Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 06/884 23 juli 2008
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. W. Frankema, werkzaam bij Accon AVM Adviseurs en Accountants te Leeuwarden,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. C.E.B. Haazen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 1 december 2006, bij het College binnengekomen op 4 december 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 23 oktober 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 29 augustus 2006, waarbij verweerder de toeslagrechten van appellant op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 22 december 2006 heeft appellant de gronden van zijn beroep ingediend.
Bij brief van 15 maart 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brieven van 7 september 2007 en 9 juni 2008 heeft appellant een nadere aanvulling op zijn beroep gegeven.
Bij brief van 20 september 2007 heeft verweerder op de brief van 7 september 2007 gereageerd.
Op 9 juli 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Appellant is, zoals meegedeeld in voornoemde brief van 9 juni 2008, niet verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidt, voorzover hier van belang:
“ Artikel 37
Berekening van het referentiebedrag
1. Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde Pro referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII.
Artikel 38
Referentieperiode
De referentieperiode omvat de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.
Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
1. In afwijking van artikel 37 heeft Pro een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden dat/die zich vóór of gedurende die referentieperiode heeft/hebben voorgedaan, het recht te verzoeken dat het referentiebedrag wordt berekend op basis van het kalenderjaar of de kalenderjaren in de referentieperiode dat/die niet is/zijn beïnvloed door het geval van overmacht of de uitzonderlijke omstandigheden.
(…)
3. Een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de betrokken landbouwer, samen met relevant bewijsmateriaal ten genoegen van de bevoegde autoriteit, schriftelijk ter kennis van de autoriteit gebracht binnen een door elke lidstaat vast te stellen termijn.
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
(…) ”
Artikel 3 bis Pro van Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003, luidt:
“ Geconstateerde hectaren en dieren
Onverminderd de toepassing van bijlage VII bij Verordening (EG) nr. 1782/2003, is het voor de vaststelling van het in artikel 37, lid 1, van die verordening bedoelde referentiebedrag in aanmerking te nemen aantal hectaren of dieren waarvoor in de referentieperiode een rechtstreekse betaling is of had moeten worden toegekend, het aantal geconstateerde hectaren of dieren in de zin van artikel 2, onder r) en s), van Verordening (EG) nr. 2419/2001, voor elke van de in bijlage VI bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 vermelde rechtstreekse betalingen. ”
In de considerans van Verordening (EG) nr. 1974/2004 van de Commissie van 29 oktober 2004 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 795/2004, waarbij onder meer artikel 3 bis Pro is toegevoegd, is ten aanzien van deze bepaling het volgende overwogen:
" (5) Overeenkomstig artikel 2, onder e), van Verordening (EG) nr. 1782/2003 zijn de "betalingen tijdens de referentieperiode" de in die periode verleende of te verlenen betalingen. In bijlage VII is bovendien bepaald dat rekening moet worden gehouden met verlagingen die voortvloeien uit de toepassing van basisarealen, maxima of andere kwantitatieve beperkingen. Omwille van de duidelijkheid moet derhalve worden gespecificeerd dat voor alle in bijlage VI van Verordening (EG) nr. 1782/2003 vermelde rechtstreekse betalingen geldt dat de kortingen en uitsluitingen in het kader van Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie (…) niet in aanmerking mogen worden genomen, om te voorkomen dat de in de referentieperiode toegepaste kortingen en uitsluitingen een permanent karakter krijgen. Bijgevolg moet bij de vaststelling van de toeslagrechten worden uitgegaan van het aantal geconstateerde dieren en hectaren (…) "
Artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidde, voorzover en ten tijde hier van belang:
“Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
s. “geconstateerd dier ”: Een dier waarvoor aan alle steuntoekenningsvoorwaarden in het kader van de betrokken steunregeling is voldaan;
(…) ”
Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees, luidde, voorzover en ten tijde hier van belang:
“Hoofdstuk 1
Rechtstreekse betalingen
Artikel 4
1. Aan rundvleesproducenten die op hun bedrijf mannelijke runderen houden, kan op hun verzoek een speciale premie worden verleend. (…)
Artikel 21
Om in aanmerking te komen voor rechtstreekse betalingen op grond van dit hoofdstuk, moet een dier geïdentificeerd en geregistreerd zijn overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1760/2000. ”
Artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad, luidt, voorzover hier van belang:
“ 1. Elke houder van dieren, met uitzondering van vervoerders:
- houdt een register bij,
(…)
4. Het register wordt handmatig of door middel van een computer bijgehouden in een door de bevoegde autoriteit goedgekeurde vorm en moet te allen tijde en gedurende een door de bevoegde autoriteit vast te stellen periode van ten minste drie jaar ter beschikking worden gehouden van de bevoegde autoriteit, die op haar verzoek inzage krijgt.
(…)
Artikel 24
1. Verordening (EG) nr. 820/97 wordt ingetrokken.
2. Verwijzingen naar Verordening (EEG) nr. 820/97 gelden als verwijzingen naar de onderhavige verordening (…). ”
Artikel 8 van Pro Verordening (EG) nr. 2629/97 van de Commissie van 29 december 1997 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad inzake oormerken, bedrijfsregisters en paspoorten overeenkomstig de identificatie- en registratieregeling voor runderen, luidde:
"Het register bevat ten minste het volgende:
a) de meest recente gegevens als bedoeld in artikel 14, lid 3, punt C.1, eerste tot en met vierde streepje, van Richtlijn 64/432/EEG;
b) de datum waarop het dier op het bedrijf is doodgegaan;
c) in het geval van dieren die het bedrijf verlaten, de naam en het adres van de houder, met uitzondering van de vervoerder, of de identificatiecode van het bedrijf naar wie of waarnaar het dier is gebracht, en de datum van vertrek;
d) in het geval van dieren die op het bedrijf aankomen, de naam en het adres van de houder, met uitzondering van de vervoerder, of de identificatiecode van het bedrijf van wie of waarvan het dier is gekomen, en de datum van aankomst;
e) de naam en handtekening van de vertegenwoordiger van de bevoegde autoriteit die het register heeft gecontroleerd en de datum waarop de controle is verricht. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Met het door hem op 22 maart 2005 ingevulde formulier “Inventarisatie Bedrijfsgegevens voor toeslagrechten” heeft appellant te kennen gegeven dat de bij verweerder geregistreerde gegevens over het jaar 2001 niet juist zijn. Tevens heeft hij daarop vermeld dat hij in de jaren 2000, 2001 of 2002 te maken heeft gehad met een overmachtssituatie tengevolge van MKZ.
- Bij besluit van 29 augustus 2006 heeft verweerder aan appellant 11,47 toeslagrechten toegekend met een waarde per toeslagrecht van € 675,85. Bij dit besluit heeft verweerder vastgesteld dat het aantal geconstateerde stieren in het jaar 2001 nul bedraagt.
- Tegen dit besluit, althans tegen laatstbedoelde vaststelling, heeft appellant bij brief van 3 oktober 2006 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 29 oktober 2006 gehouden telefonische hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en hiertoe, samengevat, het volgende overwogen.
Voor de vaststelling van het referentiebedrag is het aantal geconstateerde hectaren of dieren van belang (artikel 3 bis Pro van Verordening (EG) nr. 795/2004).
Bij de vaststelling van het referentiebedrag is uitgegaan van nul geconstateerde stieren voor het jaar 2001. Alle 25 stieren zijn in het jaar 2001 namelijk afgekeurd.
Uit appellants gegevens en zijn administratie blijkt niet dat appellant in 2001 een ander aantal geconstateerde stieren heeft gehad. Ook in de bezwaarfase is dit niet aangetoond, zodat van het juiste aantal geconstateerde dieren is uitgegaan.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft in beroep, samengevat, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Hij is primair van mening dat alle 25 stieren, waarvoor hij in 2001 stierenpremie heeft aangevraagd, als geconstateerde dieren moeten worden aangemerkt. Deze dieren voldeden immers aan alle in de voorschriften gestelde steuntoekenningsvoorwaarden in het kader van de betrokken regeling. Er moet uitdrukkelijk onderscheid worden gemaakt tussen het voldoen aan steuntoekenningsvoorwaarden en het voldoen aan administratieve kortingen die tot een korting of uitsluiting leiden.
Hij hield wel degelijk een bedrijfsregister bij. In de beslissing op het bezwaar van 19 december 2002 over het jaar 2001 is hem ook niet verweten dat hij geen bedrijfsregister bijhield, maar dat het bedrijfsregister in het kader van het één-oogopslagcriterium onvolledig was. Dit brengt mee dat hem destijds de premie niet volledig had mogen worden onthouden. Appellant beroept zich ter zake ook op een overgelegd besluit van 16 augustus 2007 in een andere zaak, waarin is beslist dat gegevens die in het bedrijfsregister moeten zijn opgenomen binnen het kader van het één-oogopslagcriterium vormvrij zijn.
Dat niet van elk rund de herkomst en bestemming is ingevuld, betekent niet, zoals onder meer blijkt uit artikel 36, vierde lid, onder b, van Verordening (EG) nr. 2419/2001, dat dit dier als niet geconstateerd moet worden beschouwd.
De conclusie dient te zijn dat de volledige (niet uitbetaalde) steun voor de 25 runderen in de toeslag dient te worden betrokken.
Subsidiair is appellant van mening dat het jaar 2001 buiten beschouwing moet worden gelaten wegens overmacht of uitzonderlijke omstandigheden, waarop hij zich tijdig heeft beroepen. Indien hij vooraf had geweten dat 2001 als referentiejaar zou doorwerken in zijn toeslagrechten en als hij vooraf had geweten dat verweerder zich in een later stadium in een ander geval alsnog op het standpunt zou stellen dat het bedrijfsregister vormvrij was en het dus niet per se hoeft te worden bijgehouden op een voorgeschreven formulier, zoals verweerder wel bij appellant heeft beweerd, zou hij zeker in beroep zijn gegaan. Voorts verkeerde hij in 2001 onder grote druk/stress vanwege de MKZ in zijn woonplaats B.
Appellant is door het besluit van verweerder onevenredig hard getroffen. Het kan niet zo zijn dat een beslissing gebaseerd op een administratieve fout, waardoor hij in 2001 al een premiebedrag van € 5250,- is misgelopen, thans in het kader van de toeslagrechten elk jaar opnieuw doorwerkt in voor hem ongunstige zin.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Appellant wil met zijn beroep primair bereiken dat het bedrag dat hij in 2001 zou hebben gekregen als zijn aanvraag voor stierenpremie zou zijn ingewilligd, bij de vaststelling van zijn toeslagrechten wordt betrokken.
5.1.1 Toeslagrechten worden ingevolge het in Verordening (EG) nr. 1782/2003 neergelegde systeem in beginsel berekend door de over de jaren 2000, 2001 en 2002 ontvangen steun te verdelen over het aantal hectaren dat tijdens die periode gemiddeld is gebruikt voor de vaststelling van die steunbedragen. Bij de bepaling van die steunbedragen wordt uitgegaan van de toekenningsbesluiten voor die steun, zonder de rechtmatigheid van die besluiten opnieuw te beoordelen.
5.1.2 Vaststaat dat appellant over het jaar 2001 geen stierenpremie heeft ontvangen. Zijn aanvraag voor 25 stieren is bij besluit van 13 maart 2002 afgewezen. Het hiertegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 19 december 2002 ongegrond verklaard. Tegen het besluit van 19 december 2002 is geen beroep ingesteld.
5.1.3 Blijkens artikel 3 bis Pro van Verordening (EG) nr. 795/2004 moet ook rekening gehouden worden met niet uitbetaalde steun, die had moeten worden toegekend. Uit de toelichting op die – bij Verordening (EG) nr. 1974/2004 toegevoegde – bepaling kan worden opgemaakt dat het dan uitsluitend gaat om hectaren of dieren, waarvoor ingevolge een korting of uitsluiting die op grond van Verordening (EG) nr. 2419/2001 is toegepast, geen betaling heeft plaatsgevonden.
Van een zodanige situatie is hier, anders dan appellant meent, geen sprake. Blijkens het besluit van 19 december 2002 is immers voor de onderhavige 25 stieren geen premie verleend, omdat voor deze dieren niet aan de voorwaarden was voldaan. Appellant beschikte niet over een bedrijfsregister, omdat de vereiste gegevens niet in één oogopslag te controleren waren. Nu aldus geen sprake was van een bedrijfsregister in de zin van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1760/2000 juncto artikel 8 van Pro Verordening (EG) nr. 2629/97, stond artikel 21 van Pro Verordening (EG) nr. 1254/1999 aan steunverlening voor deze dieren in de weg en kunnen de 25 stieren niet als geconstateerd dier in de zin van artikel 2, onder s, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 worden aangemerkt.
5.1.4 Het voorgaande brengt mee dat het bedrag dat appellant in 2001 zou hebben gekregen als zijn aanvraag voor stierenpremie zou zijn ingewilligd, rechtens niet bij de vaststelling van zijn toeslagrechten kan worden betrokken.
5.2 Appellant is subsidiair van mening dat het jaar 2001 buiten beschouwing moet worden gelaten wegens overmacht of uitzonderlijke omstandigheden.
5.2.1 Ingevolge artikel 40, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 heeft een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden, de mogelijkheid te verzoeken dat het referentiebedrag in afwijking van artikel 37 wordt Pro berekend op basis van de kalenderjaren die niet zijn beïnvloed door het geval van overmacht of de uitzonderlijke omstandigheden. Uit de in het vierde lid van dit artikel genoemde voorbeelden blijkt wat onder meer als overmacht of uitzonderlijke omstandigheden kan worden beschouwd.
5.2.2 Het College is van oordeel dat appellants beroep op overmacht of uitzonderlijke omstandigheden niet kan slagen. Nog afgezien van de vraag of de afwijzing van de aanvraag om stierenpremie voor de 25 stieren appellants productie in de zin van artikel 40, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 nadelig heeft beïnvloed, is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden niet gebleken. De enkele stelling van appellant dat hij in 2001 onder grote druk/stress verkeerde vanwege de MKZ in zijn woonplaats B, is onvoldoende om aan te nemen dat hij hierdoor buiten staat was een bedrijfsregister bij te houden. Dat appellant achteraf bezien in beroep had willen gaan tegen het besluit van 19 december 2002, rechtvaardigt evenmin de conclusie dat sprake is van overmacht of een uitzonderlijke omstandigheid.
5.3 Appellants grief dat hij door het besluit van verweerder onevenredig hard is getroffen, kan ten slotte ook niet slagen.
Uit het in Verordening (EG) nr. 1782/2003 neergelegde systeem om toeslagrechten te berekenen volgt dat doorslaggevend is het bedrag aan steun dat een landbouwer in de drie referentiejaren heeft ontvangen. Niet gezegd kan worden dat dit systeem als onredelijk moet worden aangemerkt, te minder omdat op basis van artikel 40 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 uitzonderingen mogelijk zijn. Nu er geen grond is voor het maken van een uitzondering voor appellant, was verweerder gehouden het referentiebedrag met toepassing van artikel 37 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 te berekenen en niet toegekende steun buiten beschouwing te laten. Verweerder komt geen beleidsvrijheid toe om hiervan af te wijken.
5.4 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2008.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. F.W. du Marchie Sarvaas