Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/808 12 februari 2008
10700 Regeling superheffing 1993
Uitspraak in de zaak van:
A, h.o.d.n. Handelsonderneming B, te C, appellant,
gemachtigde: mr. R.M.P.V. van Haren, advocaat te Houten,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigden: mr. G.W.P.A. van Schijndel en L.J. Koers, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 3 november 2006, bij het College binnengekomen op 6 november 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 september 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 21 april 2006, waarbij de aan appellant opgelegde heffing op grond van de Regeling superheffing 1993 voor de heffingsperiode 1999/2000 is herzien.
Bij brief van 11 januari 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 14 januari 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Regeling superheffing 1993 (hierna: de Regeling) luidde, voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 2
1. De koper is ter zake van de hoeveelheid melk, of het equivalent daarvan, welke hem wordt geleverd en die zijn heffingvrije hoeveelheid overschrijdt, een heffing verschuldigd.
(…)
Artikel 27
1. Aan het eind van de heffingsperiode stelt de koper een afrekening op voor de producent conform het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 536/93.
2. De koper doet conform het bepaalde in artikel 3, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 536/93 en conform de door het productschap daartoe gestelde regelen aangifte bij het productschap van de totale hoeveelheid en het bijbehorende gemiddelde vetpercentage van de melk en/of het equivalent daarvan dat hem is geleverd.
(…)
Artikel 31
1. De koper dan wel de producent, die ingevolge de artikelen 2, 3 of 4 een heffing verschuldigd is of kan worden, is verplicht conform het bepaalde in artikel 7 van Pro Verordening (EEG) nr. 536/93 en conform de door het productschap gestelde regelen een administratie te voeren.
2. Het productschap kan ambtshalve de afgeleverde hoeveelheid vaststellen, indien de verplichtingen uit het eerste lid, dan wel uit artikel 27, tweede lid, of artikel 29, eerste lid, niet of, naar het oordeel van het productschap, onvoldoende worden nagekomen.”
De Zuivelverordening 1994, Uitvoering Regeling Superheffing luidde, voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 3
De koper is verplicht om ten aanzien van de aan hem in een heffingsperiode geleverde hoeveelheden melk:
a. voor zover het de door de producenten geleverde hoeveelheden melk betreft, voor 15 mei in de volgende heffingsperiode aan het productschap opgave te doen van
- het totaal van de feitelijk geleverde hoeveelheden melk;
(…)”
Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (Pb EG 1995, L 312, hierna: de Verordening) bepaalt, voorzover hier van belang:
“Artikel 1
(…)
2. Onder onregelmatigheid wordt elke inbreuk op het Gemeenschapsrecht verstaan die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Gemeenschappen worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave.
Artikel 3
1. De verjaringstermijn van de vervolging bedraagt vier jaar vanaf de datum waarop de in artikel 1, lid 1, bedoelde onregelmatigheid is begaan. De sectoriële regelingen kunnen echter een kortere termijn bepalen, die niet minder dan drie jaar mag bedragen.
Voor voortdurende of voortgezette onregelmatigheden gaat de verjaringstermijn in op de dag waarop de onregelmatigheid is geëindigd. Bij meerjarige programma’s loopt de verjaringstermijn in elk geval tot de dag waarop het programma definitief wordt afgesloten.
De verjaring van de vervolging wordt gestuit door elke onderzoekshandeling of daad van vervolging van de onregelmatigheid door de bevoegde autoriteit, mits deze de betrokkene ter kennis is gebracht. Na de stuiting vangt een nieuwe verjaringstermijn aan.
(…)”
In artikel 14, zevende lid van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (Trb. 1978, 177, hierna: IVBPR) is bepaald dat niemand voor de tweede keer mag worden berecht of gestraft voor een strafbaar feit waarvoor hij reeds overeenkomstig de wet en het procesrecht van elk land bij onherroepelijke uitspraak is veroordeeld of waarvan hij is vrijgesproken.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant, die tot en met 31 maart 2001 bij verweerder als koper stond geregistreerd, heeft aan het einde van de heffingsperiode 1999/2000 opgave gedaan van de in de desbetreffende periode ontvangen hoeveelheden melk.
- Bij besluit van 29 mei 2000 heeft verweerder vastgesteld dat appellant als gevolg van overschrijding van de inningvrije hoeveelheid over de periode 1999/2000 een superheffing van fl. 282,64 is verschuldigd.
- Naar aanleiding van een onderzoek door de AID in het najaar van 2003 heeft verweerder bij besluit van 9 juli 2004 de vastgestelde heffing over de periode 1999/2000 herzien in een heffing van € 86.966,06.
- Naar aanleiding van twee mededelingen van het Hauptzollamt in Hamburg op 12 juli 2005 respectievelijk 8 september 2005 heeft de AID opnieuw onderzoek gedaan naar de ontvangen hoeveelheden melk in de heffingsperiode 1999/2000.
- De AID heeft geconstateerd dat, naast de eerder in 2003 geconstateerde afwijkingen ten opzichte van de opgave van appellant, nog een extra hoeveelheid van 101.708 kg melk niet door appellant was opgegeven.
- Naar aanleiding van de bevindingen van de AID heeft verweerder bij besluit van 21 april 2006 de over de periode 1999/2000 verschuldigde superheffing nogmaals herzien en vastgesteld op € 125.161,42 in totaal.
- Tegen dit besluit heeft appellant op 1 juni 2006 bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 5 september 2006 heeft appellant verweerder bericht af te zien van een mondelinge toelichting op zijn bezwaar.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. Verweerder heeft, samengevat, het volgende overwogen.
Appellant bestrijdt niet dat hij als koper van melk in de heffingsperiode 1999/2000 101.708 kg meer melk heeft ontvangen dan waar verweerder in zijn besluit van 9 juli 2004 van is uitgegaan.
In de uitspraak van 22 februari 2006 heeft het College vastgesteld dat de onregelmatigheid, bestaande uit het niet bijhouden van een administratie, is begonnen op 31 december 1998 en in ieder geval tot en met 6 maart 2000 heeft voortgeduurd. Dit betekent dat de verjaringstermijn van vier jaar op zijn vroegst op 6 maart 2000 is gaan lopen. De verjaring is vervolgens gestuit door het onderzoek van de AID in 2003, waarna een nieuwe verjaringstermijn van vier jaar is gaan lopen.
Op 6 oktober 2005 heeft de AID de aanvullende controle uitgevoerd. Hierbij is vastgesteld dat de onregelmatigheid bestaande uit het niet bijhouden van een administratie in elk geval heeft voortgeduurd tot en met 31 maart 2000. Omdat de AID-controle van 2003 betrekking had op dezelfde onregelmatigheid, is verweerder van oordeel dat dit onderzoek ook voor de nieuwe bevindingen beschouwd kan worden als een onderzoekshandeling die de verjaring heeft gestuit.
Op 21 april 2006, dus binnen de verjaringstermijn van vier jaar, heeft verweerder een herzien besluit genomen. De vordering is derhalve niet verjaard.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft, samengevat, het volgende aangevoerd.
De verjaringstermijn van vier jaar is gaan lopen op 6 maart 2000, de datum van de laatste levering waarvan geen administratie is bijgehouden, dan wel vanaf 15 mei 2000, de uiterste datum waarop geen opgave is gedaan van de melkontvangsten. De verjaring van de vervolging wordt gestuit door een onderzoekshandeling door de bevoegde autoriteit van de Lidstaat, mits de betrokkene hiervan in kennis is gesteld. Het betreffende onderzoek van de AID c.q. de vervolging, heeft plaatsgevonden op 6 oktober 2005 en valt samen met de inkennisstelling van betrokkene. Dit betekent dat de (mogelijkheid tot) vervolging is verjaard en dat de heffing ten onrechte is opgelegd.
Door het rapport een aanvullend rapport te noemen, het eerdere besluit te laten vervallen om zo beide besluiten en de ingestelde vervolging één te doen zijn doet verweerder een poging om wat verloren is door verjaring alsnog te redden. Verweerder probeert het onderzoek te scharen onder een eerder - wel tijdig gedaan - onderzoek en zo het begrip verjaring in strijd met de wet en de rechtszekerheid tot voorbij de rek op te rekken. Appellant had er op mogen vertrouwen dat met de eerder ingestelde vervolging en de (inmiddels) onherroepelijke veroordeling over dat tijdvak de kous af zou zijn. Verweerder schendt het vertrouwensbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel.
In de optiek van verweerder is er sprake van eenzelfde feit c.q. dezelfde onregelmatigheid als bedoeld in de artikelen 1 en 3 van de Verordening. Echter, indien dit zo is dan wordt ditzelfde feit of dezelfde onregelmatigheid door verweerder voor de tweede keer vervolgd, hetgeen in strijd is met artikel 14, zevende lid, IVBPR. Ter zitting heeft appellant hieraan toegevoegd dat het ne bis in idembeginsel een algemeen rechtsbeginsel is in het Europese recht, dat hier wordt geschonden, omdat voor de tweede keer een sanctie (superheffing) wordt opgelegd voor hetzelfde feit.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Verweerder heeft zich, onder verwijzing naar artikel 3 van Pro de Verordening op het standpunt gesteld dat door het onderzoek van de AID in 2003 de verjaring van het recht tot ambtshalve vaststelling van ontvangen - niet verantwoorde - hoeveelheden melk en het opleggen van superheffing over de heffingsperiode 1999/2000 is gestuit en dat vervolgens een nieuwe verjaringstermijn van vier jaar is gaan lopen.
Het College acht dit standpunt niet onjuist. Op grond van het AID-rapport van 4 december 2003 stelt het College vast dat de controles die op 6 en 17 november 2003 op het bedrijf van appellant hebben plaatsgevonden, moeten worden gezien als onderzoekshandeling of daad van vervolging in de zin van artikel 3 van Pro de Verordening. Uit het rapport blijkt dat deze onderzoekshandeling of daad van vervolging aan appellant ter kennis is gebracht. De verjaring is derhalve op 6 november 2003 gestuit en op die datum is een nieuwe verjaringstermijn aangevangen.
5.2 Het College begrijpt hetgeen appellant heeft aangevoerd zo dat verweerder zich niet mag beroepen op de stuiting van de verjaring als bedoeld in artikel 3 van Pro de Verordening, omdat verweerder door de op grond van het eerste onderzoek opgelegde heffing zijn recht heeft verwerkt om ten aanzien van hetzelfde heffingsjaar nogmaals een (hogere) heffing op te leggen. Volgens appellant volgt dit uit algemene rechtsbeginselen, met name het ne bis in idembeginsel. De grief van appellant dat verweerder met het nogmaals opleggen van een heffing over de betreffende periode het ne bis in idembeginsel heeft geschonden, is blijkens het verhandelde ter zitting gebaseerd op de veronderstelling dat het opleggen van superheffing het opleggen van een bestraffende sanctie betreft. Deze veronderstelling van appellant is echter niet juist. Reeds hierom kan deze grief niet slagen. Ook het beroep van appellant op artikel 14, zevende lid, IVBPR kan appellant niet baten, nu deze bepaling, gelet op het daarbij door Nederland gemaakte voorbehoud, in Nederland geen gelding heeft buiten het strafrecht. In hetgeen appellant overigens heeft aangevoerd ziet het College evenmin grond voor het oordeel dat verweerder zich niet mag beroepen op stuiting van de verjaring als bedoeld in artikel 3 van Pro de Verordening.
5.3 Het beroep is derhalve ongegrond. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, mr. F. Stuurop en mr. M. Munsterman, in tegenwoordigheid van mr. I.C. Hof als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2008.
w.g. C.J. Borman w.g. I.C. Hof