Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/813 25 april 2008
6100 Regeling overig
Zuivelverordening 2000
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te B, appellante,
gemachtigde: mr. ing. A.E. Noordhuis, juridisch adviseur te Hornhuizen,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigde: mr. A.C.R. Geelen, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 6 november 2006, bij het College binnengekomen op 7 november 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 25 september 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar tegen de vaststelling dat er bacteriegroeiremmende stoffen in de melkleverantie van appellante van 5 september 2005 zijn aangetroffen.
Bij brief van 26 januari 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 10 februari 2007 heeft appellante haar gronden van beroep aangevuld en een repliek ingediend, waarna bij brief van 6 maart 2007 door verweerder is gerepliceerd.
Op 20 februari 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden de standpunten hebben toegelicht. Voor verweerder zijn voorts verschenen mr. R.W.A. Hessing en ing. A.C.M. Mentink.
2. De grondslag van het geschil
2.1. De Zuivelverordening 2000, Uitbetaling van boerderijmelk naar kwaliteit, samenstelling en gewicht (hierna: Zuivelverordening) (Vb. Bo., 10 december 2004, nr. 71) luidt, voor zover van belang, als volgt:
“Artikel 8
(…)
8. De uitslag van het kwaliteitsonderzoek wordt door of namens het bestuur van het productschap vastgesteld en aan de melkveehouder schriftelijk bekendgemaakt. (…).”
Het Besluit mandaatverlening vaststelling uitslagen kwaliteits- en samenstellingsonderzoek boerderijmelk (hierna: het besluit) , houdt onder meer het volgende in:
“Besluit van de voorzitter van het Productschap Zuivel van 2 december 2004 houdende verlening van mandaat ten behoeve van de vaststelling van de uitslagen van het kwaliteits- en het samenstellingsonderzoek van boerderijmelk.
(…)
Artikel 2
Aan de algemeen directeur van de Stichting Melkcontrolestation Nederland te Zutphen wordt mandaat verleend ten aanzien van de vaststelling van de uitslagen van het kwaliteits- en het samenstellingsonderzoek als bedoeld in artikel 8, lid 8, en artikel 13, lid 3, van de Zuivelverordening 2000, Uitbetaling van boerderijmelk naar kwaliteit, samenstelling en gewicht.
(…)”
Verordening PZ 1998, Delegatie bestuursbevoegdheden en werkwijze secretariaat (hierna: Verordening) (Vb. Bo., 22 januari 1999, nr. 2) houdt onder meer het volgende in:
“Artikel 4
De voorzitter is belast met de uitvoering van verordeningen en besluiten van het bestuur, voor zover niet anders is bepaald.”
In het onderhavige geval is voorts toepassing gegeven aan de Zuivelverordening 2000, Handmatig nemen en transporteren en bewaren van monsters boerderijmelk (Vb. Bo 31 december 1999, nr. 75) en de Zuivelverordening 2003, Eisen methoden van onderzoek (Vb. Bo. 16 mei 2003, nr. 32).
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Uit de afrekening melkgeld september 2005 van C B.V. van 7 oktober 2005 blijkt dat bij appellante een bedrag van
€ 1194,62 is ingehouden ter zake van “korting groeiremmende stoffen”.
- Appellante heeft bij brief van 15 oktober 2005 tegen deze korting bezwaar gemaakt, omdat zij het niet eens is met de vaststelling dat er bacteriegroeiremmende stoffen zijn aangetroffen in haar melkleverantie van 5 september 2005.
- Dit bezwaar is door verweerder opgevat als te zijn gericht tegen een besluit van 7 september 2005 van het Melkcontrolestation te Zutphen (hierna: MCS), houdende de vaststelling van de uitslag van het kwaliteitsonderzoek met betrekking tot de melkleverantie van appellante van 5 september 2005.
- Naar aanleiding van dit bezwaar heeft C B.V. een onderzoek ingesteld. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in een checklist intern onderzoek bezwaarschrift boerderijmelk.
- Ook het Centraal Orgaan voor kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel (hierna: COKZ) heeft een onderzoek ingesteld naar aanleiding van het bezwaar. Het resultaat van dit onderzoek is neergelegd in een rapport van bevindingen bezwaarbehandeling boerderijmelk van 7 november 2005. Dit rapport bevat een namens MCS opgestelde inspectielijst ten behoeve van de bezwarenbehandeling boerderijmelk.
- Nadat appellante op haar bezwaar is gehoord, heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante opgevat als te zijn gericht tegen het door het MCS namens verweerder genomen besluit van 7 september 2005 tot vaststelling van de kwaliteit van de melkleverantie van appellante van 5 september 2005. Vervolgens heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft verweerder het volgende overwogen.
In het kwaliteitsbericht van 7 september 2005 is appellante de vaststelling van de aanwezigheid van melkvreemde bacteriegroeiremmende stoffen meegedeeld. De bevoegdheid besluiten te nemen betreffende de uitslag van het kwaliteitsonderzoek berust bij het bestuur van het productschap. Het MCS stelt namens het bestuur de uitslag van het onderzoek vast en deelt deze uitslag, namens het productschap, schriftelijk mee aan de betrokken melkveehouder. De Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verzet zich niet tegen mandateren van de vaststelling van de uitslagen aan privaatrechtelijke instanties als het MCS. Niet valt in te zien dat de monsterneming onder verantwoordelijkheid van het MCS zou dienen plaats te vinden. Het bestuur van het productschap heeft regels vastgesteld voor het nemen, transporteren en bewaren van monsters door de ontvangers van melk. Het COKZ is belast met de toezicht op de naleving van regelgeving inzake de uitbetaling van boerderijmelk naar kwaliteit, samenstelling en gewicht. De werkwijze met betrekking tot het toezicht is opgenomen in een door de voorzitter van het productschap goedgekeurd reglement. Er zijn gelet op het rapport van de COKZ geen onregelmatigheden geconstateerd die aanleiding hebben kunnen zijn tot twijfel aan de juistheid van de uitslag in dit geval. Ook overigens is niet gebleken dat zich tijdens de monsterneming en het transport, noch bij het onderzoek door het MCS onregelmatigheden hebben voorgedaan.
In dupliek heeft verweerder met betrekking tot het ontbreken van het primaire besluit nog het volgende naar voren gebracht. Gelet op de motivering van het bezwaarschrift is verweerder er van uit gegaan dat het bezwaar zich richtte tegen het kwaliteitsbericht van 7 september 2005. Hoewel een kopie van het besluit niet kon worden achterhaald, is uit navraag bij C B.V. gebleken dat het besluit op 7 september 2005 door het MCS is verzonden. Het betreft een door de computer gegenereerd besluit dat niet op papier door het MCS wordt bewaard. Ook appellante is er kennelijk van uit gegaan dat dit besluit bestond. Appellante kan niet worden gevolgd in haar standpunt dat het ontbreken van een besluit niet moet leiden tot niet-ontvankelijkheid van het bezwaar, maar tot onbevoegdheid op het bezwaar te beslissen. Appellante kan evenmin worden gevolgd in haar stelling dat verweerder aansprakelijk is voor het legaliseren van de korting. Zou een besluit tot vaststelling ontbreken dan lag het op de weg van appellante om C en niet verweerder aan te spreken op het toepassen van een korting. Met betrekking tot de bevoegdheid van de voorzitter merkt verweerder op dat de voorzitter gelet op artikel 4 van de Verordening PZ 1998, Delegatie bestuursbevoegdheden en werkwijze secretariaat, belast is met de uitvoering van verordeningen en besluiten van het bestuur, voor zover niet anders is bepaald. Daaraan ontleent de voorzitter zijn bevoegdheid mandaat te verlenen aan de directeur van het MCS.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft in beroep het volgende aangevoerd.
Het primaire besluit, het kwaliteitsbericht, ontbreekt. Dat betekent dat niet komt vast te staan wie bevoegd is op het bezwaar te beslissen, onderscheidenlijk of verweerder op grond van artikel 1:3 van de Awb bevoegd is het bezwaar af te doen. Door het bezwaar niettemin ongegrond te verklaren heeft verweerder het opleggen van een korting achteraf gelegaliseerd, zulks ten onrechte. Hierdoor heeft verweerder zich onrechtmatig jegens appellante gedragen en is verweerder dus schadeplichtig. Met betrekking tot de bevoegdheid een beslissing op bezwaar te nemen is voorts aangevoerd dat het bestreden besluit is genomen door de voorzitter van het bestuur van verweerder, terwijl kwaliteitsberichten worden vastgesteld door het bestuur van verweerder. De voorzitter was derhalve niet bevoegd tot het nemen van het bestreden besluit. Appellante betwist voorts het bestaan van een mandaat aan het MCS, subsidiair de rechtmatigheid van het mandaat. De voorzitter zou het mandaat hebben verleend, terwijl de voorzitter niet bij machte is mandaat te verlenen van bevoegdheden die uitsluitend het voltallige bestuur van verweerder toekomen. Voorts is het gestelde mandaat strijdig met de artikelen 71 en 95 van de Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: WBO) en met artikel 10:3 van de Awb. Het MCS is geen orgaan van verweerder, maar een stichting. De aard van de gemandateerde bevoegdheid leent zich niet voor overdracht van die bevoegdheid aan een stichting, dan wel uitoefening door een stichting, nu het een specifieke taak betreft die uitsluitend aan verweerder is toegedeeld. Het gestelde mandaat aan het MCS betreft verder feitelijk geen mandaat maar (informele) delegatie. Dat volgt uit het feit dat verweerder geen enkele verantwoordelijkheid neemt voor de kwaliteitsvaststelling. Immers zowel het onderzoek als de rapportage als de gevolgtrekking uit die rapportage is aan het MCS overgedragen, terwijl verweerder geen enkel zicht heeft op de taakopvatting en taakuitoefening van het MCS. Hetzelfde geldt voor de controle op het een en ander door het COKZ. Een dergelijke informele delegatie is niet toegestaan op grond van artikel 95, lid 2, WBO. Daarbij komt dat de monsterneming is opgedragen aan chauffeurs van de tankauto’s die de boerderijmelk komen ophalen. Zij zijn niet gemandateerd door verweerder, noch hun werkgever is gemandateerd. Zij zijn feitelijk via delegatie bevoegd tot hun aandeel in het onderzoek. Zoals uit de uitspraak in de zaak D volgt, is de delegatie van de monsterneming aan derden niet zijnde een orgaan van het lichaam als bedoeld in artikel 95, lid 2, WBO, niet toegestaan.
5. De beoordeling van het geschil
Het College stelt, gelet op de inhoud van haar op 15 oktober 2005 gedateerde bezwaarschrift, vast dat appellante met dit geschrift klaarblijkelijk bezwaar heeft willen maken tegen een besluit waarbij is vermeld dat bacteriegroeiremmende stoffen in door haar op 5 september 2005 geleverde melk zijn aangetroffen. De eerst in beroep aangevoerde grief dat een besluit tot vaststelling van de kwaliteit van een melkleverantie, gelet op de omstandigheid dat een dergelijk besluit niet kan worden overgelegd, kennelijk niet is genomen, kan niet slagen.
Het College acht voldoende aannemelijk dat een besluit tot vaststelling van de uitslag van het kwaliteitsonderzoek in het tijdvak gelegen tussen de monsterneming op 5 september 2005 en het bericht van C B.V. d.d. 7 oktober 2005, betreffende een inhouding in verband met de aanwezigheid van groeiremmende stoffen, door het MCS namens verweerder is genomen. Daarbij neemt het College in aanmerking dat de stukken van het geding nauwkeurige gegevens bevatten met betrekking tot de uitslag van het kwaliteitsonderzoek en dat een afrekening waarbij in verband met de kwaliteit van de melk een korting is toegepast - zoals ter zitting ook door de gemachtigde van appellante is gesteld - niet tot stand kan komen zonder een besluit omtrent de vaststelling van de uitslag van het kwaliteitsonderzoek. Dat het document waarin eerderbedoeld besluit is vervat, waartegen de bezwaren van appellante waren gericht, in dit stadium van het geding niet meer te achterhalen is, leidt niet tot een andersluidende conclusie.
Het College stelt voorts vast dat appellante met hetgeen door haar is gesteld omtrent de mandatering, betoogt dat van het verlenen van een rechtmatig en deugdelijk mandaat van verweerder aan het MCS tot het nemen van een besluit tot vaststelling van de uitslag van het kwaliteitsonderzoek geen sprake is. Zulks in de eerste plaats omdat de aard van de bevoegdheid zich tegen mandatering aan een particuliere stichting als het MCS verzet. Voorts omdat de voorzitter van het bestuur van verweerder niet bevoegd is om bevoegdheden die op grond van de Zuivelverordening toekomen aan het gehele bestuur, te mandateren aan het MCS, en ten slotte omdat verweerder geen verantwoordelijkheid neemt voor de kwaliteit van het onderzoek en geen zicht heeft op de uitvoering daarvan.
Met betrekking tot het voorafgaande overweegt het College allereerst dat aan de toepasselijke regelgeving geen argumenten zijn te ontlenen voor de opvatting dat reeds de aard van de onderhavige bevoegdheid zich verzet tegen mandatering daarvan aan het MCS. Voorts overweegt het College dat op grond van artikel 8, lid 8, van de Zuivelverordening de uitslag van het kwaliteitsonderzoek wordt vastgesteld door of namens het bestuur van verweerder. Aan de voorzitter van het bestuur is bij artikel 4 van de Verordening deze bevoegdheid overgedragen via delegatie. Bij besluit van 2 december 2004 heeft de voorzitter de hem gedelegeerde bevoegdheid tot het nemen van besluiten tot vaststelling van de uitslag van – onder meer – het kwaliteitsonderzoek aan de algemeen directeur van het MCS gemandateerd. In hetgeen appellante naar voren heeft gebracht ziet het College geen aanknopingspunten om te oordelen dat de voorzitter van het bestuur van verweerder niet tot deze mandatering bevoegd was. Anders dan door appellante voorts ter zitting is gesteld, staat de omstandigheid dat de Verordening dateert van vóór de invoering van artikel 8, lid 8, van de Zuivelverordening evenmin aan deze mandaatverlening door de voorzitter in de weg. Het eerste onderdeel van het betoog van appellante faalt. De stelling dat de voorzitter niet bevoegd was op het bezwaar van appellante te beslissen, treft, gelet op het hiervoor overwogene, hetzelfde lot.
De door verweerder vastgestelde nadere regels met betrekking tot de monsterneming en het onderzoek van de monsters, zoals neergelegd in de Zuivelverordening, de Zuivelverordening 2000, Handmatig nemen, transporteren en bewaren van monsters boerderijmelk, alsmede de nadere regels met betrekking tot het onderzoek op de monsters zoals neergelegd in de Zuivelverordening 2003, Eisen methoden van onderzoek, geven blijk van een directe betrokkenheid van verweerder bij het vaststellen van de wijze waarop het kwaliteitsonderzoek tot stand dient te komen en dient te worden uitgevoerd. Hierbij komt ook betekenis toe aan de omstandigheid dat verweerder voorzien heeft in de controle op de naleving van deze regels door een door hem aangewezen instantie, het COKZ. Met deze regels en het toezicht op de naleving daarvan heeft verweerder voorzien in voldoende waarborgen voor een zorgvuldig onderzoek naar de kwaliteit van de geleverde melk. Deze waarborgen vormen een duidelijk kader waarbinnen de invulling en de uitvoering van het mandaat dat betrekking heeft op het nemen van besluiten tot vaststelling van de uitslag van het kwaliteitsonderzoek door de gemandateerde moet plaatsvinden. In verband met deze duidelijke inkadering moet worden geoordeeld dat het betoog van appellante dat van een deugdelijk mandaat geen sprake is, geen doel treft.
Ten slotte faalt het betoog van appellante met betrekking tot de taakuitoefening door chauffeurs van tankauto’s, aangezien deze personen geen besluiten nemen en dus van mandaatverlening geen sprake is.
Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 Awb ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. M. Munsterman, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 april 2008.
mr. H.C. Cusell mr. R. Meijer