Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/842 e.a. 23 juli 2008
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaken van:
A, te B, AWB 06/842,
Maatschap C, te D, AWB 06/864,
Maatschap E, te F, AWB 06/865,
Maatschap G, te H, AWB 06/866,
I, te B, AWB 06/867,
J, te B, AWB 06/868,
Maatschap K, te H, AWB 06/869,
Maatschap L, te F, AWB 06/870,
M, te H, AWB 06/871,
Maatschap N, te B, AWB 06/872
O, te H, AWB 06/873,
Maatschap P, te H, AWB 06/874,
Maatschap Q, te H, AWB 06/875,
Gebroeders R, te H, AWB 06/876,
Maatschap S, te H, AWB 06/877,
Maatschap T, te H, AWB 06/878,
U, te H, AWB 06/879,
V, te H, AWB 07/265,
appellanten,
gemachtigde: ing. P.J. Houtsma, werkzaam bij Houtsma Bedrijfsadvies VOF te Deventer,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. C.E.B. Haazen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brieven van 15 november 2006, 29 november 2006 (16 x) en 23 april 2007 beroep ingesteld tegen (goeddeels gelijkluidende) besluiten van verweerder van 26 oktober 2006 (6 x), 30 oktober 2006 (11 x) en 4 april 2007 (1 x).
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellanten tegen besluiten van verweerder, genomen tussen 5 september 2006 en 29 oktober 2006, waarbij de aan appellanten toekomende toeslagrechten in het kader van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) zijn vastgesteld.
Appellanten hebben bij brief van 15 december 2006 de op 29 november 2006 ingediende beroepschriften nader gemotiveerd.
Verweerder heeft in alle zaken goeddeels gelijkluidende verweerschriften ingediend en de op de zaken betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brieven van 20 maart 2007 heeft het College verweerder verzocht om nadere informatie in de op dat moment aanhangige zaken. Bij brieven van 16 april 2007 is de gevraagde informatie verstrekt.
Bij beslissing van de enkelvoudige kamer van het College van 26 juni 2007 is beperking van de kennisneming, als bedoeld in artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van enkele door verweerder bij die brieven overgelegde stukken geweigerd, omdat verweerder niet verplicht was deze stukken over te leggen. Genoemde stukken zijn aan verweerder teruggezonden.
Op 17 oktober 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen zich hebben doen vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Het onderzoek ter zitting is geschorst om de gemachtigde van verweerder in de gelegenheid te stellen om met betrekking tot enkele ter zitting gerezen vragen nadere informatie te verschaffen.
Genoemde informatie is verschaft bij brief van 26 november 2007. Appellanten hebben bij brief van 9 januari 2008 daarop gereageerd. Bij brieven van 5 en 9 juni 2008 hebben partijen vervolgens het College toestemming als bedoeld in artikel 8:64, vijfde lid, Awb verleend om een nadere zitting achterwege te laten. Het College heeft daarop het onderzoek gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees luidde voorzover en ten tijde hier van belang:
“ Artikel 11
1. Een producent die runderen op zijn bedrijf houdt, kan op zijn verzoek in aanmerking komen voor een slachtpremie. (…)
Artikel 50
De Commissie stelt de volgende maatregelen vast volgens de procedure van artikel 43:
(…)
- de maatregelen die nodig zijn om specifieke praktische problemen te kunnen oplossen. Dergelijke maatregelen kunnen, als de noodzaak ervan naar behoren is aangetoond, van bepaalde onderdelen van deze verordening afwijken.”
Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover hier van belang:
“ Artikel 33
Subsidiabiliteit
1. De landbouwers kunnen gebruik maken van de bedrijfstoeslagregeling indien:
a. zij op grond van ten minste één van de in bijlage VI bedoelde steunregelingen een betaling hebben ontvangen in de in artikel 38 vastgestelde Pro referentieperiode (…)
Artikel 37
Berekening van het referentiebedrag
1. Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde Pro referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII.
(…)
Artikel 38
Referentieperiode
De referentieperiode omvat de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.
Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
1. In afwijking van artikel 37 heeft Pro een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden dat/die zich vóór of gedurende die referentieperiode heeft/hebben voorgedaan, het recht te verzoeken dat het referentiebedrag wordt berekend op basis van het kalenderjaar of de kalenderjaren in de referentieperiode dat/die niet is/zijn beïnvloed door het geval van overmacht of de uitzonderlijke omstandigheden. (…)
Artikel 152
Wijzigingen in andere verordeningen
De volgende bepalingen worden geschrapt:
(…)
b) de artikelen 3 tot en met 25 van Verordening (EG) nr. 1254/1999
(…) ”
Bijlage VI bij deze Verordening bevat een lijst van rechtstreekse betalingen in verband met de bedrijfstoeslag als bedoeld in artikel 33. In de sector rundvlees gaat het om de betalingen met als rechtsgrond de artikelen 4, 5, 6, 10, 11, 13, en 14 van Verordening (EG) nr. 1254/1999.
Artikel 3 bis Pro van Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt:
“ Geconstateerde hectaren en dieren
Onverminderd de toepassing van bijlage VII bij Verordening (EG) nr. 1782/2003, is het voor de vaststelling van het in artikel 37, lid 1, van die verordening bedoelde referentiebedrag in aanmerking te nemen aantal hectaren of dieren waarvoor in de referentieperiode een rechtstreekse betaling is of had moeten worden toegekend, het aantal geconstateerde hectaren of dieren in de zin van artikel 2, onder r) en s) van Verordening (EG) nr. 2419/2001 voor elke van de in bijlage VI bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 vermelde rechtstreekse betalingen. ”
Artikel 2, aanhef en onder s, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidde:
“ Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
s. “geconstateerd dier”: een dier waarvoor aan alle in de voorschriften gestelde steuntoekenningsvoorwaarden in het kader van de betrokken regeling is voldaan;
(…) ”
Verordening (EG) nr. 1117/2006 van de Commissie van 20 juli 2006 betreffende de slachtpremie en de extra betalingen in het kader van veterinaire maatregelen voor de slachting van dieren in Nederland luidt voorzover hier van belang:
“ Artikel 1
1. De slachtpremie en de extra betalingen kunnen in Nederland tot en met 15 oktober 2006 worden toegekend voor dieren die op grond van Richtlijn 85/511/EEG in het slachthuis zijn geslacht in verband met de uitbraak van mond- en klauwzeer.
2. De slachtpremie en de extra betalingen kunnen eveneens worden verleend voor dieren die in het kader van de maatregelen ter bestrijding van boviene spongiforme encefalopathie op grond van Richtlijn 90/425/EEG en Verordening (EG) nr. 999/2001, gedurende de geldigheidsduur daarvan, in de periode van 1 januari 2000 tot en met 31 december 2003 in het slachthuis zijn geslacht.
Artikel 2
1. Met het oog op de verlening van de slachtpremie verzekert de bevoegde autoriteit van Nederland zich ervan dat de dieren op het moment van de slacht voldeden aan de volgende steunvoorwaarden:
a) stieren, ossen, koeien en vaarzen waren ten minste acht maanden oud;
b) kalveren waren meer dan een maand en minder dan zeven maanden oud.
De premie wordt uitgekeerd aan producenten die het dier hebben aangehouden gedurende een periode van ten minste twee maanden die niet eerder dan een maand vóór de slacht afloopt.
(…)
Artikel 4
De slachtpremie en de extra betaling worden verleend voor zover zij niet waren doorberekend in de waarde waarvan is uitgegaan voor de vaststelling van de schadeloosstelling voor de betrokken dieren op grond van Beschikking 90/424/EEG en Beschikking 2001/652/EG, noch daadwerkelijk in dit verband waren betaald. ”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In de door hen aan verweerder toegezonden formulieren “Inventarisatie bedrijfsgegevens voor toeslagrechten” hebben appellanten aangegeven dat zij in 2001, en in sommige gevallen 2002, op hun bedrijf tengevolge van MKZ een overmachtsituatie hebben gehad. Verweerder heeft hun daarop meegedeeld dat bij de berekening van hun toeslagrechten in het kader van de Regeling voor de productgroep runderen de door hen aangegeven jaren buiten beschouwing zouden worden gelaten.
- Naar aanleiding van hun aanvragen toeslagrechten heeft verweerder appellanten bij besluiten genomen tussen 5 september 2006 en 29 oktober 2006 toeslagrechten toegekend, gebaseerd op de in 2000 en 2002, voorzover voor dat laatste jaar niet ook overmacht was ingeroepen, gerealiseerde productie.
- Bij besluiten van 26 september 2006 – in het dossier AWB 07/265 ontbreekt een dergelijk stuk, doch het College neemt aan dat het ook in die zaak bestaat – heeft verweerder appellanten ter zake van de in 2001 in verband met MKZ op het slachthuis gedode dieren premie toegekend op grond van de bepalingen van Verordening (EG) nr. 1117/2006.
- Tegen de besluiten tot toekenning van toeslagrechten hebben appellanten bezwaar gemaakt. Negen van deze bezwaren zijn ingediend twee tot drie dagen voordat de daarmee bestreden besluiten bekend gemaakt zijn. De andere negen zijn tot vier weken na de daarmee bestreden besluiten ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder, nadat de toenmalige gemachtigden van appellanten hadden aangegeven geen behoefte te hebben aan een hoorzitting, de nu bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Appellanten menen dat bij de berekening van hun referentiebedrag in de productgroep runderen, ter bepaling van de hun toekomende toeslagrechten, ten onrechte de alsnog uitbetaalde slachtpremie voor runderen die geruimd werden vanwege de uitbraak van MKZ, niet zijn meegenomen.
De uitbetaling van slachtpremie voor deze categorie runderen heeft echter niet plaatsgevonden als een rechtstreekse betaling op grond van artikel 11 van Pro Verordening (EG) nr. 1254/1999. Genoemd artikel is sinds 1 januari 2005 niet meer in werking.
De betaling is pas mogelijk geworden na de inwerkingtreding van Verordening (EG) nr. 1117/2006. Deze Verordening bevat een op grond van artikel 50 van Pro Verordening (EG) nr. 1254/1999 getroffen maatregel om specifieke problemen, ontstaan door het ruimen van runderen tijdens de MKZ-crisis, op te lossen. Voor de in het kader van deze ruimingen in een slachthuis gedode runderen kon alsnog slachtpremie worden toegekend.
De slachtpremie die op grond van Verordening (EG) nr. 1117/2006 is toegekend, behoort niet tot de in bijlage VI van Verordening (EG) nr. 1782/2003 genoemde betalingen die grondslag opleveren voor toekenning van toeslagrechten in het kader van de bedrijfstoeslagregeling, die bij laatstgenoemde verordening, ter vervanging van het systeem van steunverlening op grond van productie, in het leven is geroepen.
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat de slachtpremie op grond van Verordening (EG) nr. 1117/2006 zeker geen normale, met vertraging betaalde, slachtpremie is. Dat blijkt uit het feit dat van de wegens MKZ gedode dieren in veel gevallen niet kon worden vastgesteld of zij aan de voorwaarden voor slachtpremie en extra betalingen op grond van artikel 11 en Pro volgende van Verordening (EG) nr. 1254/1999 voldeden. Om toch een premie te kunnen verstrekken, was het noodzakelijk een geheel nieuwe regeling met nieuwe voorwaarden tot stand te brengen.
Het verzoek van appellanten om hun melding van overmacht, op grond waarvan het jaar 2001 door verweerder buiten beschouwing is gelaten bij de berekening van het referentiebedrag voor de productgroep runderen, als niet-gedaan aan te merken, is niet in het belang van appellanten. Meetellen van het jaar 2001 zou tot een lager referentiebedrag leiden dan nu voor hen is berekend. De in dat jaar in verband met MKZ gedode dieren kunnen immers niet worden meegeteld.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben zich er allereerst over beklaagd dat bij verweerders primaire besluiten in strijd met het bepaalde in artikel 3:46 Awb Pro geen inzicht gegeven werd in de redenen waarom de op grond van Verordening (EG) nr. 1117/2006 toegekende, respectievelijk toe te kennen, bedragen niet in de berekening betrokken waren. Dit is hun pas na het indienen van een pro forma-bezwaarschrift in een telefoongesprek uiteengezet. Verweerder heeft daarop geweigerd hen in de gelegenheid te stellen in een aanvullend bezwaarschrift hun zienswijze daarop uiteen te zetten, zodat de discussie daarover eerst in beroep gevoerd kan worden.
Appellanten hebben voorts, samengevat, het volgende aangevoerd.
Voor een grote groep runderen die in 2001 zijn geslacht in verband met de uitbraak van MKZ, is sterk verlaat alsnog slachtpremie uitbetaald. Ten onrechte heeft verweerder de voor de slacht van deze dieren uitbetaalde slachtpremie niet meegerekend bij de berekening van het referentiebedrag in de productgroep runderen voor de vaststelling van de aan appellanten toe te kennen toeslagrechten.
Het gaat hier, anders dan verweerder stelt, wel degelijk om vertraagd uitbetaalde slachtpremie als bedoeld in artikel 11 van Pro Verordening (EG) nr. 1254/1999. Het recht op uitbetaling van de premie ontstond immers op het moment van het slachten van de betrokken dieren in 2001. Verordening (EG) nr. 1117/2006 maakt deze uitbetaling alsnog mogelijk.
In verband met het alsnog toekennen van slachtpremie voor de MKZ-runderen menen appellanten dat verweerder hun verzoek om 2001 en in sommige gevallen 2002, op grond van overmacht buiten beschouwing te laten, dient te negeren.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Desgevraagd heeft verweerder verklaard de premature bezwaarschriften op grond van het bepaalde in artikel 6:10 Awb Pro in behandeling genomen te hebben, omdat de betrokken appellanten, gelet op de samenhang van hun zaak met de wel reeds besliste zaken redelijkerwijs konden menen, dat de besluiten ook in hun zaken reeds waren genomen.
Het College constateert dat deze overweging ten onrechte niet in de bestreden besluiten verwoord is, maar kan verweerder voor het overige in deze benadering volgen.
5.2 Het College overweegt vervolgens dat, nu appellanten verweerder verzocht hadden om het jaar 2001 en in sommige gevallen 2002 wegens overmacht niet in de berekening van hun toeslagrechten te betrekken, appellanten niet van verweerder konden verwachten dat hij honorering van dit verzoek in de toekenningsbesluiten zou motiveren.
Toen echter in de pro forma-bezwaarschriften werd duidelijk gemaakt dat appellanten niet inzagen waarom de aanspraken op grond van Verordening (EG) nr. 1117/2006 niet in de berekeningen betrokken waren en dat zij het daarmee niet eens waren, had van verweerder in het kader van een zorgvuldige besluitvorming verwacht mogen worden dat hij aan het verzoek van appellanten om schriftelijke uitleg zou voldoen en dat hij hun in elk geval de gelegenheid zou bieden hun zienswijze ter zake ook schriftelijk uiteen te zetten, zodat hun argumenten in de bezwaarprocedure naar behoren gewogen konden worden.
Aangezien appellanten ter zitting van het College hebben aangegeven niet op deze grond een vernietiging van de bestreden besluiten te wensen, zal het College aan de vraag of daartoe grond bestaat, in deze procedure verder voorbijgaan.
5.3 Partijen spreken elkaar tegen met betrekking tot de vraag of verweerder in 2001 of 2002 bij individuele besluiten uitdrukkelijk geweigerd heeft de eigenaren van de in verband met MKZ in de slachthuizen gedode dieren een slachtpremie uit te betalen.
Slachtpremie wordt uitgekeerd op aanvraag. De slachtmelding door het slachthuis geldt daarbij als aanvraag. Een dergelijke melding is niet (steeds) gedaan.
Niet in geschil is echter dat terzake van het niet toekennen van slachtpremies op grond van Verordening (EG) nr. 1254/1999 bij verweerder ongeveer 400 bezwaarschriften zijn ingediend. Daarop was eind november 2007 nog niet beslist.
5.4 Het College overweegt dat het bij de berekening van toeslagrechten in aanmerking te nemen referentiebedrag ingevolge het bepaalde in artikel 37 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 het over drie jaar berekende gemiddelde is van het bedrag aan steun dat aan een landbouwer is verleend op grond van een beperkt aantal steunregelingen, genoemd in bijlage VI bij de verordening.
Voor de steunregelingen in de sector rundvlees worden in die bijlage aangewezen de artikelen 4, 5, 6, 10, 11, 13 en 14 van Verordening (EG) nr. 1254/1999. Voor appellanten gaat het meer in het bijzonder om de slachtpremie, geregeld in artikel 11.
Vast staat, dat ter zake van de in verband met MKZ in slachthuizen gedode dieren aan appellanten geen premie op grond van artikel 11 verstrekt Pro is, omdat verweerder zich op het standpunt gesteld heeft dat de dieren niet aan alle gestelde voorwaarden voldeden, zodat zij niet als geconstateerd in de artikel 3 bis Pro van Verordening (EG) nr. 795/2004 kunnen gelden.
Bij de toetsing van een besluit betreffende berekening van het referentiebedrag in verband met toekenning van toeslagrechten kan de vraag of in de referentiejaren terecht is geoordeeld dat dieren niet als geconstateerd kunnen worden aangemerkt, niet aan de orde komen.
Dat betekent dat het College er in dit geschil van uit moet gaan dat terzake van genoemde dieren in de toeslagrechten geen steun op grond van artikel 11 van Pro Verordening (EG) nr. 1254/1999 berekend hoeft te worden. Dat kan veranderen op het moment dat bezwaren, ingediend tegen weigering van zodanige steun – al dan niet na beroep op het College – gegrond verklaard zouden worden en zou komen vast te staan, dat alsnog steun op grond van artikel 11 verleend Pro kan worden. Van een dergelijke situatie is op dit moment echter geen sprake.
5.5 Voorzover appellanten wensen te betogen, dat Verordening (EG) nr. 1117/2006 zo gelezen moet worden, dat daarmee alsnog een toekenning op grond van artikel 11 van Pro Verordening (EG) nr. 1254/1999 wordt mogelijk gemaakt of dat een toekenning van slachtpremie en extra betalingen op grond van eerstgenoemde verordening daarmee anderszins gelijk gesteld kan worden, kan het College onvoldoende aanknopingspunten vinden om hen daarin te volgen. Naar in overweging 5 bij Verordening (EG) nr. 1117/2006 is neergelegd, konden de slachtpremie en de extra betalingen niet op grond van de bepalingen van Verordening (EG) nr. 1254/1999 worden toegestaan, omdat deze bepalingen met ingang van 1 januari 2005 geschrapt zijn. De Verordening is dan ook gebaseerd op artikel 50, tweede streepje, van Verordening (EG) nr. 1254/1999. Zij kan ook niet als een bijzondere toepassing van overgangsrecht in verband met de schrapping van artikel 11 gezien Pro worden. Uit Verordening (EG) nr. 1117/2006 kan niet worden opgemaakt dat de door de Raad geëffectueerde schrapping van artikel 11 geheel Pro of gedeeltelijk ongedaan is gemaakt.
5.6 Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld, dat er voor verweerder geen mogelijkheid bestond om de op grond van Verordening (EG) nr. 1117/2006 aan appellanten uitgekeerde bedragen aan te merken als toeslagen verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen en te betrekken bij de berekening van het voor appellanten te hanteren referentiebedrag als bedoeld in artikel 37, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003. Dat betekent dat verweerder door het verzoek om het jaar 2001 en in sommige gevallen 2002 wegens overmacht voor wat de rundvleesproductie betreft niet in de berekening te betrekken, te honoreren, de voor appellanten gunstigst mogelijke benadering gevolgd heeft, zodat er geen aanleiding is de beroepen gegrond te verklaren en de bestreden besluiten te vernietigen.
5.7 Voor een proceskostenveroordeling vindt het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. H.C. Cusell en mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2008.
w.g. W.E. Doolaard w.g. C.M. Leliveld