Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/166 10 juli 2008
24200 Verklaring van geen bezwaar rechtspersonen
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. R.P.J. Hendrikx, advocaat te Amstelveen,
tegen
de Minister van Justitie, verweerder,
gemachtigde: mr. A.J. Boorsma, advocaat te ‘s-Gravenhage.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 3 maart 2005, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 21 januari 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder - met inachtneming van de uitspraak van het College van 13 april 2004 opnieuw beslissend op het bezwaar van appellant tegen de afwijzing van zijn verzoek om schadevergoeding - aan appellant meegedeeld dat hij deze afwijzing handhaaft. Volgens verweerder ontbreekt causaal verband tussen de besluiten van 13 april 2000 en
27 maart 2001, waarbij (aanvankelijk) is geweigerd een verklaring van geen bezwaar af te geven, en de schade die appellant stelt als gevolg hiervan te hebben geleden.
Bij brief van 6 juni 2005 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 4 juli 2005 heeft verweerder op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 9 augustus 2006 heeft verweerder het College in kennis gesteld van zijn beslissing van diezelfde datum het besluit van 21 januari 2005 in te trekken en een nieuw besluit op bezwaar te nemen, waarbij enerzijds nader zal worden ingegaan op de vraag of sprake is van causaal verband tussen de besluiten van 13 april 2000 en 27 maart 2001 en de door appellant gestelde schade en anderzijds op de omvang daarvan. Voorts heeft verweerder zich bereid verklaard op voet van het bepaalde in artikel 7:15 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en het Besluit proceskosten bestuursrecht de kosten te vergoeden die appellant in verband met de behandeling van het beroepschrift redelijkerwijs heeft moeten maken.
Bij brief van 10 november 2006 heeft verweerder het College afschriften gezonden van stukken met betrekking tot de gestelde schade die hij van appellant heeft ontvangen naar aanleiding van de schriftelijke beantwoording op 30 oktober 2006 van de vragen die verweerder bij brief van 17 augustus 2006 heeft gesteld.
Appellant is op 18 januari 2007 omtrent zijn bezwaar gehoord.
Bij besluit van 31 mei 2007 heeft verweerder de afwijzing van aansprakelijkheid voor de door appellant gestelde schade als gevolg van het (aanvankelijk) weigeren van een verklaring van geen bezwaar, opnieuw gehandhaafd.
Bij brief van 6 juni 2007 heeft het College aan partijen meegedeeld dat het beroep van appellant wordt geacht mede tegen het besluit van 31 mei 2007 te zijn gericht.
Bij brief van 14 juni 2007 heeft appellant het College bericht dat hij het beroep handhaaft en bij brief van 15 juli 2007 heeft hij de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 10 september 2007 heeft verweerder een nader verweerschrift ingediend.
Bij brief van 19 maart 2008 heeft appellant een geactualiseerde schadestaat ingediend.
Op 3 april 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Appellant is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Van de zijde van appellant is voorts verschenen C.B. Kaptein AA, werkzaam bij DENVA Accountants & Adviseurs. Verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en mr. L.M.A. Gimbrère, werkzaam op verweerders ministerie.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 2:175, tweede lid, van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) luidde, ten tijde en voorzover hier van belang, als volgt:
“De vennootschap wordt door een of meer personen opgericht bij notariële akte op het ontwerp waarvan Onze Minister van Justitie een verklaring heeft verleend dat hem van geen bezwaren is gebleken.”
Artikel 2:179, tweede lid, BW luidde destijds:
“De verklaring mag alleen worden geweigerd op grond dat er, gelet op de voornemens of de antecedenten van de personen die het beleid van de vennootschap zullen bepalen of mede bepalen, gevaar bestaat dat de vennootschap zal worden gebruikt voor ongeoorloofde doeleinden of dat haar werkzaamheid zal leiden tot benadeling van haar schuldeisers; of dat de akte in strijd is met de openbare orde of de wet.”
Verweerder heeft, mede met het oog op de uitvoering van laatstvermelde bepaling, beleidsregels gegeven in de vorm van de, op 18 november 1985, vastgestelde Richtlijnen 1986 voor het beoordelen van oprichtingen en statutenwijzigingen van naamloze vennootschappen en besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid (Staatscourant 1985, 227), welke richtlijnen zijn gewijzigd bij besluit van verweerder van 10 september 1998 (Staatscourant 1998, 195; hierna: Richtlijnen). Deze wijziging is in werking getreden op 15 oktober 1998 en luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
“Artikel I
Paragraaf 1 van de Richtlijnen 1986 voor het beoordelen van oprichtingen en statutenwijziging van naamloze vennootschappen en besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid worden als volgt gewijzigd:
A
Indien gerede twijfel bestaat aan de (morele of financiële) betrouwbaarheid of integriteit van bij de vennootschap betrokken beleidsbepalende personen, wordt de gevraagde verklaring van geen bezwaar voor de oprichting van een vennootschap geweigerd. In die gevallen kan immers worden aangenomen dat er gevaar bestaat dat hetzij de vennootschap voor ongeoorloofde doeleinden zal worden gebruikt, hetzij haar werkzaamheid zal leiden tot benadeling van schuldeisers. De beoordeling van de betrouwbaarheid en integriteit vindt plaats aan de hand van een controle op criminele en financiële antecedenten.
In bijlage A bij deze richtlijnen wordt aangegeven welke criminele, respectievelijk financiële antecedenten in ieder geval relevant zijn voor de beoordeling van de betrouwbaarheid en de integriteit van de bij de vennootschap betrokken beleidsbepalende personen. Bij gebleken criminele antecedenten, zoals hiervoor bedoeld, wordt steeds de aard van de aan het antecedent ten grondslag liggende (verweten) gedraging bezien in relatie tot de voorgenomen activiteiten van de op te richten vennootschap. Een verklaring van geen bezwaar voor de oprichting van een vennootschap wordt niet geweigerd wanneer dat, gelet op de omstandigheden waaronder het feit is gepleegd, de recente (persoonlijke) ontwikkeling van betrokkene en het gevaar voor misbruik van de vennootschap in relatie tot de voorgenomen bedrijfsuitoefening kennelijk onredelijk is.
(…).”
Bijlage A bij deze Richtlijnen luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
“Overzicht van de voor de misbruiktoets relevante criminele respectievelijk financiële antecedenten (zie paragraaf 1)
1. Inleiding
In deze bijlage wordt een overzicht gegeven van de criminele respectievelijk financiële antecedenten, die in ieder geval relevant zijn voor de beoordeling van de betrouwbaarheid van de bij de vennootschap betrokken beleidsbepalende personen. Bij het zich voordoen van een crimineel antecedent zoals hier wordt bedoeld, is dat aanleiding voor het instellen van een nader onderzoek naar de achtergrond van de aanvrager en van de oprichting. Voor de vraag of in een concreet geval de verklaring van geen bezwaar moet worden geweigerd dan wel afgegeven, worden alle bekende feiten en omstandigheden in hun onderlinge samenhang bezien en gewogen. Indien uit die feiten en omstandigheden blijkt dat er gegronde reden is om aan de (morele of financiële) betrouwbaarheid te twijfelen, wordt de verklaring van geen bezwaar geweigerd.
2. Criminele antecedenten
Onder criminele antecedenten, op basis waarvan tot het oordeel kan worden gekomen dat de morele betrouwbaarheid of integriteit in het geding is, en die in beginsel kunnen leiden tot weigering van een verklaring van geen bezwaar voor de oprichting van een vennootschap, worden in ieder geval de volgende omstandigheden verstaan:
A. Veroordelingen
De betrokken persoon is bij rechterlijke uitspraak, uitgesproken in de acht jaren voorafgaand aan de dagtekening van de aanvraag, dan wel na die datum doch voor de beslissing op de aanvraag, veroordeeld ter zake van één of meer van de hieronder opgesomde strafbare feiten:
- Wetboek van Strafrecht: de artikelen (…) 177, 179 (omkoping van ambtenaar etc.) (…).
(…).
(…)
C. Dagvaarding
Aan de betrokken persoon is als verdachte ter zake van één of meer van de hiervoor onder A genoemde feiten een dagvaarding uitgereikt, terwijl de rechter daarover nog geen uitspraak heeft gedaan.
(…)
E. Andere feiten of omstandigheden
Andere bekende en relevante feiten, de betrokken persoon betreffende, voor zover die blijken uit door de politie opgemaakte processen-verbaal of rapporten, die een (vermoedelijke) ernstige inbreuk op de rechtsorde betreffen en waaruit ernstige twijfel aan de betrouwbaarheid of integriteit van betrokkene kan worden afgeleid.
(…).”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 22 september 1999 heeft appellant verzocht om afgifte van verklaringen van geen bezwaar als bedoeld in artikel 2:179, eerste lid, BW ten behoeve van de oprichting van twee besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid, te weten C B.V. en D B.V.
- Bij besluit van 13 april 2000 heeft verweerder de aanvraag van appellant afgewezen.
- Het hiertegen bij brief van 25 mei 2000 gemaakte bezwaar heeft verweerder bij besluit van 27 maart 2001 ongegrond verklaard.
- Bij uitspraak van 4 juni 2002 (AWB 01/368, <www.rechtspraak.nl>, LJN AE5147) heeft het College het tegen dit besluit ingestelde beroep van 8 mei 2001 gegrond verklaard, het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2, 3:4, eerste lid, en 7:12, eerste lid, Awb vernietigd en bepaald dat verweerder opnieuw op het bezwaar dient te beslissen, waarbij hij tevens het verzoek van appellant om schadevergoeding dient te betrekken. In deze uitspraak heeft het College onder meer het volgende overwogen:
“Het College ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder de grenzen van de hem toekomende beoordelingsruimte heeft overschreden, doordat hij de jegens appellant bestaande verdenking heeft aangemerkt als omstandigheid die in aanmerking dient te worden genomen bij de beoordeling van de aanvraag om afgifte van verklaringen van geen bezwaar. Het standpunt van verweerder, inhoudende dat een verdenking als hier aan de orde afbreuk kan doen aan de betrouwbaarheid en integriteit van de beleidsbepaler van op te richten vennootschappen, is naar het oordeel van het College niet onjuist te achten. Daarbij neemt het College in aanmerking dat, zoals is aangegeven in paragraaf 1, onder A, van de Richtlijnen, Bijlage A van de Richtlijnen niet beoogt een limitatieve opsomming te geven van antecedenten die relevant geacht worden, maar een overzicht van de antecedenten die in ieder geval relevant zijn voor de beoordeling van de betrouwbaarheid en integriteit van personen.
(…)
Blijkens de Richtlijnen worden bij de besluitvorming inzake de afgifte van een verklaring van geen bezwaar betrokken: de aard van het (vermeende) strafbare feit en de omstandigheden waaronder dit (vermeende) feit is gepleegd, zulks in relatie tot de voorgenomen activiteiten van de op te richten vennootschap, alsmede de achtergrond en de ontwikkeling van de aanvrager. In het kader van deze besluitvorming worden alle bekende feiten en omstandigheden in hun onderlinge samenhang bezien en gewogen. Indien uit die feiten en omstandigheden blijkt dat sprake is van gegronde twijfel aan de (morele of financiële) betrouwbaarheid, wordt de verklaring van geen bezwaar geweigerd.
Teneinde de door de Richtlijnen voorziene beoordeling te kunnen verrichten, dient verweerder te beschikken over voldoende informatie over de aard van het (vermeende) strafbare feit en de omstandigheden waaronder dit feit is gepleegd. Verweerder heeft de bestreden beslissing slechts gebaseerd op de mededeling dat appellant werd verdacht van overtreding van artikel 363 Sr Pro dan wel artikel 362 Sr Pro en de mededeling dat hij terzake door de Officier van Justitie was gedagvaard. Het College stelt vast, dat zich bij de gedingstukken een proces-verbaal van een op 5 november 1999 in de strafzaak tegen appellant gehouden terechtzitting van de Arrondissementsrechtbank Amsterdam bevindt. Blijkens dit proces-verbaal heeft de rechtbank het onderzoek ter terechtzitting voor onbepaalde tijd geschorst en de zaak terugverwezen naar de rechter-commissaris teneinde een aantal vragen van de rechtbank, met name betrekking hebbend op omstandigheden die verband houden met de gedraging waarvan appellant werd verdacht, te beantwoorden. Naar het oordeel van het College blijkt uit dit proces-verbaal dat de rechtbank ten tijde van voormelde terechtzitting onvoldoende informatie voorhanden had om een goed beeld te krijgen van de aard van de telastgelegde strafbare feiten en de omstandigheden waaronder deze zouden zijn gepleegd. Ter zitting van het College is van de zijde van verweerder desgevraagd verklaard dat verweerder niet beschikt over stukken die hierover meer informatie verschaffen. Uit de verslagen van de hoorzittingen die in deze zaak op verweerders ministerie hebben plaatsgevonden, blijkt niet dat verweerder gericht navraag heeft gedaan naar de vermeende strafbare feiten en de betekenis daarvan voor de besluitvorming inzake de afgifte van de verklaringen van geen bezwaar. Evenmin blijkt uit het dossier dat verweerder appellant dan wel de Officier van Justitie om toezending van de op de strafzaak betrekking hebbende stukken heeft verzocht.
Uit het vorenstaande moet worden geconcludeerd dat verweerder voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit onvoldoende onderzoek heeft verricht om de nodige informatie te vergaren over de aard van de (vermeende) strafbare feiten en de omstandigheden waaronder deze feiten zouden zijn gepleegd.
Naar het oordeel van het College is hetgeen verweerder blijkens het bestreden besluit bekend was omtrent de persoon en het handelen van appellant, niet van dien aard, dat zonder nader onderzoek als bovenbedoeld en zonder een nadere oordeels- en besluitvorming als voorgeschreven door de Richtlijnen - en derhalve in afwijking van de Richtlijnen op een voor appellant ongunstige wijze - gevaar voor gebruik van de op te richten vennootschappen voor ongeoorloofde doeleinden aanwezig kon worden geacht.”
- Bij besluit van 6 september 2002 heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het besluit van 13 april 2000 gegrond verklaard, laatstgenoemd besluit herroepen en de door appellant gevraagde verklaringen van geen bezwaar afgegeven. Daartoe heeft verweerder onder meer het volgende overwogen:
“Mede naar aanleiding van de uitspraak van het CBB heb ik nader onderzoek gedaan naar de betekenis van het strafbare feit en heb ik alle bekende feiten en omstandigheden nogmaals gewogen. Dit heeft tot het volgende resultaat geleid. De behandelend officier van justitie te Amsterdam berichtte mij dat de strafzaak tegen bezwaarmaker nog steeds openstaat. Tevens deelde hij mee dat het niet onaannemelijk is dat het bewijs in deze zaak onvoldoende is om tot een veroordeling te komen. Daarnaast speelt het tijdsverloop een grote rol. Het is niet onaannemelijk dat het niet tot een veroordeling zal komen.
Vooral het feit dat de bewijsvoering tegen bezwaarmaker gering is speelt een rol in mijn beoordeling van zijn betrouwbaarheid.
Eerder heb ik al aangegeven dat de afwijzingsgrond van bijlage A, punt 2 onder E van de Richtlijnen voor deze zaak van toepassing is. Dat betekent dat er sprake moet zijn van ernstige twijfel aan bezwaarmakers betrouwbaarheid om de verklaring van geen bezwaar te weigeren. Ernstige twijfel aantonen betekent een zware motiveringsplicht en een goed onderbouwde verdenking van een ernstig feit. De relatie tussen de aard van het delict waarvan bezwaarmaker wordt verdacht en het doel van de op te richten vennootschap is naar mijn mening wel aanwezig in die zin dat bezwaarmaker in dezelfde branche werkzaam blijft als waarin hij ten tijde van het vermeende strafbare feit werkte, namelijk de bouwbranche.
Bezwaarmaker is weliswaar verdacht van een ernstig strafbaar feit dat mij aanleiding geeft te twijfelen aan bezwaarmakers betrouwbaarheid. Gelet op het feit dat de officier van justitie aangeeft dat de bewijsvoering zeer mager is, kom ik tot de conclusie dat van ernstige twijfel aan bezwaarmakers betrouwbaarheid geen sprake (meer) kan zijn. De twijfel die blijft acht ik niet van zodanig gewicht dat de verklaring van geen bezwaar kan worden geweigerd.”
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 4 oktober 2002 beroep ingesteld.
- Bij besluit van 28 februari 2003 heeft verweerder de aansprakelijkheid voor de door appellant gestelde schade afgewezen. Daartoe heeft hij onder meer het volgende overwogen:
“Ik ben van oordeel dat op het moment dat de bestreden beslissing werd genomen, er een duidelijke verdenking jegens bezwaarmaker was. Het openbaar ministerie verdacht bezwaarmaker van het aannemen van steekpenningen als ambtenaar. Hij werd verdacht van het aannemen van giften van een bedrijf in bouwmaterialen. Deze giften bestonden volgens het openbaar ministerie uit het deelnemen aan een volledig voor hem betaald bezoek aan een nachtclub, het om niet verkrijgen van een partij klinkers en het maken van een gratis reis naar Euro Disney met de bedoeling in strijd met zijn bediening een opdracht te verstrekken aan een ander bedrijf dan het bedrijf dat op grond van een aanbestedingsprocedure de opdracht voor het leveren van een grote partij klinkers verdiende. Hiervoor had het openbaar ministerie de volgende aanwijzingen: getuigenverklaringen, eigen onderzoeken van de politie en een gewonnen onrechtmatige daadsprocedure bij de Raad van Arbitrage tegen de gemeente Amsterdam door het bedrijf dat volgens de aanbestedingsprocedure de opdracht tot het leveren van klinkers had moeten verkrijgen.
Met de op te richten vennootschap wilde bezwaarmaker zich wederom richten op dezelfde branche, zij het dan in een adviesfunctie. De relatie tussen het doel van de op te richten vennootschappen en de strafbare feiten, waarvan bezwaarmaker destijds werd verdacht, was daarmee voor mij een gegeven en gaf mij voldoende aanleiding om de verklaring van geen bezwaar te weigeren.
Op basis van deze feiten en omstandigheden zou ik thans wederom tot een weigering van de gevraagde verklaringen van geen bezwaar zijn overgegaan.
Naar aanleiding van de uitspraak van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven van 4 juni 2002, heeft de heroverweging van de eerdere beslissing evenwel geleid tot het alsnog afgeven van de verklaring van geen bezwaar. De beslissing op bezwaar betreft een beslissing ex nunc. Dit betekent dat alle op het moment van de beslissing bekende feiten en omstandigheden worden meegewogen.
Het openbaar ministerie heeft mij bericht dat op 5 november 1999 de strafzaak tegen bezwaarmaker ter zitting is behandeld. Daar is de zaak terugverwezen naar de rechter-commissaris, met in het bijzonder de bedoeling een voor deze zaak cruciale getuige te horen. Deze getuige bleek later ernstig ziek te zijn en is overleden voordat hij kon worden gehoord. Op 2 augustus 2002 heb ik telefonisch van de behandelend officier van justitie te Amsterdam vernomen dat het openbaar ministerie tot de conclusie was gekomen dat de zaak niet verder kon worden doorgezet, omdat – onder andere – met het ontbreken van de getuigenverklaring de verdenking strafrechtelijk onvoldoende kon worden onderbouwd. Ook speelde de overweging van het tijdsverloop in deze zaak voor het openbaar ministerie een rol. Op 6 februari 2003 heeft de rechtbank Amsterdam op grond van artikel 36 Sv Pro de zaak tegen bezwaarmaker beëindigd. Deze omstandigheid (de beslissing van het openbaar ministerie) deed zich eerst voor ruim na de bestreden beslissing op bezwaar van 27 maart 2001 en na de uitspraak van het College voor het Bedrijfsleven van 4 juni 2002.
De reden voor het nemen van een inhoudelijk andere beslissing dan de beslissing van 27 maart 2001 is derhalve uitsluitend gelegen in het zich voordoen van nieuwe feiten en omstandigheden. Het zich voordoen van deze nieuwe feiten en omstandigheden kan mij niet worden verweten en maakt de eerdere beslissing van 27 maart 2001 niet onrechtmatig.
Nu geen sprake is van onrechtmatig handelen ben ik van oordeel dat ik ook niet schadeplichtig ben t.o.v. bezwaarmaker.
Daarbij komt de gestelde schade alszodanig ook niet voor vergoeding in aanmerking, nu bezwaarmaker geen causaal verband heeft aangetoond tussen de gestelde schade en mijn handelen. Daarnaast ben ik van oordeel dat met de schadestaat van appellant de schade ook feitelijk niet is aangetoond. De schadestaat is immers, aldus de verklaring van de opsteller, A.B. Kaptein AA, beperkt tot het ordenen van gegevens en het uitvoeren van berekeningen op basis van gegevens en argumentatie van bezwaarmaker zelf. Van het objectief vaststellen van de schade door een accountant is derhalve geen sprake.”
- Tegen dit besluit heeft appellant brief van 9 april 2003 beroep ingesteld.
- Bij uitspraak van 13 april 2004 (AWB 02/1700 en 03/437, <www.rechtspraak.nl>, LJN AO7840) heeft het College zich onbevoegd verklaard tot beoordeling van het beroep tegen het besluit van 6 september 2002 en met verwijzing naar artikel 8:71 Awb Pro vastgesteld dat een vordering tegen dat besluit uitsluitend bij de burgerlijke rechter kan worden ingesteld.
- Voorts heeft het College bij evengenoemde uitspraak het beroep tegen het besluit van 28 februari 2003 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en verweerder opgedragen om opnieuw te beslissen op het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van haar verzoek om schadevergoeding. Het College heeft het besluit van 28 februari 2003 aangemerkt als beslissing op het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om vergoeding van schade ten gevolge van de besluiten van 13 april 2000 en 27 maart 2001. Laatstgenoemd besluit behelst mede de afwijzing van dit verzoek. Het tegen dit besluit ingestelde beroep van 8 mei 2001 geldt als bezwaar, waarop bij het besluit van 28 februari 2003 alsnog is beslist.
Het College heeft geoordeeld dat de gronden waarop hij in zijn uitspraak van 4 juni 2002 tot het oordeel is gekomen dat het besluit op bezwaar van 27 maart 2001 onrechtmatig is genomen evenzeer tot de slotsom leiden dat het besluit in primo van 13 april 2000 onrechtmatig is genomen. Gelet hierop is het door verweerder in zijn besluit van 28 februari 2003 gehanteerde uitgangspunt dat geen sprake is geweest van onrechtmatige besluitvorming, onjuist. Verweerder is derhalve opgedragen opnieuw op het bezwaar beslissen, waartoe het College, ter bevordering van finale geschillenbeslechting, is ingegaan op enkele aspecten van de zaak die verweerder in zijn nadere besluitvorming dient te betrekken:
“6.6.1 De omstandigheid dat verweerders besluiten van 13 april 2000 en 27 maart 2001 onrechtmatig zijn genomen, impliceert op zichzelf niet dat verweerder de door appellant gestelde schade, voorzover deze voldoende aannemelijk is gemaakt, dient te vergoeden. Hiertoe dient (onder meer) ook sprake te zijn van causaal verband tussen de onrechtmatigheid van de besluiten van 13 april 2000 en 27 maart 2001 en de door appellant gestelde schade. Van causaal verband is naar het oordeel van het College sprake indien zou worden geoordeeld dat verweerder, indien hij voorafgaand aan het nemen van de besluiten van 13 april 2000 en 27 maart 2001 wél voldoende onderzoek had verricht, tot de slotsom had moeten komen dat de verklaringen van geen bezwaar dienden te worden afgegeven.
Naar het oordeel van het College wettigen de thans beschikbare gegevens niet zonder meer de conclusie dat sprake is van causaal verband tussen verweerders onrechtmatige besluitvorming en de door appellant gestelde schade. Op
13 april 2000 en 27 maart 2001 was het strafrechtelijk onderzoek tegen appellant, waarvan het College in zijn uitspraak van 4 juni 2002 heeft beslist dat het afbreuk kan doen aan de betrouwbaarheid en integriteit van de beleidsbepaler van op te richten vennootschappen, voorzover thans bekend nog niet afgerond. Zoals bijvoorbeeld blijkt uit de uitspraak van 27 november 2003 (03/531; www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AO1004) van het College, is denkbaar dat op grond van een lopende strafzaak vooralsnog met recht wordt getwijfeld aan de betrouwbaarheid van de beleidsbepaler binnen op te richten vennootschap(pen). Uit het proces-verbaal van de zitting van 5 november 1999 in de strafzaak tegen appellant, dat deel uitmaakt van de gedingstukken in zaak 01/368, blijkt dat de rechtbank opheldering wenste over een groot aantal "vraagpunten". Uit dit proces-verbaal kan naar het oordeel van het College niet worden afgeleid dat de rechtbank op 5 november 1999 reeds tot het oordeel was gekomen dat de strafrechtelijke verdenking jegens appellant ongefundeerd was.
Teneinde te kunnen beoordelen of verweerder de verklaringen van geen bezwaar, indien hij het door de richtlijnen voorgeschreven onderzoek wél zou hebben verricht, op 13 april 2000 onderscheidenlijk op 27 maart 2001 had moeten afgeven, zal verweerder alsnog bij appellant en het Openbaar Ministerie door middel van het stellen van gerichte vragen informatie moeten inwinnen over de stand van de strafzaak op 13 april 2000 en 27 maart 2001, meer in het bijzonder welke ontwikkelingen zich na de zitting van 5 november 1999 in de strafzaak hebben voorgedaan en welk licht deze ontwikkelingen werpen op de vraag of de verklaringen van geen bezwaar al dan niet hadden moeten worden afgegeven.
6.6.2 Voorzover verweerder aan het nieuw te nemen besluit ten grondslag wenst te leggen dat appellant een of meer gestelde schadeposten onvoldoende heeft verduidelijkt of onderbouwd, ligt het in de rede dat verweerder hiernaar voorafgaand aan het nieuw te nemen besluit op bezwaar gericht navraag doet bij appellant. Dit geldt eveneens voor de door appellant gevraagde vergoeding van de proceskosten in de bestuurlijke voorprocedure.”
- Bij brief van 7 juli 2004 heeft verweerder het arrondissementsparket Amsterdam verzocht vragen te beantwoorden met betrekking tot de stand van de strafzaak jegens appellant op respectievelijk 13 april 2000 en 27 maart 2001.
- Bij brief van 17 augustus 2004 heeft officier van justitie J. Plooy deze vragen beantwoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, samengevat, gesteld dat causaal verband tussen de besluiten van 13 april 2000 en 27 maart 2001 en de door appellant gestelde schade ontbreekt, omdat uit de van het openbaar ministerie verkregen nadere informatie blijkt dat de weigering de verlangde verklaringen van geen bezwaar af te geven op grond van de toen beschikbare informatie gerechtvaardigd was. Verweerder acht zich dan ook niet gehouden een schadevergoeding toe te kennen. Daarnaast is verweerder van mening dat zelfs indien op basis van de ingewonnen informatie zou moeten worden geconcludeerd dat afgifte van de verklaringen van geen bezwaar niet had mogen worden geweigerd, hij niet gehouden is de gestelde schade te vergoeden, aangezien niet voldoende aannemelijk is (gemaakt) dat die schade een gevolg is van deze weigering en dat die schade ook daadwerkelijk is geleden. Verweerder is wel bereid een bedrag van € 966,- aan proceskosten te vergoeden, daarbij inbegrepen een bedrag van € 322,- voor de zitting van het College van 10 augustus 2006, die door de intrekking van het besluit van 21 januari 2005 geen doorgang heeft gevonden.
4. Het standpunt van appellant
Appellant stelt zich op het standpunt dat het besluit op bezwaar van 21 januari 2005 ter beoordeling voorligt en dat verweerder met zijn besluit van 31 mei 2007 inbreuk maakt op artikel 6:18, derde lid, Awb. Appellant heeft, samengevat, gesteld dat, ook achteraf beschouwd, de verdenking jegens hem zodanig mager was dat dit niet tot weigering van de gevraagde verklaringen van geen bezwaar had mogen leiden. De bewijspositie van het openbaar ministerie was van meet af aan niet sterk, getuige het feit dat de rechtbank nodig heeft geacht de rechter-commissaris opdracht tot een onderzoek te geven. Uit dit onderzoek zijn geen feiten en omstandigheden naar voren gekomen die de verdenking jegens appellant hebben versterkt. Bovendien is er volgens appellant geen enkele relatie tussen de aard van het delict waarvan hij werd verdacht en de doeleinden waarvoor de vennootschappen worden opgericht. Verweerder heeft voorts de plicht zelfstandig onderzoek te doen en heeft een eigen verantwoordelijkheid daarin. Dit betekent dat verweerder niet klakkeloos de inlichtingen die hij ter vervulling van zijn onderzoeksplicht bij het openbaar ministerie heeft gevraagd, mag overnemen. De op 17 augustus 2004 verstrekte informatie is op onderdelen onjuist, zoals blijkt uit het dossier. Ten tijde van het primaire besluit was er volstrekt onvoldoende bewijs.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College dient allereerst een antwoord te geven op de vraag welk besluit thans ter beoordeling staat. Volgens appellant staat uitsluitend het besluit op bezwaar van 21 januari 2005 ter beoordeling, omdat verweerder met de beslissing van 31 mei 2007 in strijd met het in artikel 6:18, derde lid, Awb neergelegde verbod een nieuw besluit heeft genomen dat dezelfde inhoud of strekking heeft als het oorspronkelijke besluit. Die stelling onderschrijft het College niet. De ratio achter genoemd verbod is frustratie van het beroepsrecht te voorkomen. Hoewel verweerder ten aanzien van het bezwaar van appellant uiteindelijk niet tot een andere slotsom is gekomen, is hij, anders dan eerder het geval was, in de nieuwe beslissing op bezwaar alsnog uitgebreid op de omvang van de door appellant gestelde schade ingegaan. Naar het oordeel van het College is appellant door deze handelwijze van verweerder niet in zijn processuele belangen geschaad. Appellant is voldoende in de gelegenheid gesteld zijn schade te onderbouwen en toe te lichten en heeft in beroep zowel schriftelijk als mondeling op verweerders standpunt daaromtrent kunnen reageren. De beslissing van verweerder om het besluit van 21 januari 2005 in te trekken en opnieuw op het bezwaar van appellant te beslissen, heeft de behandeling van het beroep ontegenzeglijk vertraagd, doch de gevolgen daarvan komen, indien appellant in het gelijk zou worden gesteld, voor rekening en risico van verweerder.
5.2 Ter beoordeling van het College staat dan ook of het bestreden besluit van 31 mei 2007, waarbij verweerder de afwijzing van het verzoek van appellant om vergoeding van door hem geleden schade heeft gehandhaafd, in rechte stand kan houden. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
5.3 Naar in rubriek 2.2 is aangehaald, heeft het College in zijn uitspraak van 4 juni 2002 overwogen dat een verdenking als hier aan de orde - het door appellant aannemen van giften, al dan niet in strijd met zijn ambtsplicht, in zijn hoedanigheid van ambtenaar - afbreuk kan doen aan de betrouwbaarheid en integriteit van de beleidsbepaler van op te richten vennootschappen en tevens dat dit een omstandigheid betreft die in aanmerking kan worden genomen bij de beoordeling van de aanvraag om afgifte van verklaringen van geen bezwaar.
Voorts heeft het College in zijn uitspraak van 13 april 2004 overwogen dat met de vaststelling dat de besluiten van 13 april 2000 en 27 maart 2001, waarbij de aanvraag om afgifte van verklaringen van geen bezwaar werd afgewezen en die beslissing werd gehandhaafd, onrechtmatig zijn genomen, de aansprakelijkheid voor de gestelde schade niet is gegeven. Hiervoor is vereist dat causaal verband bestaat tussen de onrechtmatigheid van deze besluiten en de door appellant gestelde schade. Gelet op de grondslag voor de vernietiging van de besluiten van 13 april 2000 en 27 maart 2001, is daarvan sprake indien een bevestigend antwoord wordt gegeven op de vraag of verweerder, indien hij voorafgaand aan die besluiten wél aan zijn onderzoeksplicht had voldaan, de verklaringen van geen bezwaar had moeten afgeven.
5.4 Met betrekking tot de stelling van appellant dat verweerder zelfstandig onderzoek had moeten doen en de informatie van de officier van justitie niet klakkeloos had mogen overnemen, is het College van oordeel dat verweerder in het onderhavige geval op deze mededelingen heeft mogen afgaan.
Gevolg gevend aan hetgeen het College in zijn uitspraak van 13 april 2004 met betrekking tot het in te stellen nadere onderzoek heeft overwogen, heeft verweerder bij het arrondissementsparket Amsterdam informatie ingewonnen over de stand van de strafzaak op 13 april 2000 en op 27 maart 2001. Naar het oordeel van het College heeft verweerder hiermee in voldoende mate aan zijn onderzoeksopdracht voldaan. Naar het oordeel van het College biedt de brief van de officier van justitie een duidelijke en voldoende onderbouwing ten aanzien van de beslissingen in het kader van de strafvervolging en hoefde verweerder geen aanleiding te zien nog nader onderzoek te doen. De omstandigheid dat de nadere inlichtingen niet afkomstig zijn van de officier van justitie die de zaak destijds behandelde, hoefde geen aanleiding te vormen aan de juistheid van de informatie te twijfelen. Uit de antwoorden die de officier van justitie in zijn brief van 17 augustus 2004 heeft gegeven, maakt het College op dat op beide tijdstippen van de zijde van het openbaar ministerie geen wijziging is geweest in de verdenking jegens appellant, die reden is geweest tot vervolging over te gaan. De beslissing van de rechtbank van 5 november 1999 om de behandeling van de strafzaak aan te houden en het dossier voor nader onderzoek aan de rechter-commissaris over te dragen, het door de rechter-commissaris ingestelde onderzoek en haar bevindingen neergelegd in het proces-verbaal 15 mei 2000 alsmede de beslissing van de rechtbank van 6 februari 2003 de strafzaak geëindigd te verklaren, hebben ook naar het oordeel van het College niet de betekenis die appellant daaraan wil geven, omdat daarin op geen enkele wijze een oordeel ligt besloten over de bewijsbaarheid van hetgeen appellant ten laste is gelegd. Het College vermag dan ook niet in te zien dat de verwijzingsbeslissing van de rechtbank aantoont dat het openbaar ministerie reeds toen geen sterke bewijspositie had. Het geëindigd verklaren van de strafzaak alsook de opmerkingen van de officier van justitie in de brief van 5 februari 2001 moeten worden gezien in het licht van de overschrijding van de redelijke termijn bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Dat het niet tot behandeling van de strafzaak tegen appellant is gekomen, is het gevolg van de beperkte zittingscapaciteit en prioriteitstelling bij de behandeling van zaken ter terechtzitting. Anders dan appellant heeft gesteld, was de oorzaak van de lange duur van het strafrechtelijke onderzoek, de uiteindelijke beëindiging van de strafzaak en de instemming van de officier van justitie daarmee, niet gelegen in het feit dat het openbaar ministerie de zaak door een gebrek aan bewijs niet ‘rond’ kreeg.
5.5 Naar het oordeel van het College heeft verweerder op grond van de bij brief van 17 augustus 2004 verstrekte nadere informatie kunnen concluderen dat deze geen ander, voor appellant gunstiger licht werpt op de ernst van de verdenking jegens appellant op zowel 13 april 2000 als 27 maart 2001. Voorts is het College van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat indien de nadere informatie deel had uitgemaakt van de informatie waarover hij ten tijde van evengenoemde besluiten beschikte, hij de verklaringen van geen bezwaar ook dan niet had afgegeven. Appellant was ten laste gelegd dat hij als ambtenaar steekpenningen heeft aangenomen, een feit dat gegronde reden is om aan de (morele of financiële) betrouwbaarheid of integriteit van bij de vennootschap betrokken beleidsbepalende personen te twijfelen. Uit de verkregen nadere informatie blijkt niet dat zich op één van beide beslismomenten feiten en/of omstandigheden voordeden die aan de ernst van het ten laste gelegde konden afdoen.
De omstandigheid dat verweerder op een later moment, bij zijn besluit van 6 september 2002, tot een andere conclusie ten aanzien van de ernst van de verdenking is gekomen en alsnog de gevraagde verklaringen van geen bezwaar heeft afgegeven, doet aan het voorgaande niet af. Gelet op de inhoud van de nadere informatie, komt de stelling van verweerder dat hij, indien hij ook toen over de nadere informatie had beschikt, de ernst van de twijfel aan de betrouwbaarheid wellicht op voor appellant nadelige wijze had gewogen, niet ongerechtvaardigd voor.
5.6 Gelet op het voorgaande is het College dan ook van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat geen sprake is van causaal verband tussen de besluiten van 13 april 2000 en 27 maart 2001 en de gestelde schade.
Hetgeen appellant met betrekking tot de omvang van de schade heeft gesteld, behoeft gezien het bovenstaande geen verdere bespreking.
5.7 Het vorenoverwogene leidt het College tot de slotsom dat verweerder de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding terecht heeft gehandhaafd. Mitsdien dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Het College gaat ervan uit dat verweerder het in het besluit van 31 mei 2007 ter zake van proceskosten toegezegde bedrag van € 966,- inmiddels heeft betaald.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. Fierstra, mr. E.R. Eggeraat en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2008.
w.g. M.A. Fierstra w.g. C.G.M. van Ede