Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/72 29 juli 2008
10820 Regeling superheffing en melkpremie 2004
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, B en C en D, te E, appellante,
gemachtigde: mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Deventer,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigden: mr. A.C.R. Geelen en A.P. van Houten, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 29 januari 2007, bij het College binnengekomen op 30 januari 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 21 december 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen verweerders besluit van 16 juni 2006, waarbij in het kader van de Regeling superheffing en melkpremie 2004 de rechtstreekse verkoop van zuivel door appellante in de heffingsperiode 2005/2006 is geregistreerd door verweerder.
Bij brief van 27 februari 2007 heeft appellante haar beroep gemotiveerd.
Bij brief van 26 april 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 25 juni 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunten bij monde van hun gemachtigden hebben toegelicht. Namens appellante is tevens B verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten luidt voorzover hier van belang:
" Artikel 1 - Werkingssfeer
1. Gedurende 11 opeenvolgende tijdvakken van twaalf maanden, te beginnen op 1 april 2004, (hierna “tijdvakken van twaalf maanden” te noemen), wordt een heffing ingesteld (hierna “de heffing” te noemen) over de hoeveelheden koemelk en andere zuivelproducten die in het betrokken tijdvak van twaalf maanden boven de in de bijlage I vastgestelde nationale hoeveelheden worden vermarkt. (…)
Artikel 5 - Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
a) (...)
b) „andere zuivelproducten”: alle andere zuivelproducten dan melk, met name magere melk, room, boter, yoghurt en kaas; in voorkomend geval worden deze producten in „melkequivalent” omgerekend aan de hand van volgens de procedure van artikel 23, lid 2, vast te stellen coëfficiënten;
(...)
f) „levering”: elke levering van melk, exclusief andere zuivelproducten, door een producent aan een koper ongeacht of de producent, de koper, het bedrijf dat deze melk behandelt of verwerkt, dan wel een derde de melk vervoert;
g) „rechtstreekse verkoop”: elke verkoop of overdracht van melk die rechtstreeks door de producent aan de consument wordt verricht, alsmede elke door een producent verrichte verkoop of overdracht van andere zuivelproducten. De Commissie kan, volgens de procedure van artikel 23, lid 2, en met inachtneming van de definitie van „levering” in punt f), de definitie van „rechtstreekse verkoop” aanpassen om met name te voorkomen dat hoeveelheden melk of andere zuivelproducten
die worden vermarkt, niet onder de heffingsregeling vallen;
(...)
Artikel 9 - Vetgehalte
1. Aan iedere producent met een individuele referentiehoeveelheid voor leveringen wordt deze hoeveelheid een referentievetgehalte toegekend.
(...)
Artikel 12 - Heffing bij rechtstreekse verkoop
1. (…)
2. Aan de hand van volgens de procedure van artikel 23, lid 2, vastgestelde criteria bepalen de lidstaten de grondslag voor de berekening van de bijdrage van de producent in de heffing die verschuldigd is op de totale hoeveelheid melk die is verkocht of doorverkocht of is gebruikt voor de vervaardiging van verkochte of doorverkochte zuivelproducten.
3. Voor het opstellen van de eindafrekening van de heffing wordt geen rekening gehouden met het vetgehalte van de melk of het zuivelproduct.
(...) "
Verordening (EG) nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten luidde ten tijde en voorzover hier van belang als volgt:
" Artikel 12 - Equivalenties
1. Voor de andere producten dan melk die worden vermarkt, bepalen de lidstaten de verwerkte hoeveelheden melk. Voor room en boter zijn de daarbij te hanteren equivalenties:
a) 1 kg room = 0,263 kg melk x in massaprocenten uitgedrukt vetgehalte van de room,
b) 1 kg boter = 22,5 kg melk.
Voor kaas en alle andere zuivelproducten bepalen de lidstaten de equivalenties, daarbij in het bijzonder rekening houdend met het drogestofgehalte en het vetgehalte van de betrokken soorten kaas of andere producten.
Indien de producent ten genoegen van de bevoegde autoriteit het bewijs kan leveren van de hoeveelheden die werkelijk voor de vervaardiging van de betrokken producten zijn gebruikt, kan de lidstaat zich op die bewezen hoeveelheden baseren in plaats van op de in de eerste en de tweede alinea bedoelde equivalenties.
(…) "
De Regeling superheffing en melkpremie 2004 (hierna: de Regeling) luidde ten tijde en voorzover hier van belang als volgt:
" Artikel 23
1. Het productschap stelt overeenkomstig het bepaalde in artikel 12, eerste lid, van de commissieverordening de melkequivalenties vast voor andere zuivelproducten dan room en boter.
(...) "
De Zuivelverordening uitvoering regeling superheffing 2004 (hierna: Zuivelverordening 2004) luidde ten tijde en voorzover hier van belang:
" Artikel 6
1. Het melkequivalent van room en boter wordt vastgesteld overeenkomstig artikel 12, eerste lid, onderdeel a en b, van de commissieverordening.
2. Voor de vaststelling van het melkequivalent van kaas wordt 1 kg kaas gelijkgesteld met 9,5 kg melk. Rekening houdend met het drogestofgehalte en het vetgehalte van de betrokken kaassoort kan een lagere factor dan 9,5 worden gehanteerd, indien de producent ten genoegen van het productschap aantoont dat voor de bereiding van die kaassoort een lagere hoeveelheid melk wordt gebruikt. Dit geldt niet, indien de kaas is bereid uit melk waaraan vet is onttrokken en het betrokken melkvet bij de vaststelling van de grondslag voor de eventuele heffing niet is meegeteld.
3. Voor de vaststelling van het melkequivalent van andere zuivelproducten dan bedoeld in het eerste en tweede lid wordt:
- indien het yoghurt, pap, vla en andere vloeibare zuivelproducten betreft, de factor 1 gehanteerd;
- indien het kwark betreft, de factor 3 gehanteerd.
(…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In de heffingsperiode 2005/2006 heeft verweerder op naam van appellante een consumentenquotum van 909.503 kg melk geregistreerd.
- Appellante heeft voor de heffingsperiode 2005/2006 opgave gedaan van de rechtstreekse verkoop van 71 kg room (30% vet), 227 kg boter, 5.837 kg karnemelk (0,1% vet), 113.187 kg boerenkaas (Goudse), 335 kg kwark (7% vet), 1.982 kg melk (4,11% vet), 3.761 kg yoghurt (4,11% vet) en 1.224 kg vla (4,11% vet).
- Bij besluit van 16 juni 2006 heeft verweerder op basis van deze opgave de totale hoeveelheid melkequivalent berekend op 976.459 kg melk, en geregistreerd in de heffingsperiode 2005/2006. Bij besluit van 17 juli 2006 heeft verweerder hiervoor vervolgens een heffing opgelegd van € 6.639,78 over 21.481 kg melk.
- Bij brief van 26 juli 2006 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het besluit van 16 juni 2006. Appellante heeft haar bezwaar nader gemotiveerd bij brief van 29 augustus 2006.
- Op 5 oktober 2006 is appellante over haar bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard en hiertoe het volgende overwogen:
" In tegenstelling tot hetgeen in artikel 9 van Pro de Raadsverordening is geregeld met betrekking tot de afrekening bij leveringen aan de fabriek is in artikel 12, lid 3 van de Raadsverordening uitdrukkelijk bepaald dat voor het opstellen van de eindafrekening van de heffing bij rechtstreekse verkoop geen rekening wordt gehouden met het vetgehalte van de melk of het zuivelproduct. Uit de considerans van de Raadsverordening (elfde overweging) blijkt dat geen vetgehalte in rekening behoeft te worden gebracht voor rechtstreekse verkoop, omdat daarmee slechts geringe hoeveelheden zijn gemoeid.
Tegen deze achtergrond zijn in de Commissieverordening (artikel 7, lid 2) regels gesteld ter uitvoering van verzoeken om uitwisseling van consumentenquotum naar fabrieksquotum en andersom.
Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat er geen referentievetgehalte wordt toegekend aan een individuele referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop.
Uitgangspunt in de Raadsverordening (artikel 12, lid 2) en in de Commissieverordening (artikel 12) is dat met het oog op de berekening van de verschuldigde superheffing de totale hoeveelheid melk die is gebruikt voor de vervaardiging van de zuivelproducten in aanmerking moet worden genomen. De hoeveelheid 'uitgangsmelk' is derhalve bepalend. Om deze te kunnen bepalen zijn voor de verschillende producten melkequivalenties bepaald, voor room en boter in Verordening (EG) nr. 595/2004 en voor alle andere producten in de Zuivelverordening uitvoering regeling superheffing 2004.
Het melkequivalent van 1 kg kaas is 9,5 kg melk. Deze omrekeningsfactor is op basis van landelijke gemiddelden voortgekomen uit de formule K=0,93V + 0,76E + Vo/100xK + 0,04K, waarin K staat voor kaasopbrengst, V voor vet, E voor eiwit en Vo voor vochtgehalte.
Op grond van artikel 12, lid 1 van de Commissieverordening juncto artikel 6, lid 2 Zuivelverordening uitvoering regeling superheffing 2004 verzoekt uw cliënte om een lagere factor, waarbij slechts wordt uitgegaan van de hoeveelheid geleverde kilogrammen vet in de kaas. Hiertoe wordt verwezen naar de grondslag voor de berekening van de heffing bij leveringen. Voor rechtstreekse verkoop geldt echter, zoals hierboven reeds vermeld, een andere systematiek, waarvoor alleen de gegevens over het vetgehalte in de kaas onvoldoende zijn om te bepalen hoeveel melk is gebruikt voor de bereiding van de kaas. Overigens vindt ook bij leveringen de berekening niet plaats op grond van de geleverde kilogrammen vet, maar op basis van de geleverde kilogrammen melk, waarbij volgens artikel 10 van Pro de Commissieverordening een correctie kan plaatsvinden, indien er een verschil bestaat tussen het vetgehalte van de leveringen en het referentievetgehalte.
Op basis van onderzoeksuitslagen van het COKZ kan worden aangenomen dat uw cliënte minder dan 9,5 kg melk nodig heeft gehad voor de bereiding van 1 kilogram kaas. Toepassing van de formule levert in haar geval een omrekeningsfactor op van 8,5. Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door een stijging van het vochtgehalte van de door uw cliënte geproduceerde kaas. "
4. Het standpunt van appellante
Appellante voert ter onderbouwing van haar beroep, samengevat weergegeven, het volgende aan.
Primair is appellante van mening dat ten onrechte geen vetgehalte aan consumentenquotum wordt toegekend en dat dit wel dient te geschieden. Het niet toekennen van vetgehalte aan consumentenquotum is in strijd met het systeem van vetquotering.
Bij het omzetten van fabrieksquotum naar consumentenquotum of andersom wordt het vetgehalte te allen tijde gehandhaafd. Het is derhalve onjuist dat er bij het consumentenquotum geen vetgehalte of kg vet wordt gehanteerd. In het geval dat het consumentenquotum weer wordt omgezet in fabrieksquotum, wordt het vetgehalte weer zoals het voor de omzetting was. Het systeem van melkquotering is immers ingesteld om het melkvetoverschot in Europa weg te werken. Appellante heeft eerst een volledig fabrieksquotum gehad met bijbehorend vetgehalte. Met de omzetting naar een consumentenquotum is zij het vetgehalte kwijtgeraakt. Haar situatie is derhalve anders dan die van bedrijven die vanaf het begin consumentenquotum zonder vetgehalte hebben gehad.
Appellante stelt een alternatieve berekening voor die is gebaseerd op de werkelijk afgeleverde kilogrammen vet in boerenkaas en in overeenstemming is met de praktijk. Het COKZ bepaalt door middel van onderzoek onder meer het vetgehalte in de droge stof van de kaas van appellante. Zo kan exact worden berekend hoeveel kilogram vet wordt afgeleverd via de boerenkaas die voor rechtstreekse consumptie wordt verkocht.
Het geregistreerde consumentenquotum van appellante bedroeg in de heffingsperiode 2005/2006 909.503 kg. Volgens de berekening van het vetgehalte van het referentiequotum bedroeg de toegestane hoeveelheid af te leveren kilogrammen vet 909.503 x 4,285%=38.972 kg vet.
In de heffingsperiode 2005/2006 is 113.187 kg boerenkaas via rechtstreekse verkoop afgeleverd. Met het gemiddelde vetgehalte (4,11%) van dat quotumjaar resulteert dit in 36.164 kg vet, terwijl er 38.972 kg vet afgeleverd had mogen worden. Dit is een onderschrijding van het quotum met 2.808 kg vet, hetgeen overeenkomt met 2.808 / 4,11%= 68.321 kg melk. Via de verkoop van zuivelproducten is er volgens de registratie 14.369 kg afgezet, waardoor er een onderschrijding is van het consumentenquotum in de heffingsperiode 2005/2006 met (68.321 – 14.369=) 53.952 kg melk. Tijdens de zitting heeft appellante nog gewezen op een vergelijkbare berekening die zij bij de opgave van de rechtstreekse verkoop heeft overgelegd. Volgens deze berekening is er 36.796,5 kg vet, corresponderend met 895.292 kg melk, rechtstreeks verkocht. Ook volgens deze berekening wordt het consumentenquotum onderschreden. Deze berekening leidt bovendien tot een melkequivalent van 7,79 voor de boerenkaas en niet tot het door verweerder toegepaste melkequivalent van 8,5.
De heffing die verweerder appellante heeft opgelegd is derhalve onterecht en in strijd met artikel 12 van Pro Verordening (EG) nr. 595/2004.
Appellante stelt voorts dat sprake is van rechtsongelijkheid nu aan fabrieksquotum wel en aan consumentenquotum geen vetgehalte wordt toegekend. Doordat appellante een lager vetgehalte realiseert, handelt zij juist in overeenstemming met de doelstelling van Verordeningen (EG) nr. 1788/2003 en 595/2004, maar wordt zij hiervoor gestraft omdat dit in de omrekeningsformule niet tot uitdrukking komt. Als appellante deze melk aan de fabriek zou hebben geleverd, zou ze meer melk hebben kunnen leveren dan zij nu via rechtstreekse verkoop mag. Dit kan niet de bedoeling van de regelgeving zijn.
Het door verweerder genoemde argument dat in Verordening (EG) nr. 1788/2003 geen rekening wordt gehouden met het vetgehalte van de melk of het zuivelproduct omdat de hoeveelheden bij rechtstreekse verkoop te gering zouden zijn is praktisch en niet principieel van aard. In het geval van appellante waarbij het om grote hoeveelheden rechtstreeks verkochte zuivel gaat, is het van groot belang dat er wel een vetgehalte wordt toegekend. Een bezwaar in de Europese regelgeving ziet appellante niet.
Subsidiair voert appellante aan dat de door verweerder gehanteerde omrekeningsfactor voor de berekening van de hoeveelheid melk die is gebruikt voor de bereiding van kaas onjuist is en niet de werkelijke hoeveelheid geproduceerde melk weergeeft. In de hiertoe door verweerder gehanteerde formule wordt ten onrechte rekening gehouden met het eiwitgehalte. Dit is in strijd met artikel 12 van Pro Verordening (EG) nr. 595/2004, waarin niet wordt gesproken over eiwit.
De omrekeningsfactor houdt voorts onvoldoende rekening met het vetgehalte. Indien het vetgehalte in de melk steeds verder daalt, geeft dit een verhoging van de omrekeningsfactor. Hieruit zou geconcludeerd kunnen worden dat er voor 1 kg kaas meer melk gebruikt wordt. In de praktijk van appellantes bedrijf blijkt dat dit niet klopt.
Ten slotte acht appellante de toepassing van de formule principieel onjuist, omdat deze formule niet is voorgeschreven in genoemde verordeningen of de Regeling.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In geschil tussen partijen is of verweerder bij de berekening van het melkequivalent van de boerenkaas terecht heeft afgezien van de toepassing van de door appellante bepleite methode waaraan de toekenning van een vetgehalte aan het consumentenquotum ten grondslag ligt en waarin de berekening louter en alleen plaatsvindt op basis van het vetgehalte in de kaas. Meer in het bijzonder is voorts in geschil of verweerder bij vorengenoemde berekening terecht is uitgegaan van een omrekeningsfactor van 8,5 in plaats van 7,79, en of verweerder in deze omrekeningsfactor terecht het eiwitgehalte van de kaas heeft betrokken.
5.2 Het College stelt voorop dat het, anders dan appellante betoogt, gelet op de artikelen 9 en 12, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1788/2003, niet mogelijk is om een referentievetgehalte toe te kennen aan een consumentenquotum. Artikel 9 bepaalt Pro dat een referentievetgehalte wordt toegekend aan een individuele referentiehoeveelheid voor leveringen. Voor de heffing bij rechtstreekse verkoop, oftewel het consumentenquotum, kent de verordening deze mogelijkheid juist niet, nu artikel 12, derde lid, bepaalt dat geen rekening wordt gehouden met het vetgehalte van de melk of het zuivelproduct.
Met betrekking tot de stelling van appellante dat sprake is van rechtsongelijkheid, nu aan het fabrieksquotum wel, en aan het consumentenquotum geen vetgehalte wordt toegekend, overweegt het College dat hier sprake is van een door de Europese regelgever weloverwogen gekozen verschil in behandeling, tot uiting komend in artikel 9, eerste lid, en artikel 12, derde lid, van bovengenoemde Verordening (EG) nr. 1788/2003, en toegelicht in overweging 11 van de considerans bij deze verordening.
Voorzover appellante bedoeld heeft te betogen dat verweerder een ongerechtvaardigd onderscheid heeft gehanteerd door bij het onderhavige consumentenquotum niet, zoals bij het fabrieksquotum, het vetgehalte van de melk als uitgangspunt te nemen, moet deze grief gezien het voorafgaande worden verworpen.
5.3.1 Ten aanzien van de door verweerder gehanteerde omrekeningsfactor voor de boerenkaas van appellante overweegt het College als volgt. Ingevolge artikel 12, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1788/2003 is het uitgangspunt bij de registratie van rechtstreeks verkochte zuivel de hoeveelheid uitgangsmelk. Ingevolge artikel 12, eerste lid van Verordening (EG) nr. 595/2004 bepalen de lidstaten voor kaas en alle andere zuivelproducten dan room en boter de equivalenties, daarbij in het bijzonder rekening houdend met het drogestofgehalte en het vetgehalte van de betrokken soorten kaas of andere producten.
5.3.2 Het College volgt appellante niet in haar betoog dat de toepassing van de formule waarmee verweerder de omrekeningsfactor voor kaas heeft berekend principieel onjuist zou zijn, omdat deze formule niet is voorgeschreven in de verordeningen of de Regeling. De formule is hierin weliswaar niet voorgeschreven, maar past naar het oordeel van het College wel in het hierin neergelegde systeem. De formule dient immers ter bepaling van de melkequivalentie van kaas en houdt daarbij rekening met onder meer het drogestofgehalte en het vetgehalte van de kaas.
5.3.3 De stelling van appellante dat voor de berekening van de voor de boerenkaas gebruikte hoeveelheid melk uitsluitend het vetgehalte als uitgangspunt dient te worden genomen kan niet slagen, nu niet de gebruikte hoeveelheid vet maar de gebruikte hoeveelheid uitgangsmelk het uitgangspunt dient te zijn, zoals hiervoor onder 5.3.1. is overwogen.
5.3.4 Het standpunt van appellante dat verweerder in strijd met artikel 12 van Pro Verordening (EG) nr. 595/2004 rekening houdt met het eiwitgehalte van de boerenkaas acht het College onjuist. Artikel 12, eerste lid van Verordening (EG) nr. 595/2004 sluit immers niet uit dat ook met andere gehalten dan vet en drogestof rekening wordt gehouden.
5.4 Het melkequivalent voor kaas bedraagt 9,5 op grond van artikel 6, tweede lid, van de Zuivelverordening 2004. Dit artikel biedt de producent echter de mogelijkheid om aan te tonen dat er minder melk is gebruikt voor de rechtstreeks verkochte kaas dan is berekend met de gehanteerde omrekeningsfactor. Verweerder heeft op grond van de overgelegde analyseresultaten van het COKZ en het kaasboek van appellante hieraan toepassing gegeven door een omrekeningsfactor van 8,5 te hanteren voor de boerenkaas van appellante. Verweerder heeft zodoende niet alleen de gemiddelde omrekeningsfactor voor kaas, maar ook de gegevens in het kaasboek over de door appellante daadwerkelijk verkaasde melk en de analyseresultaten van het COKZ in zijn vaststelling van de hoeveelheid uitgangsmelk betrokken. Het College acht deze werkwijze voldoende zorgvuldig. Appellante heeft met hetgeen zij heeft aangevoerd niet aangetoond dat binnen de grenzen van het daarvoor geldende wettelijke stelsel een lagere omrekeningsfactor dan 8,5 had moeten worden toegepast voor de berekening van de voor haar kaas gebruikte hoeveelheid melk.
5.5 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. H.C. Cusell, mr. S.C. Stuldreher, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2008.
w.g. C.M. Wolters w.g. C.M. Leliveld