Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 07/862 3 december 2008
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. M.A.G. van Leeuwen en mr. D. Özdemir, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 2 november 2007, bij het College binnengekomen op 6 november 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 september 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 27 oktober 2006, waarbij verweerder de toeslagrechten van appellant op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 13 december 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Bij brief van 3 januari 2008 heeft verweerder nadere stukken toegezonden.
Bij brief van 9 oktober 2008 heeft appellant nadere stukken ingediend.
Op 22 oktober 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen, appellant in persoon en verweerder bij monde van zijn gemachtigden, hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover hier van belang:
"Artikel 33
Subsidiabiliteit
1. De landbouwers kunnen gebruik maken van de bedrijfstoeslagregeling indien:
a. zij op grond van ten minste één van de in bijlage VI bedoelde steunregelingen een betaling hebben ontvangen in de in artikel 38 vastgestelde Pro referentieperiode (…)
Artikel 37
Berekening van het referentiebedrag
1. Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde Pro referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII. (…)
Artikel 38
Referentieperiode
De referentieperiode omvat de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.
Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
1. In afwijking van artikel 37 heeft Pro een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden dat/die zich vóór of gedurende die referentieperiode heeft/hebben voorgedaan, het recht te verzoeken dat het referentiebedrag wordt berekend op basis van het
kalenderjaar of de kalenderjaren in de referentieperiode dat/die niet is/zijn beïnvloed door het geval van overmacht of de uitzonderlijke omstandigheden.
2. Indien de hele referentieperiode door het geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden werd beïnvloed, berekent de lidstaat het referentiebedrag op basis van de periode van 1997 tot en met 1999 of, (…)
3. Een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de betrokken landbouwer, samen met relevant bewijsmateriaal ten genoegen van de bevoegde autoriteit, schriftelijk ter kennis van de autoriteit gebracht binnen een door elke lidstaat vast te stellen termijn.
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen. (…)
Artikel 42
Nationale reserve
(…)
4. De lidstaten gebruiken de nationale reserve om op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden vermeden, referentiebedragen vast te stellen voor landbouwers die zich in een bijzondere, door de Commissie volgens de in artikel 144,
lid 2, bedoelde procedure te omschrijven situatie bevinden. (…) "
Artikel 21 van Pro Verordening (EG) nr. 795/2004 van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 luidt voorzover hier van belang:
" Investeringen
1. Een landbouwer die onder de voorwaarden van de leden 2 tot en met 6 van het onderhavige artikel en uiterlijk op 15 mei 2004 geïnvesteerd heeft in productiecapaciteit of grond heeft gekocht, ontvangt toeslagrechten die zijn berekend door een referentiebedrag dat door de lidstaat is vastgesteld op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden voorkomen, te delen door een aantal hectaren dat niet groter is dan het aantal hectaren dat hij heeft gekocht. (…)
2. Voor investeringen dient een desbetreffend plan of programma te zijn opgesteld waarvan de tenuitvoerlegging uiterlijk op 15 mei 2004 van start is gegaan. Het plan of programma wordt door de landbouwer aan de bevoegde autoriteit van de lidstaat meegedeeld.
Indien geen schriftelijk plan of programma bestaat, kan de lidstaat rekening houden met andere objectieve bewijzen van de investering. (…) "
De Regeling luidde voorzover en ten tijde hier van belang:
" Paragraaf 2.2 Toewijzen van toeslagrechten uit de nationale reserve (aan landbouwers als bedoeld in artikel 42, vierde lid van Verordening (EG) nr. 1782/2003)
Artikel 16
1. Voor toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve komen uitsluitend in aanmerking:
(…)
c. landbouwers die overeenkomstig artikel 21 van Pro verordening 795/2004 geïnvesteerd hebben in productiecapaciteit of grond hebben gekocht, indien ten genoegen van de minister wordt aangetoond dat zij overeenkomstig artikel 21 van Pro verordening 795/2004, uiterlijk op 15 mei 2004:
(…)
- grond hebben gekocht, of voor tenminste zes jaar hebben gehuurd; (…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Met de inzending van het formulier "Inventarisatie bedrijfsgegevens voor toeslagrechten" heeft appellant te kennen gegeven dat zijn referentiegegevens niet juist zijn, dat hij in de periode van 1 januari 2000 tot 15 mei 2004 heeft geïnvesteerd in grond- of stalcapaciteit en dat er in 2000, 2001 en 2002 binnen zijn bedrijf sprake is geweest van een overmachtsituatie bestaande uit gewasschade aangericht door ganzen.
- Bij brief van 15 februari 2006 heeft appellant verweerder taxatierapporten ten aanzien van de wildschade (ganzenvraat) op zijn bedrijf in de referentiejaren doen toekomen ter onderbouwing van zijn beroep op overmacht.
- Op 10 mei 2006 heeft verweerder van appellant de formulieren "Melding Nationale Reserve" en "Aanvraag toeslagrechten" ontvangen.
- Bij besluit van 27 oktober 2006 heeft verweerder de toeslagrechten van appellant vastgesteld.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 6 december 2006 bezwaar gemaakt. Ter onderbouwing van zijn vermeende aanspraak op toeslagrechten uit de nationale reserve heeft hij vervolgens op 11 juni 2007 nadere stukken ingediend.
- Ten slotte heeft verweerder, na een op 2 augustus 2007 gehouden hoorzitting en na telefonisch informatie te hebben ingewonnen bij appellant en de heer C van het Bureau Beheer Landbouwgronden (hierna: BBL), het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard, waarbij hij appellant alsnog 1,34 toeslagrechten uit de nationale reserve heeft toegekend voor een investering van appellant in 1.34 ha grond in het kader van de herinrichting D.
Voor het overige heeft verweerder zijn besluit van 27 oktober 2006 gehandhaafd en hiertoe, samengevat weergegeven, als volgt overwogen:
Appellant heeft zich beroepen op overmacht en erop gewezen dat de productie van zaaizaad in de referentieperiode nadelig is beïnvloed door wildschade (ganzenvraat). Appellant heeft berekeningen overgelegd waaruit blijkt dat het productieverlies in 2000 7.867 kg, in 2001 12.216 kg en in 2002 1.637 kg is geweest. Verweerder kan zich in die berekeningen vinden.
Verweerder stelt wildschade op grond van de Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector gelijk met een natuurramp, indien de productie door deze ramp met meer dan 30% is gedaald.
In het jaar 2001 was er een productiedaling van 56%, zodat voor dit jaar de productiegroep zaaizaad bij de vaststelling van de toeslagrechten buiten beschouwing is gelaten.
Ook in 2000 was het productieverlies groter dan 30% (37%), zodat het beroep op overmacht ook voor dit jaar zou kunnen slagen. Verweerder heeft de productgroep zaaizaad in 2000 echter niet buiten beschouwing gelaten bij de vaststelling van de toeslagrechten, omdat dit nadelig zou uitwerken voor appellant. Gelet op de hoge productie dat jaar, zou dit immers tot minder toeslagrechten leiden dan thans berekend.
Voor het jaar 2002 blijft de productiedaling door ganzenschade in de sector zaaizaad onder de door verweerder gehanteerde grens van 30%.
Dit betekent dat verweerder bij de berekening van de toeslagrechten terecht is uitgegaan van de productiecijfers voor zaaizaad in de jaren 2000 en 2002.
Verweerder handhaaft voorts zijn besluit ten aanzien van het verzoek van appellant om hem - naast de hiervoor genoemde 1,34 toeslagrechten - tevens extra toeslagrechten toe te kennen uit de nationale reserve voor investeringen in gronden met een oppervlakte van 6.78 ha. Deze gronden zijn appellant - buiten het Plan van toedeling om en na afronding van de ruilverkaveling D - geleverd door het BBL op 29 augustus 2006. Appellant heeft betoogd dat partijen reeds in 2002 mondelinge afspraken hebben gemaakt met betrekking tot deze gronden. Slechts tengevolge van een lang slepende bezwaarprocedure resulteerde dit pas later in een schriftelijke koopovereenkomst.
Uit contacten van verweerder met de heer C van BBL is gebleken dat er sinds 2000 onderhandeld is tussen appellant en het BBL. Op 11 oktober 2004 werd volgens de heer C overeenstemming bereikt over de aankoop van de betreffende 6.78 ha. Dit resulteerde uiteindelijk op 24 januari 2005 in het tekenen van een koopovereenkomst.
Ingevolge artikel 21, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 795/2004 kunnen slechts toeslagrechten uit de nationale reserve worden toegekend voor investeringen in grond die vóór 15 mei 2004 werden aangegaan. Door appellant zijn vóór deze datum voor de aankoop van de betreffende 6.78 ha geen onomkeerbare verplichtingen aangegaan. De toepasselijke Europese regelgeving biedt geen mogelijkheden om in het geval van overmacht een investering na 15 mei 2004 te accepteren.
4. Het standpunt van appellant
Appellant stelt dat in de productgroep zaaizaad, naast de door verweerder erkende overmacht voor het jaar 2001, ook in de jaren 2000 en 2002 sprake is geweest van een productiedaling door ganzenvraat. Ten onrechte heeft verweerder hem hiervoor bij de vaststelling van de toeslagrechten niet op enige wijze gecompenseerd. Appellant wordt hierdoor onevenredig in zijn belangen getroffen.
Appellant heeft ten aanzien van de aankoop van 6.78 ha grond in 2002 mondelinge afspraken gemaakt met BBL over de essentialia van de koopovereenkomst - waaronder de prijs van de grond - zodat reeds toen sprake was van een koopovereenkomst. Hierdoor is voldaan aan de voorwaarde dat slechts bij investeringen in grond die vóór 15 mei 2004 werden aangegaan toeslagrechten uit de nationale reserve kunnen worden toegekend. Slechts door langlopende bezwaarprocedures kon het een en ander niet definitief afgewikkeld worden en konden de betreffende gronden pas op 29 juni 2006 aan appellant worden geleverd. Verweerder heeft het verzoek om extra toeslagrechten uit de nationale reserve voor deze gronden derhalve ten onrechte afgewezen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het bij de berekening van toeslagrechten in aanmerking te nemen referentiebedrag is ingevolge het bepaalde in artikel 37 en Pro 38 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 het over de jaren 2000, 2001 en 2002 (de referentieperiode) berekende gemiddelde van het bedrag aan steun dat aan een landbouwer is verleend op grond van een beperkt aantal steunregelingen, genoemd in bijlage VI bij de verordening.
Ingevolge artikel 40, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 heeft een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden, de mogelijkheid te verzoeken dat het referentiebedrag in afwijking van artikel 37 wordt Pro berekend op basis van de kalenderjaren die niet zijn beïnvloed door het geval van overmacht of de uitzonderlijke omstandigheden. In het tweede lid is bepaald dat, indien de hele referentieperiode door het geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden werd beïnvloed, de lidstaat het
referentiebedrag berekent op basis van de periode van 1997 tot en met 1999.
5.2 Verweerder heeft in het geval van appellant toepassing gegeven aan artikel 40, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 door het jaar 2001 voor de productgroep zaaizaad buiten beschouwing te laten bij de vaststelling van appellants toeslagrechten.
Appellant heeft ter zitting erkend dat verweerder hiermee de voor appellant meest gunstige benadering heeft gevolgd. Niettemin is appellant van mening dat verweerder hem bij de vaststelling van zijn toeslagrechten op enige wijze had moeten compenseren, nu hij ook in de jaren 2000 en 2002 wildschade als gevolg van ganzenvraat aan het gewas zaaizaad heeft gehad.
Het College oordeelt dat Verordening (EG) nr. 1782/2003 geen mogelijkheid biedt voor een verhoging van het referentiebedrag ter compensatie van schade die appellant in de jaren 2000 en 2002 als gevolg van ganzenvraat heeft geleden. De voor het referentiebedrag in aanmerking te nemen bedragen zijn beperkt tot de steunbedragen die appellant zijn verleend op grond van de steunregelingen genoemd in bijlage VI bij de verordening.
Verweerder is gehouden Verordening (EG) nr. 1782/2003 toe te passen en hem komt ter zake geen beleidsvrijheid toe. Verweerder heeft bij de vaststelling van de toeslagrechten dan ook terecht geen rekening gehouden met de wildschade van appellant in 2000 en 2002.
5.3 Appellants grief ten aanzien van verweerders weigering om hem extra toeslagrechten uit de nationale reserve toe te kennen voor de 6.78 ha die hij van het BBL heeft gekocht, kan evenmin slagen.
Het College is van oordeel dat appellant niet heeft aangetoond dat hij de betreffende gronden vóór 15 mei 2004 van het BBL heeft gekocht. De enkele stelling van appellant dat hij reeds in 2002 mondeling overeenstemming heeft bereikt met het BBL over de essentialia van de koop is hiervoor niet voldoende, te minder nu dit is weersproken door de heer C van het BBL in het telefoongesprek met verweerder op 30 augustus 2007. Blijkens de telefoonnotitie heeft C verklaard dat er weliswaar reeds vanaf het jaar 2000 gesprekken zijn geweest tussen partijen over de betreffende gronden, maar dat die telkens op niets zijn uitgelopen vanwege door appellant gestelde eisen, en dat er uiteindelijk in het gesprek op 11 oktober 2004 tussen de onderhandelaars van partijen overeenstemming is bereikt over de verkoop en de prijzen. De koopovereenkomst is vervolgens ondertekend op 24 januari 2005.
Het voorgaande betekent dat verweerder, gelet op artikel 21 van Pro Verordening (EG) nr. 795/2004, appellants verzoek om extra toeslagrechten voor de betreffende 6.78 ha terecht heeft afgewezen.
5.4 Op grond van het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
5.5 Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding op grond van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 3 december 2008.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. C.M. Leliveld