Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/752 28 januari 2009
10820 Regeling superheffing en melkpremie 2004
Uitspraak in de zaak van:
A en B, tezamen vormend de maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: mr. F.W. van Dijk, advocaat te Wageningen,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigden: mr. A.C.R. Geelen en A.P. van Houten, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 10 oktober 2007, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 30 augustus 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen verweerders besluit van 17 juni 2005 tot registratie van een hoeveelheid melkequivalent die rechtstreeks voor consumptie is geleverd in de heffingsperiode 2004/2005.
Bij brief van 12 november 2007 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 20 december 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 19 november 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen werden vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Namens appellante was tevens A aanwezig.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten luidt voorzover hier van belang:
" Artikel 1 - Werkingssfeer
1. Gedurende 11 opeenvolgende tijdvakken van twaalf maanden, te beginnen op 1 april 2004, (hierna “tijdvakken van twaalf maanden” te noemen), wordt een heffing ingesteld (hierna “de heffing” te noemen) over de hoeveelheden koemelk en andere zuivelproducten die in het betrokken tijdvak van twaalf maanden boven de in de bijlage I vastgestelde nationale hoeveelheden worden vermarkt. (…)
Artikel 5 - Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
a) (...)
b) „andere zuivelproducten”: alle andere zuivelproducten dan melk, met name magere melk, room, boter, yoghurt en kaas; in voorkomend geval worden deze producten in „melkequivalent” omgerekend aan de hand van volgens de procedure van artikel 23, lid 2, vast te stellen coëfficiënten;
(...)
f) „levering”: elke levering van melk, exclusief andere zuivelproducten, door een producent aan een koper ongeacht of de producent, de koper, het bedrijf dat deze melk behandelt of verwerkt, dan wel een derde de melk vervoert;
g) „rechtstreekse verkoop”: elke verkoop of overdracht van melk die rechtstreeks door de producent aan de consument wordt verricht, alsmede elke door een producent verrichte verkoop of overdracht van andere zuivelproducten. De Commissie kan, volgens de procedure van artikel 23, lid 2, en met inachtneming van de definitie van „levering” in punt f), de definitie van „rechtstreekse verkoop” aanpassen om met name te voorkomen dat hoeveelheden melk of andere zuivelproducten
die worden vermarkt, niet onder de heffingsregeling vallen;
(...)
Artikel 9 - Vetgehalte
1. Aan iedere producent met een individuele referentiehoeveelheid voor leveringen wordt deze hoeveelheid een referentievetgehalte toegekend.
(...)
Artikel 12 - Heffing bij rechtstreekse verkoop
1. (…)
2. Aan de hand van volgens de procedure van artikel 23, lid 2, vastgestelde criteria bepalen de lidstaten de grondslag voor de berekening van de bijdrage van de producent in de heffing die verschuldigd is op de totale hoeveelheid melk die is verkocht of doorverkocht of is gebruikt voor de vervaardiging van verkochte of doorverkochte zuivelproducten.
3. Voor het opstellen van de eindafrekening van de heffing wordt geen rekening gehouden met het vetgehalte van de melk of het zuivelproduct.
(...) "
Verordening (EG) nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten luidt voorzover hier van belang als volgt:
" Artikel 12 - Equivalenties
1. Voor de andere producten dan melk die worden vermarkt, bepalen de lidstaten de verwerkte hoeveelheden melk. Voor room en boter zijn de daarbij te hanteren equivalenties:
a) 1 kg room = 0,263 kg melk x in massaprocenten uitgedrukt vetgehalte van de room,
b) 1 kg boter = 22,5 kg melk.
Voor kaas en alle andere zuivelproducten bepalen de lidstaten de equivalenties, daarbij in het bijzonder rekening houdend met het drogestofgehalte en het vetgehalte van de betrokken soorten kaas of andere producten.
Indien de producent ten genoegen van de bevoegde autoriteit het bewijs kan leveren van de hoeveelheden die werkelijk voor de vervaardiging van de betrokken producten zijn gebruikt, kan de lidstaat zich op die bewezen hoeveelheden baseren in plaats van op de in de eerste en de tweede alinea bedoelde equivalenties.
(…) "
De Regeling superheffing en melkpremie 2004 (hierna: de Regeling) luidde ten tijde en voorzover hier van belang als volgt:
" Artikel 23
1. Het productschap stelt overeenkomstig het bepaalde in artikel 12, eerste lid, van de commissieverordening de melkequivalenties vast voor andere zuivelproducten dan room en boter.
(...) "
De Zuivelverordening uitvoering regeling superheffing 2004 (hierna: Zuivelverordening 2004) luidde ten tijde en voorzover hier van belang:
" Artikel 6
1. Het melkequivalent van room en boter wordt vastgesteld overeenkomstig artikel 12, eerste lid, onderdeel a en b, van de commissieverordening.
2. Voor de vaststelling van het melkequivalent van kaas wordt 1 kg kaas gelijkgesteld met 9,5 kg melk. Rekening houdend met het drogestofgehalte en het vetgehalte van de betrokken kaassoort kan een lagere factor dan 9,5 worden gehanteerd, indien de producent ten genoegen van het productschap aantoont dat voor de bereiding van die kaassoort een lagere hoeveelheid melk wordt gebruikt. Dit geldt niet, indien de kaas is bereid uit melk waaraan vet is onttrokken en het betrokken melkvet bij de vaststelling van de grondslag voor de eventuele heffing niet is meegeteld.
3. Voor de vaststelling van het melkequivalent van andere zuivelproducten dan bedoeld in het eerste en tweede lid wordt:
- indien het yoghurt, pap, vla en andere vloeibare zuivelproducten betreft, de factor 1 gehanteerd;
- indien het kwark betreft, de factor 3 gehanteerd.
4. Indien de in het derde lid bedoelde producten zijn bereid uit melk waaraan melkvet is onttrokken en het betrokken melkvet bij de vaststelling van de grondslag voor de eventuele heffing is meegeteld, wordt met inachtneming hiervan een lagere hoeveelheid vastgesteld. (…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In de heffingsperiode 2004/2005 heeft verweerder op naam van appellante een consumentenquotum van 1.563.000 kg melk geregistreerd.
- Namens appellante is voor de heffingsperiode 2004/2005 opgave gedaan van de rechtstreekse verkoop van door haar als producent rechtstreeks voor consumptie geleverde hoeveelheden melk en andere zuivelproducten, steeds onder vermelding van het bij de onderscheiden producten behorende vetgehalte.
- Bij besluit van 17 juni 2005 heeft verweerder op basis van deze opgave de totale hoeveelheid melkequivalent berekend op 4.010.360 kg melk, en geregistreerd in de heffingsperiode 2004/2005. Bij besluit van 18 juli 2005 heeft verweerder hiervoor vervolgens een heffing opgelegd van € 793.436,27 over 2.384.840 kg melk.
- Bij brief van 29 juli 2005 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het besluit van 17 juni 2005. Appellante heeft haar bezwaar nader gemotiveerd bij brief van 14 september 2005.
- Op 18 januari 2007 is appellante over haar bezwaar gehoord.
- Bij brief van 25 januari 2007 heeft appellante verweerder nadere stukken doen toekomen.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en hiertoe het volgende overwogen.
"Uit de door uw cliënte op 25 januari 2007 toegezonden herberekening van de opgave na de hoorzitting van 18 januari 2007 maken wij op dat het bezwaar zich richt tegen het niet toepassen van formule hoeveelheid zuivelproduct x vetpercentage zuivelproduct x 0,23.
Uitgangspunt in de Raadsverordening (artikel 12, lid 2) en in de Commissieverordening (artikel 12) is de totale hoeveelheid melk die is gebruikt voor de vervaardiging van de zuivelproducten. Deze hoeveelheid (kg melk) moet voor de berekening van de verschuldigde superheffng worden afgezet tegen de individuele referentiehoeveelheid (kg quotum). De hoeveelheid 'uitgangsmelk' is derhalve bepalend. Om deze te kunnen bepalen zijn voor de verschillende producten melkequivalenties bepaald, voor room en boter in artikel 12 van Pro Verordening (EG) nr. 595/2004. Voor alle andere producten bepalen de lidstaten de equivalenties, daarbij in het bijzonder rekening houdend met het drogestofgehalte en het vetgehalte van de betrokken soorten kaas of andere producten.
In de toelichting bij de Regeling superheffing en melkpremie 2004 wordt vermeld dat voor rechtstreekse verkoop de hoeveelheid gebruikte volle melk bepalend is. Bij de verkoop of overdracht van magere zuivelproducten zal derhalve beslissend zijn hoeveel volle melk is gebruikt voor de productie van 1 kg mager zuivelproduct. De definities op dit punt zijn aangescherpt, teneinde te voorkomen dat hoeveelheden melk of andere zuivelproducten niet onder de heffingsregeling vallen.
Dat rekening moet worden gehouden met het drogestofgehalte (bij kaas) en het vetgehalte heeft te maken met het feit dat er ook magere kazen en zuivelproducten zijn. In dat geval wordt het afgeroomde vet doorgaans op de markt gebracht in de vorm van room of boter. Aangezien room en boter als afzonderlijk product voor de superheffing verantwoord dienen te worden, moet hiermee rekening worden gehouden, dit ter voorkoming van dubbeltelling.
De verkochte producten zijn conform de melkequivalenties, zoals deze met ingang van heffingsperiode 2004/2005 in de Zuivelverordening uitvoering regeling superheffing 2004 zijn vastgesteld, omgerekend. Aan enkele producten is melkvet onttrokken dat is geleverd in de vorm van boter. Omdat het betrokken melkvet bij de vaststelling van de grondslag voor de eventuele heffing is meegeteld, is, teneinde een dubbeltelling te voorkomen, overeenkomstig het bepaalde in artikel 6 van Pro de Zuivelverordening uitvoering regeling superheffing 2004 het melkequivalent van de geleverde boter in mindering gebracht.
Met de omrekening volgens de formule hoeveelheid zuivelproduct x vetpercentage zuivelproduct x 0,23 kon worden benaderd welke hoeveelheden melk waren gebruikt voor de productie van de verkochte producten. Zo resulteerde toepassing van deze formule op de door u opgegeven 215.160 kg geleverde volle melk (met 4,0% vet) in een melkequivalent van 197.947 kg.
Door aanpassing van de regelgeving op de hierboven genoemde wijze is de sinds heffingsperiode 2004/2005 geldende berekening volledig in overeenstemming met het uitgangspunt dat de totale hoeveelheid melk die is gebruikt voor de vervaardiging van de zuivelproducten voor de berekening van de superheffing in aanmerking genomen dient te worden. Immers, voor levering van 215.160 kg volle melk is nu eenmaal 215.160 kg melk nodig, en niet 197.947 kg. "
4. Het standpunt van appellante
Appellante voert ter onderbouwing van haar beroep, samengevat weergegeven, het volgende aan.
Appellante betoogt dat de door verweerder gekozen methode om melkequivalenties vast te stellen in artikel 6 van Pro de Zuivelverordening 2004 juncto artikel 23, eerste lid van de Regeling, in strijd is met artikel 12 van Pro Verordening (EG) 595/2004. Het laatstgenoemde artikel bepaalt immers, dat de lidstaten voor kaas en alle andere zuivelproducten dan room en boter de equivalenties bepalen, waarbij zij rekening moeten houden met het drogestofgehalte en het vetgehalte van de betrokken producten, terwijl verweerder in artikel 6 van Pro de Zuivelverordening 2004 heeft gekozen voor het gebruik van de forfaitaire omrekeningsfactor 1 voor vloeibare zuivelproducten zonder rekening te houden met het drogestofgehalte en vetgehalte hiervan.
De stelling van verweerder dat in het bijzonder artikel 12 van Pro Verordening (EG) 595/2004 enkel dan wel met name ziet op het produceren van magere kazen en zuivelproducten doet hieraan niet af. Het gaat in het geval van appellante immers juist om grotendeels magere producten.
Appellante voert voorts aan dat het gebruik van de forfaitaire omrekeningsfactor 1 in het verleden door de Europese wetgever en verweerder is ingevoerd om paal en perk te stellen aan de mogelijkheid van uitbreiding van consumenten zuivelproducten door middel van vernietiging of vervoedering van vet. Hiervan is in het onderhavige geval echter geen sprake.
Appellante stelt zich, gelet op het voorgaande, op het standpunt dat artikel 6, derde lid, van de Zuivelverordening 2004 onverbindend is voorzover daarbij de forfaitaire factor is vastgesteld, hetgeen zou betekenen dat verweerder verplicht is de melkequivalenties opnieuw vast te stellen. De voorheen toegepaste berekeningsmethode waarbij de formule "vetpercentage van de melk x forfaitaire factor 0.23" werd toegepast, is daarbij volgens appellante aangewezen. Immers, deze geeft - ook volgens het College - een verantwoorde benadering van de werkelijke situatie, aangezien hierin wel rekening wordt gehouden met het vetgehalte in de geproduceerde en geleverde hoeveelheden product. Appellante verwijst op dit punt naar rechtsoverweging 5.6 in de uitspraak van het College van 19 november 2004 (AWB 04/30, LJN AR6913).
Appellante verwijst in dit kader voorts naar de considerans onder 11 van Verordening (EG) nr. 1788/2003, artikel 6, vierde lid, van de Zuivelverordening 2004, en onderdeel 4 van de considerans van Verordening (EG) 595/2004, waaruit volgens haar blijkt dat het uitgangspunt is dat bepaald moet worden hoe het melkvetgehalte verdisconteerd dient te worden in de eindafrekening van de geleverde hoeveelheden.
Hierbij merkt appellante nog op dat bij de levering aan een erkend koper (fabrieksquotum) op grond van artikel 10 Verordening Pro (EG) 595/2004 nog steeds een correctie plaatsvindt, indien het werkelijke vetgehalte, zoals door de producent is geleverd, verschilt met het referentievetgehalte.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In geschil is of verweerder bij de bepaling van de door appellante bij de productie van andere zuivelproducten verwerkte hoeveelheden melk terecht omrekeningsfactor 1 heeft gehanteerd. Voor het overige is de berekening en de registratie van de hoeveelheid melkequivalent niet in geschil.
5.2 Appellante heeft betoogd dat de bepaling van de melkequivalenties in de artikelen 23, eerste lid, van de Regeling en 6, derde lid, van de Zuivelverordening 2004 in strijd zijn met artikel 12 van Pro Verordening (EG) 595/2004, aangezien daarbij geen rekening is gehouden met het drogestofgehalte en vetgehalte van de zuivelproducten.
5.3 Het College stelt voorop dat artikel 12 van Pro Verordening (EG) 595/2004 de lidstaten ruimte laat bij het vaststellen van de equivalenties voor kaas en alle andere zuivelproducten dan room en boter. In artikel 6 van Pro de Zuivelverordening 2004 heeft verweerder de equivalenties voor kaas en andere zuivelproducten dan room en boter bepaald. Voor de vaststelling van het melkequivalent dient op grond van dat artikel een forfaitaire omrekeningsfactor te worden gehanteerd.
Voor kaas kan daarvan - rekening houdend met het drogestofgehalte en het vetgehalte van de betrokken kaassoort - worden afgeweken, indien de producent ten genoegen van verweerder aantoont dat voor de bereiding van die kaassoort een lagere hoeveelheid melk wordt gebruikt.
Voor andere zuivelproducten heeft verweerder voorzien in een correctiemogelijkheid die is opgenomen in artikel 6, vierde lid, van de Zuivelverordening 2004, waarin is bepaald dat - indien bedoelde producten zijn bereid uit melk waaraan melkvet is onttrokken en het betrokken melkvet bij de vaststelling van de grondslag voor de eventuele heffing is meegeteld - met inachtneming hiervan een lagere hoeveelheid wordt vastgesteld.
5.4 Aldus is, anders dan appellante stelt, uitvoering gegeven aan de in artikel 12 van Pro Verordening (EG) nr. 595/2004 aan de lidstaat opgelegde verplichting om bij de bepaling van de equivalentie rekening te houden met het drogestofgehalte en het vetgehalte van de betreffende producten. Immers, appellante kan aanspraak maken op de registratie van een lagere hoeveelheid melk indien zij de vet afroming middels daarnaast geleverde producten verantwoordt, waarin het uit dezelfde uitgangsmelk onttrokken vet is verwerkt.
Nu de grief inzake de strijdigheid met artikel 12 van Pro Verordening (EG) nr. 595/2004 niet slaagt is het College van oordeel dat verweerder op grond van artikel 6, derde lid, van de Zuivelverordening 2004 juncto artikel 23 van Pro de Regeling en artikel 12 van Pro Verordening (EG) nr. 595/2004 in het registratiebesluit terecht de factor 1 heeft toegepast bij de omrekening van de betreffende producten, ongeacht de daadwerkelijke vetpercentages.
5.5 De verwijzing naar de considerans onder 11 van Verordening (EG) nr. 1788/2003, en onderdeel 4 van de considerans van Verordening (EG) 595/2004 kan appellante niet baten. Deze overwegingen hebben geen betrekking op de heffing bij rechtstreekse verkoop (consumentenquotum), maar op leveringen (fabrieksquotum). Ditzelfde geldt voor artikel 10 van Pro Verordening (EG) 595/2004 waarin de vetcorrectie voor leveringen is geregeld. Anders dan appellante stelt kan hieruit derhalve niet worden afgeleid, dat de verdiscontering van het melkvetgehalte in de eindafrekening van de rechtstreeks verkochte hoeveelheden melkequivalent het uitgangspunt dient te zijn. Zoals het College reeds eerder heeft overwogen (onder meer in zijn uitspraak van 29 juli 2008, AWB 07/72, LJN BG0388) geldt bovendien voor rechtstreekse verkoop ingevolge artikel 12, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1788/2003 juist de hoeveelheid uitgangsmelk als uitgangspunt.
5.6 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
5.7 Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, mr. F. Stuurop, mr. M. Munsterman, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2009.
w.g. J.A. Hagen w.g. C.M. Leliveld