Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/1009, 07/1010, 07/1011 en 08/92 14 januari 2009
4299 Heffing
Verordening bestemmingsheffing fonds
voedselveiligheid vee- en vleessector
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te Lith, appellante,
gemachtigde: mr. S.W. Knoop, advocaat te Zwolle,
tegen
het Productschap Vee en Vlees, verweerder,
gemachtigden: mr. R.J.M. van den Tweel en mr. W.T. Algera, advocaten te Den Haag.
1. De procedure
Appellante heeft bij afzonderlijke brieven van 24 december 2007, alle bij het College binnengekomen op 27 december 2007, beroep ingesteld tegen drie besluiten van verweerder van 4 december 2007. Deze beroepen zijn geregistreerd onder de nummers 07/1009, 07/1010 en 07/1011. Appellante heeft voorts bij brief van 31 januari 2008, bij het College binnengekomen op 1 februari 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 januari 2008. Dit beroep is geregistreerd onder nummer 08/92.
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaren die appellante heeft gemaakt tegen de haar opgelegde heffingen op grond van de Verordening bestemmingsheffing fonds voedselveiligheid vee- en vleessector (PVV) 2006 dan wel de Verordening bestemmings-heffing fonds voedselveiligheid vee- en vleessector (PVV) 2007 (hierna aangeduid als: de Heffingsverordening 2006, de Heffingsverordening 2007 dan wel gezamenlijk als de Heffingsverordeningen).
Appellante heeft haar beroep in de zaken 07/1009, 07/1010 en 07/1011 bij brief van 31 januari 2008 aangevuld.
Bij brief van 28 maart 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend, alsmede de op de zaken betrekking hebbende stukken.
Bij brief van 23 mei 2008 heeft appellante nadere stukken ingediend.
Op 3 juni 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij namens verweerder zijn verschenen zijn gemachtigde mr. W.T. Algera, alsmede C en D, beiden werkzaam bij verweerder. Appellante is niet verschenen.
Bij brief van 9 juni 2008 heeft verweerder, met instemming van appellante, een nader stuk ingediend.
Bij beschikking van 26 juni 2008 is het onderzoek in de zaak heropend teneinde nader onderzoek te doen naar en te beraadslagen over de vraag of de Heffingsverordeningen verbindend zijn, zulks in samenhang met nader onderzoek en beraad in andere zaken waarin deze vraag eveneens aan de orde is.
Bij brief van 15 juli 2008 heeft appellante gereageerd op de brief van verweerder van 9 juni 2008.
Vervolgens heeft op 22 oktober 2008 wederom onderzoek ter zitting plaatsgehad. Namens appellante is daarbij B verschenen. Namens verweerder zijn verschenen zijn gemachtigden, alsmede E en C, beiden werkzaam bij verweerder.
2. De grondslag van het geschil
De Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) bepaalt, voorzover van belang:
“Artikel 71
De bedrijfslichamen hebben tot taak een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, te bevorderen, alsmede het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen en van de daarbij betrokken personen te behartigen.
Artikel 126
1. Bedrijfslichamen kunnen bij verordening aan degenen, die de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, drijven, heffingen opleggen. Deze verordeningen worden jaarlijks vastgesteld.
(…)”
Het Instellingsbesluit Productschap Vee en Vlees bepaalt, voorzover hier van belang:
“Artikel 1
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. de wet: de Wet op de bedrijfsorganisatie;
b. het productschap: het Productschap Vee en Vlees;
(…)
Artikel 12
1. Het productschap legt een heffing als bedoeld in artikel 126, eerste lid, van de wet op gebaseerd op een grondslag welke het bestuur passend acht, met dien verstande dat het tarief voor verschillende in de heffingsverordening aangewezen groepen van ondernemingen verschillend kan zijn. Boven of in de plaats van zodanige heffing kan een bedrag worden geheven dat voor alle ondernemingen of groepen daarvan gelijk is.
2. Heffingen, waarvan de opbrengst een bijzondere bestemming heeft, kunnen worden opgelegd naar een grondslag welke het bestuur van het productschap in verband met die bestemming passend acht.”
Op 4 juni 2004 is tussen de directeuren-generaal van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: LNV), het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Voedsel en Waren Autoriteit (hierna: VWA), handelend als vertegenwoordigers van de Staat respectievelijk van de VWA, alsmede de voorzitter van verweerder, handelend als vertegenwoordiger van verweerder en de voorzitter van de Centrale Organisatie voor de Vleessector (hierna: COV), handelend als vertegenwoordiger van de COV en de daarbij aangesloten slachterijen, het “Convenant organisatie roodvleeskeuring (post mortem) in Nederland” (hierna: het Convenant) gesloten.
De Verordening fonds voedselveiligheid vee- en vleessector (PVV) 2005 (hierna: de Fondsverordening) bepaalt, voorzover van belang:
“Artikel 2
1. Er is een Fonds voedselveiligheid vee- en vleessector. (…)
Artikel 3
De baten van het fonds bestaan uit:
a. de opbrengsten van de heffingen uit hoofde van de Verordening bestemmingsheffing fonds voedselveiligheid vee- en vleessector (PVV) 2005 alsmede de voor de jaren 2006 tot en met 2010 vast te stellen Verordeningen bestemmingsheffing fonds voedselveiligheid vee- en vleessector, verminderd met de inningskosten daarvan,
b. gelden door de Europese Gemeenschappen en de Rijksoverheid beschikbaar gesteld ter verwezenlijking van het in artikel 4 bepaalde doel.
Artikel 4
Het fonds heeft ten doel bij te dragen in de financiering van onderzoeks-projecten en initiatieven gericht op de verbetering en verdere ontwikkeling van voedselveiligheidsgaranties, waaronder de verbetering van hygiëne en arbeidsomstandigheden, het introduceren van effectieve en efficiënte keuringsmethodieken, infrastructuren en kennisstructuren in de Nederlandse vee- en vleessector. (…)”
De Heffingsverordening 2006, bepaalt, voorzover van belang:
“Artikel 1
Deze verordening neemt de terminologie over van de Verordening algemene bepalingen heffingen (PVV) 2005 en verstaat voorts onder:
a. ondernemer : degene, die een onderneming drijft waarvoor het
productschap is ingesteld;
(…)
g. dieren : runderen, kalveren, varkens, schapen en geiten;
(…)
Artikel 2
1. De ondernemer, die in het jaar 2006 één of meer dieren slacht of doet slachten, is ten behoeve van het Fonds voedselveiligheid vee- en vleessector over die dieren per dier en per diersoort een heffing verschuldigd volgens het navolgende tarief:
runderen : € 2,59 per rund;
kalveren : € 1,06 per kalf;
varkens : € 0,49 per varken;
schapen : € 0,90 per schaap;
geiten : € 0,90 per geit.
2. De ondernemer is de heffing als bedoeld in het eerste lid, niet verschuldigd voor zover de af te dragen heffing het bedrag van € 4.000,-- niet overschrijdt.
(…)
Artikel 3
De heffing, bedoeld in artikel 2, eerste lid, mag niet als zodanig worden doorberekend aan de leveranciers van slachtdieren.
Artikel 4
Voor de toepassing van deze verordening geldt het bepaalde bij of krachtens de Verordening algemene bepalingen heffingen (PVV) 2005.
(…)”
In de Heffingsverordening 2007, is hetzelfde bepaald als in de hiervoor aangehaalde artikelen, zij het dat voor “2006” (steeds) moet worden gelezen: “2007”.
De toelichting bij de Heffingsverordening 2006 luidt, voorzover van belang:
“Met het Convenant (…) zijn (…) bindende afspraken gemaakt in het kader van de modernisering van de vleeskeuring in Nederland. Deze afspraken strekken tot het met ingang van 1 januari 2006 doen overgaan van keuringswerkzaamheden van de Voedsel en Waren Autoriteit (VWA) op een privaatrechtelijke keuringsinstantie die onafhankelijk is van de Nederlandse slachterijen. Aan deze voorgenomen verandering van de organisatie van de roodvleeskeuring gaat een transitieproces vooraf waarbij – onder meer – de overgang van het bij de VWA in dienst zijnde betrokken personeel naar bedoelde privaatrechtelijke keuringsinstatie op bevredigende en adequate wijze moet worden gerealiseerd. De overheid moet hiertoe bijzondere voorzieningen treffen en transitiekosten maken. Het betrokken bedrijfsleven is onder de in het convenant vervatte voorwaarden bereid een aanzienlijke bijdrage te leveren en aan de overheid een eenmalige afkoopsom te betalen, gelet op de met de transitie te realiseren matiging van de keuringstarieven. In artikel 5 van het convenant is de overeengekomen bijdrage geformaliseerd tot de verplichting, rustend op de slachterijen, om door middel van een heffing uit hoofde van een heffingsverordening van het productschap een bedrag van € 18 miljoen, te voldoen in twee termijnen, aan de overheid af te dragen. Met onderhavige heffingsverordening biedt het productschap de grondslag voor de nakoming van genoemde verplichting.
De totale opbrengst van de bestemmingsheffing wordt voor het jaar 2006 geraamd op € 9 miljoen. Voor het jaar 2007 wordt – uit hoofde van een voor dat jaar vast te stellen identieke heffingsverordening – een opbrengst van eveneens € 9 miljoen geraamd. De heffingsopbrengsten vloeien in het Fonds voedsel-veiligheid vee- en vleessector. De heffingsopbrengsten zijn bestemd als in artikel 5 van het convenant bepaald.
De bestemmingsheffing drukt geheel en al op de slachterijsector, aangezien deze schakel primair en direct profijt geniet van de inzet van de middelen van het fonds waarin de heffingsopbrengsten vloeien. Iedere diersoort heeft een eigen heffingstarief. De verhouding tussen de tarieven is gebaseerd op de kosten van de vleeskeuring, die het relatieve belang van investeringen in voedselveiligheid reflecteren. Aangezien de mate waarin een individuele slachterij gebaat is bij de inzet van de middelen van het fonds afhankelijk is van het aantal door de onderneming geslachte dieren en er daarnaast rekening moet worden gehouden met de doelmatigheid van inning van de heffingen, is in artikel 2, tweede lid, in een ondergrens voorzien. De ondernemingen worden vrijgesteld van betaling van de heffing tot een bedrag van € 4.000,--. Al hetgeen dit bedrag te boven gaat zal aan het productschap dienen te worden afgedragen.
De heffingsverordening sluit aan op de reeds bestaande heffingssystematiek in de vee- en vleessector. Hierdoor wordt bereikt dat zowel de perceptiekosten als de administratieve lasten tot een minimum worden beperkt en dat de (na)controlekosten gering zijn. De administratieve lasten worden voorts geminimaliseerd door de in artikel 2, tweede lid, opgenomen ondergrens.
De benutting van betrouwbare en efficiëntere keuringsmethodieken en -infrastructuren in de roodvleessector dient in de roodvleessector zowel het algemeen belang als het belang van de vee- en vleessector.”
De Verordening algemene bepalingen heffingen (PVV) 2005 (hierna: Verordening algemene bepalingen) luidt, voorzover hier van belang:
“Artikel 4
1. Iedere ondernemer is verplicht om (…) opgave te doen van die bedrijfsgegevens (…) waarvan de opgave (…) wordt verlangd.
(…)
Artikel 8
De ondernemer aan wie een heffing is opgelegd dient de verschuldigde heffing uiterlijk binnen 14 dagen nadat de heffing aan de betrokken ondernemer is opgelegd, aan het productschap te voldoen.
Artikel 9
1. De ondernemer die een door hem verschuldigde heffing niet binnen (…) de in artikel 8 genoemde termijn heeft betaald is (…) deze heffing (…) verschuldigd, verhoogd met de over het verschuldigde bedrag berekende wettelijke rente.
2. De in het eerste lid bedoelde heffing wordt bij aanmaning verhoogd met € 22,50 wegens de uit de aanmaning voortvloeiende extra adminstratiekosten.
(…)
Artikel 13
De voorzitter kan de artikelen 4, 8, en 9 buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover toepassing gelet op het belang dat deze verordening beoogt te beschermen zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.”
3. De bestreden besluiten en het nadere standpunt van verweerder
3.1 Bij de bestreden besluiten heeft verweerder, steeds met overneming van het door de bezwaarschriftencommissie uitgebrachte advies, de bezwaren van appellante ongegrond verklaard. Aangezien in alle ná 11 januari 2007 uitgebrachte adviezen van de bezwaarschriftencommissie voor de overwegingen ten aanzien van de inhoud van de bezwaren is verwezen naar het advies van 11 januari 2007, steunen alle bestreden besluiten op de overwegingen uit dit advies. Aan de bestreden besluiten is voorzover van belang en samengevat weergegeven het volgende ten grondslag gelegd.
3.1.1 Niet betwist is dat A een ondernemer is in de zin van de Heffingsverordeningen. Tijdens de hoorzitting heeft B desgevraagd bevestigd dat de aantallen slachtingen, waarop de heffingen zijn gebaseerd, juist zijn.
3.1.2 Het argument dat de heffingstarieven niet voldoende zijn onderbouwd, richt zich tegen de Heffingsverordeningen. In dit verband wordt verwezen naar de toelichtingen behorende bij de Heffingsverordeningen, waarin wordt aangegeven op grond van welke overwegingen het bestuur van het productschap de te onderscheiden tarieven heeft vastgesteld alsmede de heffingsvrije voet. Ingevolge artikel 8:2 juncto artikel 7:1 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan geen bezwaar worden gemaakt tegen een algemeen verbindend voorschrift. Aangezien de Heffingsverordeningen een algemeen verbindend voorschrift zijn, kan hiertegen geen bezwaar worden gemaakt.
3.1.3 Met betrekking tot het argument dat de heffing alleen bij ondernemers zou mogen worden opgelegd die lagere keuringskosten hebben gekregen, dan wel dat de hoogte van de heffing afhankelijk dient te zijn van de door de betreffende ondernemer verschuldigde keuringskosten in enig jaar voorafgaande aan het jaar 2006, wordt opgemerkt dat de Heffingsverordeningen niet in een dergelijke bepaling voorzien.
3.1.4 Naar aanleiding van de overhandigde informatie ten aanzien van de toename van de totale keuringskosten, wordt opgemerkt dat het aannemelijk is, althans niet kan worden uitgesloten, dat A geconfronteerd is met een toename van de totale keuringskosten. De mate waarin kan niet zonder nader onderzoek worden vastgesteld. De Heffingsverordeningen voorzien echter niet in een bepaling op grond waarvan in bijzondere omstandigheden van het opleggen van de heffing kan worden afgezien, dan wel voor een lager bedrag kan worden opgelegd, zodat dit argument geen doel kan treffen.
3.2 Verweerder heeft voorts in aanvulling op het voorgaande het volgende verweer gevoerd.
3.2.1 Anders dan in de bestreden besluiten is vermeld, is het mogelijk om in het kader van een appellabel besluit de aan dat besluit ten grondslag liggende voorschriften te toetsen. Een exceptieve toets leidt echter niet tot het door appellante gewenste resultaat. In geval van een vernietiging van de bestreden besluiten wordt verzocht om de rechtsgevolgen daarvan in stand te laten.
3.2.2 Uit de toelichting bij de Heffingsverordeningen volgt duidelijk hoe de tarieven zijn vastgesteld. Met de sector was afgesproken dat een bedrag van € 18 miljoen zou worden bijgedragen. Verweerder heeft ervoor gekozen om alle slachterijen te laten bijdragen door middel van een heffing per geslacht dier. Als vertrekpunt werd daarbij genomen de verhouding tussen de keuringstarieven voor ieder van de dieren. De berekening van de heffing is eenvoudig: als bekend is wat de totale som is van de bijdrage, wat de verhouding tussen de diverse categorieën dieren is, hoeveel dieren jaarlijks ongeveer worden geslacht en binnen hoeveel tijd het bedrag bijeen moet worden gebracht, dan is sprake van een invuloefening om de hoogte van het tarief per diersoort vast te stellen. De heffing is op rationele wijze vastgesteld en is gebaseerd op een begrijpelijke en inzichtelijke redenering.
3.2.3 Verweerder heeft tot taak om de gemeenschappelijke belangen van de sector te dienen, niet die van een individuele onderneming. Verweerder heeft de heffing opgelegd om het bedrag bijeen te krijgen dat de sector aan de overheid heeft toegezegd als vrijwillige bijdrage in de transitiekosten. De modernisering van de keuringen had als belangrijkste oogmerk een verbeterde effectiviteit en efficiëntie van de keuringen en zou leiden tot een meer transparante tariefstelling en lagere tarieven. Dit is onmiskenbaar in het gemeenschappelijke belang van de sector.
3.2.4 Ingevolge vaste rechtspraak van het College is de bevoegdheid van verweerder om een heffing op te leggen niet afhankelijk van het profijt dat een individuele ondernemer al dan niet heeft gehad. Verweerder heeft overigens wel degelijk rekening gehouden met kleine slachterijen. Omwille van een beperking van de last voor kleine ondernemingen en omwille van de doelmatigheid van de regeling zijn de eerste € 4.000,-- niet in rekening gebracht. Uitgangspunt bij het vaststellen van de Heffingsverordeningen was dat de sector als geheel gedurende de twee heffingsjaren in totaal niet meer zou betalen dan de tarieven voorafgaand aan de hervorming van de keuring. Die verwachting is uitgekomen: de kosten zijn sinds 2003 substantieel gedaald. Er is echter geen sprake van een afspraak of een toezegging dat de totale kosten op bedrijfsniveau, bijvoorbeeld voor kleine slachterijen als appellante, niet hoger zouden uitvallen dan die in 2003. Appellante heeft de gestelde hogere jaarlijkse kosten ten opzichte van het jaar 2003 niet cijfermatig onderbouwd of anderszins aannemelijk gemaakt. Voorzover appellante nadelige gevolgen heeft ondervonden van de vergoedingssystematiek die de B.V. Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector en VWA na 2004 zijn gaan hanteren, kan dat niet aan verweerder worden verweten en kan dat niet leiden tot onverbindendheid van de Heffingsverordeningen.
3.2.5 Met betrekking tot het ontbreken van een hardheidsclausule heeft verweerder zich blijkens zijn brief van 9 juni 2008 uiteindelijk op het standpunt gesteld dat wel is voorzien in een hardheidsclausule. In artikel 4 van de Heffingsverordeningen wordt immers verwezen naar de Verordening algemene bepalingen en in die Verordening is in artikel 13 een algemene hardheidsclausule opgenomen.
4. Het standpunt van appellante
4.1 Appellante heeft – samengevat weergegeven – aangevoerd dat de bestreden besluiten om de volgende redenen dienen te worden vernietigd.
4.2 Verweerder heeft zich in de bestreden besluiten ten onrechte op het standpunt gesteld dat de verbindendheid van de Heffingsverordeningen in de onderhavige procedure niet aan de orde kan komen. De Heffingsverordeningen kunnen als algemeen verbindende voorschriften toch aan de orde komen, namelijk als de belanghebbende bij het beroep tegen het uitvoeringsbesluit een exceptief verweer voert.
4.3 De Heffingsverordeningen zijn onverbindend nu de daarin opgenomen tarieven niet, althans onvoldoende zijn onderbouwd. In de bij de Heffingsverordeningen behorende toelichting wordt slechts gesproken over de verhouding tussen de gehanteerde tarieven doch er wordt geen enkele onderbouwing gegeven van de hoogte van die tarieven. Appellante verwijst daarbij naar de uitspraak van het College van 30 juli 1997 (AB 1998, 13).
4.4 Uitgangspunt bij de tijdelijke heffing was dat de totale kosten van de vleeskeuring in de heffingsjaren 2006 en 2007 gelijk zouden blijven aan het niveau van eind 2003. Appellante wordt als kleine slachterij door de heffing onevenredig zwaar belast. De totale kosten van de vleeskeuring zijn voor haar in de heffingsjaren gestegen. Hierdoor wordt haar concurrentiepositie ondermijnd. De Heffingsverordeningen zijn onverbindend omdat deze niet zijn toegespitst op de individuele belangen van de slachterijen, noch een bepaling bevatten op grond waarvan in bijzondere omstandigheden de heffing kan worden gematigd of daarvan kan worden afgezien.
Naar aanleiding van de brief van verweerder van 9 juni 2008 heeft appellante zich, gelet op haar reactie bij brief van 15 juli 2008, naar het College begrijpt, op het standpunt gesteld dat ook als er vanuit wordt gegaan dat artikel 13 van de Verordening algemene bepalingen wel een hardheidsclausule vormt op grond waarvan kan worden afgeweken van het opleggen van of de hoogte van de heffingen op grond van de Heffingsverordeningen, het bestreden besluit geen stand kan houden. Verweerder heeft namelijk geen acht geslagen op het bestaan van bijzondere individuele omstandigheden, terwijl het bestaan van die omstandigheden wel was aangevoerd in bezwaar.
4.5 De Heffingsverordeningen zijn tevens onverbindend omdat door de werking van de heffing in de huidige vorm, in strijd met artikel 71 Wbo niet het gemeenschappelijk belang van de ondernemingen en de daarbij betrokken personen wordt behartigd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Deze bepaling staat er evenwel niet aan in de weg dat de rechtmatigheid van dit algemeen verbindend voorschrift in het kader van een beroep tegen een concreet, appellant rechtstreeks in zijn belang treffend besluit, bij wege van exceptieve toetsing wordt beoordeeld. Verweerder heeft dit miskend in de bestreden besluiten. De beroepen zijn dan ook terecht voorgesteld en de bestreden besluiten zullen worden vernietigd. In het navolgende zal worden bezien of er aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand te houden.
5.2 Vooropgesteld moet worden dat in het kader van deze toetsing zal moeten worden beoordeeld in hoeverre de Heffingsverordeningen in strijd zijn met een hogere regeling dan wel met algemene rechtsbeginselen. Bij de toetsing aan algemene rechtsbeginselen zal, gelet op de ruimte die de regelgever ter zake toekomt, terughoudendheid moeten worden betracht.
Appellante heeft in haar in 4.5 weergegeven grief gesteld dat de Heffingsverordeningen in strijd zijn met artikel 71 Wbo. Met betrekking tot dit argument overweegt het College als volgt. Ingevolge de artikelen 71 en 126 Wbo kunnen bedrijfslichamen in het kader van hun taak tot de bevordering van een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de aangesloten ondernemingen en de behartiging van het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen, bij verordening heffingen opleggen. Het College is van oordeel dat het opleggen van de onderhavige heffingen in het algemeen belang kan worden geacht, nu die heffingen ertoe dienden om door middel van een eenmalige financiële bijdrage in de transitiekosten bij te dragen aan een reorganisatie van de roodvleeskeuring, ter verbetering van de effectiviteit en de efficiëntie van de keuringen. Het opleggen van de onderhavige heffingen aan de slachterijen kan voorts in het gemeenschappelijk belang van deze ondernemingen en de daarbij betrokken personen worden geacht, nu met die reorganisatie een structurele matiging van de keuringstarieven is beoogd en de COV, die in dit verband als een representatieve organisatie heeft te gelden, daarmee heeft ingestemd. Daaraan doet niet af dat appellante, naar zij stelt, het COV niet heeft gemachtigd om mede namens de vereniging van kleine slachterijen waarbij zij is aangesloten, het Convenant te ondertekenen. Van strijd met artikel 71 Wbo is naar het oordeel van het College dan ook geen sprake.
5.3 Naar het oordeel van het College zijn de Heffingsverordeningen evenmin in strijd met het verbod van willekeur of enig ander algemeen rechtsbeginsel. Hierbij acht het College het volgende van belang.
Het College begrijpt het in 4.4 samengevatte betoog van appellante op dit punt zo dat gesteld wordt dat nu geen rekening is gehouden met de grote financiële gevolgen van de heffingen voor de individuele slachterijen en niet voorzien is in een hardheidsclausule, verweerder niet in redelijkheid had mogen overgaan tot de vaststelling van de onderhavige Heffingsverordeningen.
Voorzover verweerder met zijn brief van 9 juni 2008 heeft willen stellen dat de Heffingsverordeningen met een verwijzing naar de Verordening algemene bepalingen wel voorzien in een hardheidsclausule, overweegt het College als volgt. Artikel 13 van de Verordening algemene bepalingen voorziet in de mogelijkheid dat wordt afgeweken van de termijn waarbinnen en de wijze waarop opgave moet worden gedaan van bedrijfsgegevens, de betalingstermijn van 14 dagen, en de verhoging van de heffing met de wettelijke rente en de uit de aanmaning voortvloeiende administratiekosten bij niet tijdige betaling van de heffing, indien het onverkort vasthouden aan de toepassing van die regels leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. Uit dit artikel volgt niet dat de heffing kan worden gematigd of dat kan worden afgezien van oplegging van de heffing. Naar het oordeel van het College kan dan ook niet gezegd worden dat voorzien is in een hardheidsclausule zoals bedoeld is door appellante.
Uit hetgeen verweerder in zijn verweerschrift en ter zitting van 3 juni 2008 heeft gesteld volgt echter dat met de belangen van de individuele slachterijen rekening is gehouden in die zin dat voorzien is in een heffingsvrije voet van € 4.000,-- en voorts dat bewust is afgezien van het opnemen van een hardheidsclausule, omdat bij de totstandkoming van de Heffingsverordeningen het uitgangspunt was dat de nieuwe (lagere) tarieven en de kosten van de heffing voor de sector in totaal niet meer zouden bedragen dan de tarieven voorafgaand aan de hervorming van de keuring. De verwachting was dan ook dat de individuele slachterijen niet onevenredig zouden worden benadeeld door de heffing. Niet is gebleken dat verweerder ten tijde van het totstandkomen van de Heffingsverordeningen niet heeft mogen uitgaan van deze verwachting. Naar het oordeel van het College kan niet met succes worden volgehouden dat verweerder in aanmerking genomen de belangen die hem ten tijde van het totstandbrengen van de Heffingsverordeningen bekend waren of bekend konden zijn, niet in redelijkheid tot de vaststelling daarvan heeft kunnen komen. Dat de concrete keuringslasten naar zeggen van appellante, na invoering van de heffing voor haar zijn gestegen doet aan het voorgaande niet af.
5.4 Naar het oordeel van het College, in reactie op de in 4.3 weergegeven grief, mag worden verwacht dat de vaststelling van het tarief en de verhouding tussen de verschillende tarieven berust op een inzichtelijke en begrijpelijke redenering.
In de toelichting bij de Heffingsverordeningen is onderbouwd hoe men tot de verschillende heffingstarieven is gekomen. De verhouding tussen de heffingstarieven is gebaseerd op de verhouding tussen de – voorheen in rekening gebrachte – keuringskosten van de verschillende dieren. Uit de toelichting bij de Heffingsverordening 2006 blijkt dat de heffing wordt opgelegd in verband met de met de overheid gemaakte afspraak om met een bedrag van € 18 miljoen in de transitiekosten bij te dragen. Uit hetgeen in 3.2.2 is weergegeven volgt verder dat verweerder voor de hoogte van de tarieven een schatting heeft gemaakt van de hoeveelheid van iedere soort te slachten dieren en de hoogte van de tarieven zodanig heeft bepaald dat daarmee in twee jaar tijd het bedrag van € 18 miljoen zou worden opgebracht. Verweerder heeft gesteld dat de schatting juist bleek en dat met de heffing inderdaad een bedrag van € 18 miljoen is opgebracht. Appellante heeft dit niet betwist. Appellante heeft voorts niet gesteld dat de verhouding tussen de diverse tarieven niet zou overeenstemmen met de verhouding tussen de keuringskosten van de verschillende dieren. Het College is van oordeel dat uit de toelichting bij de hiervoor vermelde Heffingsverordeningen voldoende inzichtelijk en begrijpelijk blijkt op welke wijze de diverse tarieven zijn vastgesteld.
5.5 Gezien hetgeen in 5.2 tot en met 5.4 is overwogen ziet het College aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand zullen blijven.
5.6 Het College acht voorts termen aanwezig om verweerder met toepassing van
artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten van appellante. Dit zijn de kosten van de door haar gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, die met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht zijn vastgesteld op € 483,-- (één punt voor het indienen van de beroepschriften, tegen een waarde van € 322,-- per punt, welk bedrag wordt vermenigvuldigd met een factor anderhalf omdat sprake is van vier samenhangende zaken van gemiddeld gewicht). Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten ad € 483,-- (zegge: vierhonderddrieëntachtig euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van – in totaal – € 570,-- (zegge:
vijfhonderdzeventig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. H.O. Kerkmeester en mr. M. Munsterman, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2009.
w.g. C.M. Wolters w.g. J.M.M. Bancken