Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/507 21 mei 2008
5210 Regeling stimulering biologische produktiemethode
Uitspraak in de zaak van:
A, B en C, tezamen vormend de entiteit “De Hagen”, te D, appellanten,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. P.M. Bakker Schut, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 22 juni 2006, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 17 mei 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen een besluit genomen op grond van de Regeling stimulering biologische productiemethode (hierna: de Regeling).
Bij brief van 31 juli 2006 hebben appellanten de gronden van hun beroep aangevuld.
Bij brief van 14 augustus 2006 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij besluit van 5 oktober 2006 heeft verweerder, onder vervallenverklaring van het besluit van 17 mei 2006, opnieuw beslist op het bezwaar van appellanten.
Bij brief van 30 oktober 2006 hebben appellanten aangegeven hun beroep ook na het besluit van 5 oktober 2006, te willen handhaven. Bij brief van 21 december 2006 hebben appellanten hun standpunt nader toegelicht.
Op 8 maart 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 26 maart 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden het standpunt van partijen hebben toegelicht. Tevens zijn B en A verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Op grond van Verordening (EEG) nr. 2078/92 van de Raad van 30 juni 1992 betreffende landbouwproductiemethoden die verenigbaar zijn met de eisen inzake milieubescherming, en betreffende natuurbeheer konden de lidstaten onder andere steun verlenen aan agrarische bedrijfshoofden, die zich ertoe verbinden om biologische teeltmethodes in te voeren of verder toe te passen. Deze verordening is bij Verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging en instelling van een aantal verordeningen ingetrokken en vervangen. In deze laatste verordening wordt eveneens de mogelijkheid geboden steunmaatregelen te nemen met betrekking tot biologische teeltmethodes. Ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2078/92 en op grond van de artikelen 15 en 19 van de Landbouwwet is de Regeling destijds op 17 mei 1994 vastgesteld. In de Regeling zoals die luidde ten tijde van de subsidieverlening aan appellante was onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 3
1. De subsidie kan slechts worden verleend aan natuurlijke personen en rechtspersonen, indien:
a. zij voor eigen rekening en risico een landbouwbedrijf exploiteren;
b. de natuurlijke persoon dan wel de directeur/bedrijfsleider op het tijdstip van het indienen van de aanvraag tot subsidieverlening voor eigen rekening en risico als eigenaar, gerechtigde of, in het in artikel 4 bedoelde Pro geval, als pachter een landbouwbedrijf exploiteert;
c. de natuurlijke persoon dan wel de directeur/bedrijfsleider op het tijdstip van het indienen van de aanvraag tot subsidieverlening geen recht heeft op een ouderdomspensioen ingevolge de Algemene Ouderdomswet.
2. Indien meer dan een natuurlijke persoon of rechtspersoon voor gezamenlijke rekening en risico een landbouwbedrijf exploiteert, kan een subsidie worden verleend indien ten minste een van de natuurlijke personen dan wel rechtspersonen op het tijdstip van het indienen van de aanvraag tot subsidieverlening eigenaar, gerechtigde of, in het in artikel 4 bedoelde Pro geval, pachter van dit landbouwbedrijf is en voldoet aan het eerste lid, onderdeel a, en indien ten minste een van de natuurlijke personen dan wel de directeuren/bedrijfsleiders van de rechtspersonen voldoet aan het eerste lid, onderdeel c.
3. Een subsidie voor de biologische teelt van veevoedergewassen kan slechts worden verleend aan natuurlijke of rechtspersonen indien zij zijn aangesloten bij de Stichting Skal te Zwolle.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Blijkens het basisformulier inschrijving meervoudig bedrijfsvoerder staan appellanten met ingang van 31 december 1997 als samenwerkingsverband (familie) bij verweerder geregistreerd.
- Appellanten hebben op 23 oktober 2000 een subsidieaanvraag ingediend in het kader van de Regeling. Bij besluit van 14 maart 2001 heeft verweerder appellanten voor in totaal hfl 34.125,00 subsidie verleend ten behoeve van de omschakeling naar een biologische productiemethode van 3.50 ha fruitteelt. De subsidieverplichtingen gaan in op 14 maart 2001 en eindigen op 13 maart 2006. De subsidie zal in vijf jaarlijkse termijnen van telkens hfl 6.825,00 worden uitbetaald.
- Op 30 juli 2004 heeft verweerder een “wijzigingsformulier relatiegegevens” ontvangen, teneinde B, geboren op 4 juni 1928, (hierna: de vader) als enkelvoudig bedrijfsvoerder (natuurlijk persoon), in te schrijven in het bedrijfsregistratiesysteem.
- Vervolgens is deze opgave, na telefonische contacten en verder correspondentie weer ingetrokken.
- Zich baserend op de daarbij beschikbaar gekomen informatie heeft verweerder bij besluit van 26 april 2005 het besluit tot subsidieverlening van 14 maart 2001 ingetrokken. Tevens heeft hij de over de jaren 2002, 2003 en 2004 reeds vastgestelde en uitgekeerde subsidiebedragen, verhoogd met wettelijke rente, teruggevorderd.
- Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 30 mei 2005 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 21 december 2005 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit, zoals dat luidt na het besluit van 5 oktober 2006, heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij het volgende overwogen.
In hun aanvraag tot subsidieverlening van 23 oktober 2000 hebben appellanten aangegeven dat zij in samenwerkingsverband de fruittuin exploiteerden. Verweerder had op dat moment geen reden om aan te nemen dat er geen sprake was van een samenwerkingsverband dat voor gezamenlijke rekening en risico het landbouwbedrijf exploiteerde. Pas naar aanleiding van het toegezonden “wijzigingsformulier relatiegegevens” en het daarna ontvangen verzoek om de wijziging toch niet in het bedrijfsregistratiesysteem (BRS) door te voeren, is twijfel ontstaan of de fruittuin vanaf de aanvang van de subsidieverlening voor gezamenlijke rekening en risico van de vader, zoon en dochter dan wel alleen voor rekening en risico van de vader werd geëxploiteerd.
Met betrekking tot de voorwaarde dat sprake moet zijn van een (landbouw)bedrijf heeft verweerder in het bestreden besluit het volgende gesteld. Uit de door appellanten ingediende stukken blijkt niet zonneklaar dat er slechts hobbymatig fruitteelt wordt bedreven. Uit een afschrift van de Belastingdienst blijkt dat appellanten als ondernemer een ontheffing hebben van administratieve verplichtingen. Verder duiden door appellanten ingediende nota’s op ondernemerschap met winstoogmerk. Nu de Regeling geen nadere eisen stelt aan de hoedanigheid van landbouwbedrijf, gaat verweerder er van uit dat voldaan is aan deze voorwaarde. Met betrekking tot de voorwaarde dat dit bedrijf voor gezamenlijke rekening en risico wordt geëxploiteerd heeft verweerder het volgende overwogen. Om te zien of voldaan is aan deze voorwaarde moet eerst de rechtsvorm worden bekeken. Betrokkenen hebben gesteld dat hun samenwerkingsverband niet is aan te merken als een maatschap. Wellicht zou sprake zijn van een vennootschap onder firma. Appellanten is diverse malen verzocht bewijsstukken over te leggen aan de hand waarvan de gezamenlijke exploitatie kan worden aangetoond. Uit de overgelegde bewijsstukken is niet op te maken door welke persoon of personen het bedrijf wordt geëxploiteerd. Evenmin is duidelijk of dit voor gezamenlijke rekening en risico gebeurt. Appellanten hebben aangevoerd dat het bedrijf verliesgevend is, maar een verliesrekening waaruit de verdeling van de winst en de delging van verliezen zou moeten blijken is niet overgelegd. Dat ieder der appellanten voor een derde deel eigenaar was van het onroerend goed betekent nog niet dat er sprake is van een samenwerkingsverband. De leiding en zeggenschap berustten bij de vader en niet bij de vader, zoon en dochter.
Dat betekent dat de vader vanaf het moment van de aanvraag het bedrijf voor eigen rekening en risico heeft geëxploiteerd. Dat de zoon jarenlang in de fruittuin heeft geholpen betekent niet dat er dus sprake was van een exploitatie voor gezamenlijke rekening en risico. Evenmin blijkt dit uit het feit dat de vader gemachtigd was door zijn zoon en dochter.
Een samenwerkingsverband ter exploitatie van een landbouwbedrijf zal in een bepaalde rechtsvorm plaats moeten hebben. Van een maatschap is volgens appellanten geen sprake en van een vennootschap onder firma blijkt niet uit enige overgelegde akte. Van de voor een vennootschap verplichte inschrijving in het Handelsregister is niet gebleken en evenmin is gebleken dat de beherend vennoot een afgescheiden vermogen heeft ten behoeve van de vennootschap.
Alles wijst er op dat de fruittuin voor rekening en risico van de vader werd geëxploiteerd en dat de zoon en dochter als personele bezetting hebben geparticipeerd. Dit wordt ondersteund door de akte van verdeling, waaruit blijkt dat voor de fruittuin en de wijnschuur een recht van opstal is opgenomen ten behoeve van vader. Bijgevolg ligt de zeggenschap over het bedrijf bij de vader, tenzij dit uitdrukkelijk anders is geregeld. Nu niet is gebleken van enige deelname in de bedrijfsvoering van de zoon en de dochter, kan er niet van uit worden gegaan dat het bedrijf voor gezamenlijke rekening en risico is geëxploiteerd. Aangezien de vader AOW-gerechtigd was ten tijde van de subsidieaanvraag, is niet voldaan aan de in artikel 3, eerste lid, onder c, van de Regeling neergelegde voorwaarde.
Ingevolge artikel 3 van Pro de Regeling en de artikelen 4:48 en 4:49 van de Algemene wet bestuursrecht is verweerder bevoegd tot intrekking van de subsidieverlening en de subsidievaststelling over te gaan en tot terugvordering van reeds uitbetaalde subsidiebedragen.
Nu het om een ernstige tekortkoming gaat die, indien deze ten tijde van de aanvraag bekend zou zijn geweest, niet tot subsidieverlening zou hebben geleid, is intrekking van de subsidieverlening gerechtvaardigd. Voor de intrekking van de subsidievaststelling geldt dat die slechts mogelijk is als de gebleken feiten bij verweerder niet bekend hadden kunnen zijn. Nu bij de aanvraag werd aangegeven dat het om een in familieverband geëxploiteerd bedrijf ging en zoon en dochter hun vader hadden gemachtigd om de subsidieaanvraag af te handelen mocht verweerder uitgaan van de juistheid van deze gegevens. Daarom is verweerder ook tot intrekking van de subsidievaststellingen en vervolgens tot terugvordering van de reeds uitbetaalde bedragen overgegaan.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten betogen dat in het bestreden besluit ten onrechte niet wordt ingegaan op het feit dat de vader ten tijde van het verzoek om BRS-wijziging in een slechte gezondheidstoestand verkeerde. Evenmin wordt ingegaan op de omstandigheid dat de diverse overheidsinstanties, waaronder de belastingdienst, het bedrijf steeds wisselend beoordelen.
Onvoldoende duidelijk is hoe de belangenafweging tussen bedrijfsbelang en algemeen belang heeft plaatsgevonden.
Onjuist is de suggestie dat appellanten bewust onjuiste informatie hebben verschaft bij hun aanvraag voor subsidie. Integendeel, appellanten hebben steeds volstrekt te goeder trouw getracht aan te geven dat zij een familiebedrijf hebben. Het is een volstrekte misvatting te denken dat alleen de vader voor eigen rekening en risico het bedrijf heeft geëxploiteerd.
5. De beoordeling van het geschil
Aan de intrekking van de subsidieverlening en subsidievaststelling en de daarmee gepaard gaande terugvordering ligt ten grondslag dat geen recht op subsidie bestond, omdat het landbouwbedrijf niet voor gezamenlijke rekening en risico werd geëxploiteerd als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van de Regeling, terwijl de werkelijke exploitant B, geen recht had op subsidie.
Verweerder is, gelet op het bestreden besluit en het verhandelde ter zitting, klaarblijkelijk van mening dat van het voor gezamenlijke rekening en risico exploiteren van een landbouwbedrijf als bedoeld in artikel 3 van Pro de Regeling pas sprake kan zijn als blijkt van een samenwerkingsverband in een rechtsvorm waarbij afspraken over vermogen en inbreng van de samenwerkenden op schrift zijn gesteld, de wijze waarop winst en verlies worden gedeeld is neergelegd in een winst- en verliesrekening en de bedrijfsvoering zo is ingericht dat de zeggenschap over het bedrijf en de te nemen beslissingen gelijkelijk zijn verdeeld over de natuurlijke personen die deelnemen aan het samenwerkingsverband.
Verweerder heeft het “voor gezamenlijke rekening en risico exploiteren” zo beperkt uitgelegd dat andere dan de gangbare samenwerkingsvormen buiten het bereik van artikel 3, tweede lid, van de Regeling vallen. Ten onrechte, naar het oordeel van het College. In artikel 3, tweede lid, van de Regeling, noch in de toelichting daarop is het “voor gezamenlijke rekening en risico exploiteren van een landbouwbedrijf” nader omschreven. Het feit dat appellanten niet samenwerken in maatschapsverband of in een v.o.f. en dat een winst- en verliesrekening ontbreekt, betekent op zichzelf niet dat geen exploitatie voor gezamenlijke rekening en risico plaatsvindt. Evenmin is van doorslaggevend belang dat binnen het samenwerkingsverband de taken functioneel over de familieleden zijn verdeeld, waarbij de ene deelnemer de administratie verzorgt en de ander het fysieke werk verricht. Een dergelijke taakverdeling kan kosten-efficiënt zijn en gaat het begrip in de gangbare betekenis niet noodzakelijkwijs te buiten.
Uit het vorenstaande volgt dat verweerder een onjuiste uitleg heeft gegeven aan artikel 3, tweede lid, van de Regeling, dat het beroep derhalve gegrond is en het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3 van Pro de Regeling moet worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw op de bezwaren van appellanten moeten beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellanten. Deze kosten worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1, ad € 322,- per punt.)
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 644,- (zegge: zeshondervierenveertig
euro), onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellanten het betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,- (zegge:
tweehonderdeenentachtig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. F. Stuurop en mr. M. Munsterman, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2008.
mr. W.E. Doolaard mr. F.W. du Marchie Sarvaas