Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/64 16 april 2008
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. M.J.C. Mol, werkzaam bij de Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. C.E.B. Haazen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 24 januari 2007, bij het College per fax binnengekomen op 25 januari 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 20 december 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 13 september 2006, waarbij verweerder de aan appellant in het kader van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) toekomende toeslagrechten heeft vastgesteld.
Bij brief van 19 maart 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 12 februari 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunten hebben toegelicht bij monde van hun gemachtigden. Voorts waren appellant en zijn echtgenote aanwezig.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 33
Subsidiabiliteit
1. De landbouwers kunnen gebruik maken van de bedrijfstoeslagregeling indien:
a) zij op grond van ten minste één van de in bijlage VI bedoelde steunregelingen een betaling hebben ontvangen in de in artikel 38 vastgestelde Pro referentieperiode (…)
Artikel 37
Berekening van het referentiebedrag
1. Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde Pro referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII.
(…)
Artikel 38
Referentieperiode
De referentieperiode omvat de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.
Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
1. In afwijking van artikel 37 heeft Pro een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden dat/die zich vóór of gedurende die referentieperiode heeft/hebben voorgedaan, het recht te verzoeken dat het referentiebedrag wordt berekend op basis van het kalenderjaar of de kalenderjaren in de referentieperiode dat/die niet is/zijn beïnvloed door het geval van overmacht of de uitzonderlijke omstandigheden.
(…)
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
(…)”
Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover hier van belang:
“Artikel 3 bis Pro
Geconstateerde hectaren en dieren
Onverminderd de toepassing van bijlage VII bij Verordening (EG) nr. 1782/2003, is het voor de vaststelling van het in artikel 37, lid 1, van die verordening bedoelde referentiebedrag in aanmerking te nemen aantal hectaren of dieren waarvoor in de referentieperiode een rechtstreekse betaling is of had moeten worden toegekend, het aantal geconstateerde hectaren of dieren in de zin van artikel 2, onder r) en s), van Verordening (EG) nr. 2419/2001 voor elke van de in bijlage VI bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 vermelde rechtstreekse betalingen.”
Artikel 2, sub r van Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidt als volgt:
“Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
r. “geconstateerde oppervlakte”: de oppervlakte waarvoor aan alle steuntoekenningsvoorwaarden in het kader van de betrokken steunregeling is voldaan.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op het bij verweerder ingediende , op 21 maart 2005 ingevulde, formulier “Inventarisatie Bedrijfsgegevens voor toeslagrechten” heeft appellant kenbaar gemaakt dat in het jaar 2002 sprake is geweest van een overmachtsituatie tengevolge van dierziekten.
- Naar aanleiding van appellants, op 3 mei 2006 bij verweerder ontvangen, aanvraag toeslagrechten heeft verweerder bij besluit van 13 september 2006 de aan appellant toekomende toeslagrechten vastgesteld. Uit dit besluit blijkt dat verweerder besloten heeft het jaar 2002, wegens overmacht, niet mee te nemen in de bepaling van het referentiebedrag voor de productgroep runderen. Voor de productgroep akkerbouwgewassen is hij voor het jaar 2002 uitgegaan van een geconstateerde oppervlakte maïs van 1.98 ha.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 10 oktober 2006 bezwaar gemaakt.
- Op 21 november 2006 heeft appellants gemachtigde telefonisch meegedeeld dat appellant niet gehoord wilde worden op zijn bezwaar.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Met het beroep op overmacht wenst appellant te bereiken dat verweerder het jaar 2002 behalve voor de productgroep runderen ook voor de productgroep akkerbouwgewassen niet meeneemt in de vaststelling van het referentiebedrag.
Uit de gegevens van verweerder blijkt dat de productie van de akkerbouwgewassen in 2000, 2001 en 2002 respectievelijk heeft plaatsgevonden op 28.91 ha, 12.13 ha en 1.98 ha.
Uit deze gegevens blijkt niet dat de productiedaling in 2002 is ontstaan ten gevolge van dierziekten. Niet aangetoond is dat appellant, die in december 2001 te maken kreeg met een ruiming van zijn rundveestapel wegens BSE en vervolgens heeft gesteld dat hij tot en met juli 2002 problemen ondervond bij de aankoop van een geschikt koppel nieuw rundvee en dat hij nog voldoende maïs had om als voer aan zijn dieren te geven, rechtstreeks tengevolge van de dierziekte minder maïs heeft kunnen telen. Appellant heeft niet aangetoond dat het hem onmogelijk was in 2002 het voor zijn bedrijf normale aantal hectaren maïs te betelen.
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat de lage referentie voor maïs niet zijn rechtstreekse oorzaak vindt in de ruiming van de dieren in het kader van de bestrijding van BSE, maar in zijn eigen overwegingen om tot juli 2002 geen nieuw vee aan te kopen en aldus in dat jaar minder maïs te hoeven telen.
4. Het standpunt van appellant
Appellants rundvee is op 21 december 2001 geruimd vanwege BSE. In de eerste daarop volgende maanden is appellant bezig geweest met het schoonmaken van de gebouwen en het verwerken van alle ellende veroorzaakt door de BSE. Daarna is appellant op zoek gegaan naar een nieuwe veestapel. Uiteindelijk is hij er in geslaagd een voor zijn bedrijf passend koppel dieren te kopen, dat begin juli 2002 op zijn bedrijf is aangevoerd. Door de gevolgen van de BSE en ook de MKZ was het in het eerste deel van 2002 bijzonder moeilijk om aan kwalitatief hoogwaardig rundvee te komen. Toen duidelijk werd dat de herstart van het bedrijf extra tijd zou gaan vergen heeft appellant besloten een aanpassing van zijn stal voor melkkoeien uit te voeren.
Doordat appellant tot juli 2002 geen koeien heeft kunnen houden tengevolge van dierziekten beschikte hij op zijn bedrijf over voldoende voer. Daarom heeft hij minder maïs dan gebruikelijk geteeld.
Ten onrechte heeft verweerder, nu de maïsproductie rechtstreeks tengevolge van dierziekten beperkt is, geen overmacht aangenomen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Verweerder heeft de ruiming van appellants veestapel wegens de uitbraak van BSE in december 2001 erkend als overmacht voor de productgroep runderen. Voor de productgroep akkerbouwgewassen heeft hij de overmachtsituatie niet erkend, omdat naar zijn oordeel geen oorzakelijk verband is vast te stellen tussen de ruiming van de veestapel en de productiedaling van maïs in 2002. Deze daling is volgens verweerder veeleer het gevolg van een bedrijfsbeslissing. Verweerder heeft in dit verband verwezen naar vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof), met name naar het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG, C-210/00, Jur. I-6453, punt 79. In dat arrest heeft het Hof het begrip overmacht in landbouwverordeningen aldus uitgelegd dat het inhoudt dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich daarop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden.
5.2 Uit de overwegingen 24, 25 en 29 in de considerans, gelezen in samenhang met de artikelen 37 en 38 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 leidt het College af, dat het gebruik van referentiejaren bij de toekenning van toeslagrechten ertoe strekt om de omvang van de toeslagrechten zoveel mogelijk in verhouding te laten staan tot de omvang van de steun, die een aanvrager normaal gesproken ontvangen zou hebben als de vóór Verordening (EG) nr. 1782/2003 geldende inkomenssteunregelingen voor landbouwers ongewijzigd waren gehandhaafd.
De referentieperiode wordt aldus geacht een representatief beeld te geven van de normale, gemiddeld te verwachten productie en het daarbij behorende steunbedrag, dat de aanvrager van toeslagrechten jaarlijks zou mogen verwachten.
Het is normaal dat de productie door natuurlijke omstandigheden, maar ook door marktontwikkelingen, ondernemersbeslissingen en talloze andere factoren jaarlijks in aard en omvang zal variëren, maar de verordening gaat ervan uit dat over het algemeen het daaruit voortvloeiende mogelijke nadeel voor een landbouwer gecompenseerd zal worden als in feite het gemiddelde van drie jaren aan de toekenning van toeslagrechten ten grondslag wordt gelegd.
Niettemin kunnen zich situaties voordoen, waarin de productie in een of meer van de referentiejaren door bijzondere factoren zo nadelig wordt beïnvloed dat toewijzing van toeslagrechten op basis daarvan onbillijk zou zijn.
5.3 Daarom wordt in artikel 40 van Pro de verordening de mogelijkheid geboden om in geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden van de gehanteerde referentieperiode af te wijken.
In het onderhavige geval is sprake van een dergelijke overmachtsituatie, namelijk de BSE, die op de productie in appellants bedrijf een grote invloed gehad heeft.
Tussen partijen is niet in geschil dat het hier om een overmachtsituatie gaat en ook het College gaat daar vanuit.
5.4 Hetgeen partijen verdeeld houdt is uitsluitend de vraag of in dit geval gezegd kan worden dat ook appellants maïsproductie door de BSE beïnvloed is. Verweerder neemt het standpunt in, dat de ruiming van zijn vee appellant op geen enkele manier had hoeven te verhinderen om net als in andere jaren maïs te verbouwen, zodat niet gezegd kan worden dat appellant door overmacht verhinderd is om een normale productie te realiseren. Appellants standpunt is daarentegen dat in zijn gemengde bedrijf de verbouw van maïs gericht is op vervoedering daarvan aan de eigen veestapel. Bij gebreke van een veestapel was er dus geen behoefte om die maïs te verbouwen en is de grond eenmalig voor andere doelen ingezet, die appellant over dat jaar geen inkomenssteun hebben opgeleverd.
Naar het oordeel van het College kan niet gezegd worden, dat appellants beslissing om geen maïs te verbouwen nu daaraan in zijn bedrijfsvoering op dat moment geen behoefte was, niet rechtstreeks samenhangt met de ruiming van zijn veestapel wegens BSE.
Daaraan doet niet af dat het appellant geenszins onmogelijk was de maïs te produceren. Voldoende is dat appellant gelet op de omstandigheden waarvoor hij gesteld werd, de maïs niet nodig had en dat het onder die omstandigheden een alleszins verdedigbare ondernemersbeslissing was om van het telen daarvan af te zien.
Ter ondersteuning van dit oordeel wijst het College er nog op dat de overmacht hier niet ingeroepen wordt in een situatie waarin betrokkene moet onderbouwen waarom het hem onmogelijk was aan een bepaalde verplichting te voldoen. Het gaat slechts om beantwoording van de vraag of de productie van zijn bedrijf in het jaar 2002 als gevolg van overmacht als niet-representatief voor de normale productie beschouwd kan worden. Daarvan is, ook voor wat de maïsproductie betreft, in dit geval sprake.
5.5 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven nu verweerder een onjuiste uitleg heeft gegeven aan het in artikel 40 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 genoemde begrip overmacht. Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd.
Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de door appellant gemaakte kosten voor rechtsbijstand ten bedrage van € 644.--.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar van appellant beslist met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is
overwogen;
- gelast dat aan appellant het door hem gestorte griffierecht ad € 141.—(zegge: honderdeenenveertig euro) wordt vergoed;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellant die worden vastgesteld op € 644.—(zegge:
zeshonderdvierenveertig euro);
- wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die de genoemde bedragen dient te vergoeden.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. S.C. Stuldreher en mr. M.J. Kuiper in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 april 2008.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas