283.000,-- maar € 94.000,-- aan heffing verschuldigd zijn.
5.4.2 Appellanten zijn van opvatting dat de door verweerder gehanteerde redenering de consequentie zou hebben dat ieder verzoek om registratie met als gevolg dat er minder heffing wordt betaald, terzijde wordt gesteld. Het College deelt deze opvatting niet. De onderhavige overdracht dient te worden onderscheiden van normale overdrachten, waarbij de verkrijger van het quotum als gevolg van de overdracht geen of minder superheffing hoeft te betalen en de overdrager voor het overgedragen en doorgaans niet gebruikte deel van zijn quotum een vergoeding ontvangt. Met de onderhavige overdracht hebben appellanten, zoals uit 5.4.1 blijkt, uitsluitend beoogd om het vetgehalte van het quotum van de overdrager, die zich in de periode 2004/2005 met een grote overschrijding van zijn referentiehoeveelheid geconfronteerd zag, op oneigenlijke wijze te verhogen teneinde de te betalen superheffing over deze periode in grote mate te beperken. De registratie van een melkquotum van 13 kg met, als gevolg van het geautomatiseerde afrondingssysteem, 1 kg vet zou immers een verhoging van het vetpercentage van 4,167% naar 7,692% betekenen, hetgeen op geen enkele wijze zou zijn te rechtvaardigen. Onder deze bijzondere feiten en omstandigheden is er geen grond voor het oordeel dat verweerder bij de registratie van de overdracht ten onrechte met toepassing van artikel 22 van Pro de Regeling superheffing heeft besloten geen rekening te houden met de pachtovereenkomst, voorzover daarin is bepaald dat van het gehele resterende melkquotum van 384 kg met 16 kg vet in het lopende melkjaar slechts 371 kg wordt overgedragen. Het staat genoegzaam vast dat appellanten deze bepaling niet zouden zijn overeengekomen zonder de voor hen verwachte gunstige uitkomst van het registratiebesluit voor de te betalen superheffing.
5.5 Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), voorzover hier van belang, worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken uitsluitend vergoed voorzover het bestreden besluit wordt herroepen. Uit het vorenoverwogene volgt dat verweerder op goede gronden heeft besloten het primaire besluit niet te herroepen, zodat verweerder het verzoek van appellanten om vergoeding van de proceskosten in bezwaar terecht heeft afgewezen.
5.6 De conclusie op grond van het voorgaande moet zijn dat het beroep ongegrond is.
5.7 Het College ziet geen termen voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, mr. E.J.M. Heijs en mr. H.O. Kerkmeester, in tegenwoordigheid van mr. J.M.W. van de Sande als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2008.
w.g. C.J. Borman w.g. J.M.W. van de Sande