Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/254 27 januari 2009
12500 Winkeltijdenwet
Uitspraak in de zaak van:
A en B, te C, appellanten,
gemachtigde: mr. ing. D.L. van Popering, advocaat te Alphen aan den Rijn,
tegen
burgemeester en wethouders van Rijnwoude, verweerders,
gemachtigde: mr.T.A. van Reeuwijk, werkzaam bij de gemeente Rijnwoude.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 10 april 2008, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerders van 5 maart 2008.
Bij dit besluit is beslist op de bezwaren van appellanten tegen een besluit van 19 oktober 2007. Bij laatstgenoemd besluit hebben verweerders geweigerd ontheffing te verlenen op grond van artikel 7 van Pro de Verordening Winkeltijden Rijnwoude (hierna: Verordening) voor het houden van een snuffelmarkt in het Plantariumgebouw te Hazerswoude-Dorp op de zondagen 25 november 2007, 2 december 2007 en 9 december 2007.
Bij brieven van 5 mei 2008 en 7 juli 2008 hebben appellanten hun beroepschrift aangevuld.
Bij brief van 22 juli 2008 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
Op 16 december 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunten bij monde van hun gemachtigden hebben toegelicht. Tevens is verschenen A.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Winkeltijdenwet (hierna: de Wet) luidt voor zover van belang als volgt:
“Artikel 2
1. Het is verboden een winkel voor het publiek geopend te hebben:
a. op zondag;
b. op Nieuwjaarsdag, op Goede Vrijdag na 19 uur, op tweede Paasdag, op Hemelvaartsdag, op tweede Pinksterdag, op 24 december na 19 uur, op eerste en tweede Kerstdag en op 4 mei na 19 uur;
c. op werkdagen voor 6 uur en na 22 uur.
2. Het is voorts verboden op de in het eerste lid bedoelde dagen en tijden in de uitoefening van een bedrijf, anders dan in een winkel, goederen te koop aan te bieden of te verkopen aan en in rechtstreekse aanraking met particulieren.
Artikel 4
1. Burgemeester en wethouders kunnen vrijstelling van de in artikel 2 vervatte Pro verboden, voor zover deze betrekking hebben op de zondag, Nieuwjaarsdag, tweede Paasdag, Hemelvaartsdag, tweede Pinksterdag en eerste of tweede Kerstdag, verlenen op grond van plotseling opkomende bijzondere omstandigheden.
2. Zij kunnen in door de gemeenteraad bij verordening aangewezen gevallen ontheffing verlenen van de in het eerste lid bedoelde verboden ten behoeve van bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard en ten behoeve van het uitstallen van goederen.
(…)”
Artikel 7 van Pro de Verordening luidt als volgt:
“1. Het college van burgemeester en wethouders kan ontheffing verlenen van de in artikel 2, van de wet vervatte verboden, voor zover deze betrekking hebben op de zondag, nieuwjaarsdag, tweede paasdag, Hemelvaartsdag, tweede pinksterdag en eerste of tweede kerstdag, ten behoeve van
a. bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard;
b. het uitstallen van goederen.
3. De in het eerste lid genoemde ontheffing kan worden verleend in geval van:
feestelijkheden, bijeenkomsten, veilingen en beurzen.”
Bij besluit van 23 juli 2007 hebben verweerders de Beleidsregels winkeltijden Rijnwoude (hierna: Beleidsregels) vastgesteld. De Beleidsregels zijn op 18 oktober 2007 in werking getreden en luiden, voor zover van belang, als volgt:
“Artikel 1. Begripsbepalingen.
In dit beleid wordt verstaan onder:
(…)
c. zon- en feestdagen: zon- en feestdagen, zoals bedoeld in de Winkeltijdenwet;
d. Bebouwde kommen: de bebouwde kommen volgens de Algemene Plaatselijke Verordening Rijnwoude en zoals nadien gewijzigd;
e. College: het college van burgemeester en wethouders van Rijnwoude.
Artikel 3 Ontheffingenbeleid Pro in afzonderlijke situaties.
1. Het beleid van het college voor ontheffing van het sluitingsverbod voor een winkel voor afzonderlijke situaties op basis van artikel 5 van Pro de Winkeltijdenverordening is erop gericht dat geen ontheffing zal worden verleend van het sluitingsgebod voor winkels op zon- en feestdagen voor winkels binnen de bebouwde kommen van Rijnwoude.
2. De belangen van de (direct) omwonenden in de bebouwde kommen bij het voorkomen van overlast en het algemene belang bij handhaving van de zondagsrust wegen hierbij zwaarder dan de belangen van de winkelier(s) en de consument bij openstelling van de betreffende winkel(s) op zon- en feestdagen.
3. Bovengenoemd beleid geldt ook op basis van dezelfde belangenafweging voor verkoop, anders dan in een winkel, zoals bedoeld in artikel 2, lid 2 van de Winkeltijdenwet;
4. Voor ontheffingen buiten de bebouwde kommen van Rijnwoude wordt voor afzonderlijke situaties maximaal 12 maal per kalenderjaar ontheffing verleend voor dezelfde winkel of dezelfde activiteit.
Artikel 4 Overgangsbepaling Pro
1. Bovengenoemde beleidsregels gelden niet voor situaties, die op 25 november 2002 reeds bestonden, en op enig moment gelegaliseerd zijn.
2. Voor de situaties waarop lid 1 van dit artikel niet van toepassing is, wordt een overgangstermijn in acht genomen tot en met 31 december 2007.”
Bij het op 6 maart 2008 in werking getreden besluit van 26 februari 2008 hebben verweerders voormeld artikel 4, tweede lid, van de Beleidsregels met terugwerkende kracht tot en met 23 juli 2007 als volgt gewijzigd.
“ 2. Tegen situaties welke niet op grond van lid 1 van dit artikel zijn gelegaliseerd, wordt niet handhavend opgetreden tot en met 31 december 2007.”
In de Algemene Plaatselijke Verordening Rijnwoude (hierna: APV) is de volgende van belang zijnde bepaling opgenomen:
“Artikel 5.2.4 Snuffelmarkten e.d.
1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester:
a. in of op een - al dan niet met enige beperking - voor het publiek toegankelijk gebouw of plaats een markt te organiseren of toe te laten, waar ter plaatse aanwezige goederen worden verhandeld;
b. toe te laten, te bevorderen of er gelegenheid toe te geven, dat in of op een - al dan niet met enige beperking - voor publiek toegankelijk gebouw of plaats met een kraam, een tafel of enig ander dergelijk middel standplaats wordt of is ingenomen om goederen aan publiek aan te bieden, te verkopen of te verstrekken.
2. Het verbod geldt niet voor ruimten die uitsluitend geheel of voortdurend dan wel nagenoeg geheel en voortdurend in gebruik zijn als winkel in de zin van de Winkeltijdenwet.
3. Een vergunning als bedoeld in het eerste lid kan worden geweigerd:
a. in het belang van de openbare orde;
b. in het belang van een krachtens de Gemeentewet ingestelde markt.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten exploiteren een bedrijf onder de naam D.
- A heeft op 10 september 2007 met gebruikmaking van het “aanvraagformulier evenementenvergunning/ ontheffing geluidshinder” een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het houden van een “snuffelmarkt, speelgoed/ kerstmarkt” op de zondagen 25 november 2007, 2 december 2007 en 9 december 2007 van 10.00 uur tot 16.00 uur in het Plantariumgebouw aan de Italiëlaan 4 op het terrein van het International Trade Center (ITC) in Hazerswoude-Dorp.
- Verweerders hebben deze aanvraag aangemerkt en in behandeling genomen als een verzoek om ontheffing op grond van artikel 7 van Pro de Verordening.
- Bij besluit van 19 oktober 2007 hebben verweerders dit verzoek afgewezen.
- Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 29 november 2007 bezwaar gemaakt.
- De commissie voor de bezwaarschriften (hierna: de commissie) heeft op 23 januari 2008 een hoorzitting gehouden over dit bezwaar.
- De commissie heeft op 23 januari 2008 aan verweerders geadviseerd om het bezwaar ongegrond te verklaren.
- Vervolgens hebben verweerders het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit hebben verweerders het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard. Verweerders hebben dit besluit gebaseerd op het daartoe overgenomen advies van de commissie van 23 januari 2008, waarin - samengevat weergegeven - het volgende is overwogen.
De Wet geldt, behalve voor reguliere winkels in de betekenis van de Wet, op grond van artikel 2, tweede lid, van de Wet ook bij het in de uitoefening van een bedrijf, anders dan in een winkel, goederen te koop aanbieden of te verkopen aan en in rechtstreekse aanraking met particulieren. De verkoop in het kader van de onderhavige snuffelmarkten heeft, mede gelet op de bedrijfsmatige betrokkenheid van appellanten hierbij in hun hoedanigheid van firmanten van een vennootschap onder firma, de door de standhouders te betalen huurprijs, de frequentie en de aard en omvang hiervan, een voldoende bedrijfsmatig karakter om te kunnen spreken van een bedrijf in de zin van de Wet. Daarvoor is niet vereist dat appellanten zelf daadwerkelijk goederen aan particulieren verkopen, omdat de Wet op dit punt ruim is geformuleerd.
De Beleidsregels zijn uitdrukkelijk ook van toepassing op verkoop aan particulieren, anders dan in een reguliere winkel. De aanvraag van appellanten is dan ook terecht getoetst aan de in de Beleidsregels neergelegde uitgangspunten. Uit de Beleidsregels blijkt voldoende dat behalve het voorkomen van overlast, hieraan ook het motief van het handhaven van de zondagsrust ten grondslag is gelegd. Verweerders menen dat zij niet bij elke weigering van een ontheffing aannemelijk dienen te maken dat sprake is van aantoonbare overlast of aantoonbare aantasting van de zondagsrust, maar dat voldoende is dat een weigering is gemotiveerd en dat alleen een uitzonderlijke situatie van de kant van aanvrager afwijking van het ter zake gevoerde beleid kan rechtvaardigen. Er geldt een grote beleidsvrijheid op het gebied van ontheffingen krachtens de Wet, zoals blijkt uit jurisprudentie van het College.
Volgens verweerders bestaat er voldoende grond om voor de bebouwde kommen van de gemeente Rijnwoude de belangen van het voorkomen van overlast en het handhaven van de zondagsrust te laten prevaleren boven de belangen van aanvragers in deze gebieden bij een ontheffing. Hoewel op of direct nabij het ITC-terrein zelf niet of nauwelijks woningen zijn gelegen, heeft een ontheffing voor dit terrein wel een verkeersaantrekkende werking, welke in ieder geval invloed heeft op de zondagsrust van de aan de toegangswegen voor het ITC-terrein gelegen woningen en andere bebouwde kommen. Daarnaast is van belang dat het verlenen van een ontheffing ook een precedent zou kunnen scheppen voor de andere bebouwde kommen of voor andere aanvragers op het ITC-terrein.
Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat hun belangen bij een ontheffing voor de zondagen zo groot zijn dat met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zou moeten worden afgeweken van het ter zake gevoerde beleid. Het door appellanten aangevoerde economische belang bij het verlenen van ontheffing voor de onderhavige snuffelmarkten, is doorgaans aanwezig bij een verzoek tot openstelling van een winkel of verkoop aan particulieren op zondag, maar dit weegt niet zodanig dat dit een dringende reden oplevert om in afwijking van het beleid een ontheffing te rechtvaardigen. De openstelling van restaurant de “Gouden Wok”, waarvoor geen sluitingsverbod op zon- en feestdagen geldt, en het feit dat er al snuffelmarkten op zondagen worden gehouden in de eveneens op het ITC-terrein gelegen Beurshal hebben al enige aantasting van de zondagsrust tot gevolg. De door appellanten gewenste snuffelmarkten zouden de aantasting van de zondagsrust en de verkeersaantrekkende werking alleen maar versterken.
Het beroep van appellanten op het gelijkheidsbeginsel in verband met het feit dat in de Beurshal wel snuffelmarkten op zondagen (mogen) plaatsvinden, achten verweerders ongegrond. Deze snuffelmarkten vonden reeds op 25 november 2002 plaats in de Beurshal en hiervoor is later ook aparte toestemming verleend op basis van de Wet en de Verordening. Dit is niet van toepassing op de onderhavige snuffelmarkten van appellanten.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben - samengevat weergegeven - de volgende bezwaren aangevoerd tegen het bestreden besluit.
Verweerders hadden de aanvraag van 10 september 2007 niet-ontvankelijk moeten verklaren, omdat de verboden van artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wet in dit geval niet van toepassing zijn, zodat geen ontheffing krachtens de Wet nodig is.
Het verbod van artikel 2, eerste lid, van de Wet is niet van toepassing, nu geen verkoop plaatsvindt vanuit een winkel. De in het Plantariumgebouw te houden zondagse snuffelmarkten worden enkel bezocht door particulieren, die incidenteel tweedehands goederen aan particulieren wensen te verkopen. Aan deze markten wordt niet deelgenomen door personen die hun beroep hebben gemaakt van het verkopen van goederen. Evenmin kan worden gezegd dat in het Plantariumgebouw goederen aan particulieren “plegen” te worden verkocht, nu in dit gebouw slechts één dag per week of twee dagen per week, indien met de zondagse snuffelmarkten rekening wordt gehouden, sprake is van de verkoop van goederen aan particulieren en het gebouw niet primair voor deze activiteit is ingericht, maar voor activiteiten ten behoeve van de nationale en internationale boomkwekerijsector.
Het verbod van artikel 2, tweede lid, van de Wet is niet van toepassing op appellanten omdat zij in de uitoefening van hun bedrijf, anders dan in een winkel, zelf geen goederen te koop aanbieden of goederen verkopen aan en in rechtstreekse aanraking met particulieren. Zij willen slechts op de in de aanvraag genoemde zondagen snuffelmarkten organiseren om particulieren de mogelijkheid te bieden tweedehands goederen aan elkaar te verkopen. Zij faciliteren daarom slechts particulieren die deze goederen wensen te verkopen. Er is evenmin sprake van een bedrijfsmatig karakter, nu zij in 2007 slechts voor drie zondagen om ontheffing hebben verzocht.
Het in artikel 3 van Pro de Beleidsregels gemaakte onderscheid voor situaties binnen en buiten de bebouwde kommen is onbegrijpelijk en onredelijk, althans onvoldoende gemotiveerd. Indien handhaving van de zondagsrust het hoofddoel is, zou dit om principiële redenen op het gehele grondgebied van Rijnwoude van toepassing behoren te zijn. In het algemeen mag ervan worden uitgegaan dat bij een winkelopenstelling op zondag in de bebouwde kom meer overlast wordt veroorzaakt dan bij een winkelopenstelling op zondag buiten de bebouwde kom, maar in dit geval is sprake van een uitzonderingsgeval, nu het ITC-terrein feitelijk is gelegen in de polder en niet grenst aan één van de dorpskernen van Rijnwoude. Dat terrein behoort derhalve in redelijkheid te vallen onder hetzelfde regime als geldt voor situaties buiten de bebouwde kom. De stelling van verweerders dat, indien op zondagen in het Plantariumgebouw snuffelmarkten worden georganiseerd, dit eveneens overlast veroorzaakt in de bebouwde kom van Hazerswoude-Dorp, is onjuist. Indien een snuffelmarkt buiten de bebouwde kom wordt gehouden, is het immers eveneens mogelijk dat bezoekers een verkeersaantrekkende werking uitoefenen op de bebouwde kom. Voor zover genoemd onderscheid redelijk is, geldt volgens appellanten dat verweerders daarom met toepassing van artikel 4:84 Awb Pro ontheffing hadden moeten verlenen in afwijking van de desbetreffende beleidsregel.
Verweerders hebben in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur gehandeld door geen ontheffing te verlenen voor de onderhavige snuffelmarkten in het Plantariumgebouw, nu wel toestemming is verleend voor het houden van snuffelmarkten in de op het ITC-terrein gelegen Beurshal en in vrijetijdscentrum “de Ridderhof” te Koudekerk a/d Rijn (hierna: de Ridderhof) op de zondagen 11 november 2007 en 17 februari 2008. Appellanten hebben hiertoe gewezen op het door hen overgelegde besluit van de burgemeester van Rijnwoude van 8 november 2007, waarbij naar aanleiding van een op 27 september 2007 ingediende aanvraag aan E vergunning op grond van artikel 5.2.4 van de APV is verleend voor het houden van een rommelmarkt in de Ridderhof op de twee genoemde zondagen. In dit verband hebben appellanten ook een besluit van de burgemeester van 26 juni 2006 overgelegd, waarbij aan F op grond van artikel 5.2.4 van de APV vergunning is verleend voor het houden van een rommelmarkt in de Beurshal, eenmaal per maand op een zondag van 11.00 tot 17.00 uur, en waarbij tevens voor twaalf zondagen per jaar op grond van de artikelen 2 en 4 van de Wet en artikel 7 van Pro de Verordening ontheffing is verleend van het verbod om op een zondag bedrijfsmatig goederen te verkopen aan particulieren. Blijkbaar was de gemeente Rijnwoude ten tijde van de aanvraag die heeft geleid tot evengenoemd besluit van 26 juni 2006 van mening dat het ITC-terrein moest worden beschouwd als liggende buiten de bebouwde kom. Anders is bij dat besluit ontheffing verleend in strijd met de op 26 november 2002 vastgestelde beleidsregels, die golden tot 18 oktober 2007.
In verband met de stelling van verweerders dat op grond van de in artikel 5 van Pro de Beleidsregels neergelegde overgangsbepaling in elk geval niet tegen de in de Beurshal georganiseerde zondagse snuffelmarkten kan worden opgetreden, betogen appellanten dat deze overgangsbepaling onbegrijpelijk is. De Wet en de Verordening moeten aldus worden verstaan dat voor iedere zondagse snuffelmarkt een ontheffing moet worden verleend. Dit betekent dat een aanvraag dient te worden ingediend waarin wordt verzocht om ontheffing voor het houden van een snuffelmarkt op een concreet aantal zondagen. Het is op grond van de Wet niet mogelijk om ontheffing te verlenen voor een onbepaald aantal zondagen, of anders gezegd, een ontheffing waarop bij gewijzigde beleidsmatige inzichten in de toekomst niet kan worden teruggekomen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In geschil is allereerst of verweerders in het bestreden besluit terecht hebben geconcludeerd dat voor het houden van de onderhavige snuffelmarkten ontheffing op grond van artikel 7 van Pro de Verordening is vereist. Verweerders hebben in dit verband desgevraagd ter zitting bevestigd dat zij deze conclusie, zoals ook blijkt uit het bestreden besluit, uitsluitend hebben gebaseerd op de stelling dat het in artikel 2, tweede lid, van de Wet genoemde verbod in dit geval van toepassing is en niet (mede) op het van toepassing achten van het in artikel 2, eerste lid, van de Wet neergelegde verbod. Hetgeen appellanten hebben aangevoerd met betrekking tot de toepasselijkheid van laatstgenoemd verbod behoeft hier derhalve geen bespreking.
5.2 Blijkens het bestreden besluit berust de stelling van verweerders dat het verbod van artikel 2, tweede lid, van de Wet in dit geval van toepassing is, op de overweging dat de verkoop, mede gelet op de bedrijfsmatige betrokkenheid hierbij van appellanten in hun hoedanigheid van firmanten van een vennootschap onder firma, de door de standhouders te betalen huurprijs, de frequentie en de aard en omvang hiervan, een voldoende bedrijfsmatig karakter heeft.
Uit de wetsgeschiedenis (zie TK 1994-1995, 24226, nr. 3, blz. 26) blijkt dat artikel 2 van Pro de Wet doelt op detailhandel. Artikel 2, eerste lid, van de Wet bevat een verbod voor de detailhandel in winkels, het tweede lid een verbod voor de overige vormen van detailhandel. Het verbod van artikel 2, tweede lid, van de Wet richt zich derhalve tot een ieder die in de uitoefening van een bedrijf, anders dan in een winkel, detailhandel drijft in de in deze bepaling gepreciseerde zin.
Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting bij het College is gebleken dat appellanten bedrijfsmatig een organisatiebureau exploiteren, dat zich onder meer bezighoudt met de organisatie van snuffelmarkten als de onderhavige. Zij verhuren in dit kader kraampjes aan de deelnemers aan de snuffelmarkten en heffen entreegeld bij de bezoekers van deze markten. In hun hoedanigheid van organisator van de in de aanvraag van 10 september 2007 genoemde snuffelmarkten hebben appellanten verzocht om verlening van ontheffing op grond van artikel 7 van Pro de Verordening ten behoeve van degenen die als standhouders deelnemen aan deze markten, indien en voor zover een van de verbodsbepalingen van artikel 2 van Pro de Wet van toepassing is op de activiteiten van deze personen tijdens de onderhavige markten. Appellanten zelf bieden tijdens deze snuffelmarkten geen goederen te koop aan en zij verkopen dan evenmin goederen. Dit wordt door verweerders ook niet betwist.
Gelet op het bepaalde in artikel 2, tweede lid, van de Wet in de betekenis die hieraan blijkens de wetsgeschiedenis moet worden toegekend, hebben verweerders in het licht van evengenoemde feiten in het bestreden besluit ten onrechte niet de vraag beantwoord of de standhouders tijdens de onderhavige snuffelmarkten goederen te koop aanbieden of verkopen aan en in rechtstreekse aanraking met particulieren. Niet van belang is dat appellanten deze snuffelmarkten in de uitoefening van hun organisatiebureau bedrijfsmatig organiseren, zodat verweerders hun conclusie dat genoemde verbodsbepaling in dit geval van toepassing is ten onrechte hebben gebaseerd op deze bedrijfsmatige betrokkenheid van appellanten. Dit klemt te meer nu appellanten hebben gesteld de kraampjes te verhuren aan particulieren die als hobbyisten tijdens de onderhavige snuffelmarkten tweedehands goederen verkopen aan particulieren.
Gelet op het vorenstaande is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb, welke bepaling eist dat de beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Het beroep dient daarom gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Verweerders zullen opnieuw moeten beslissen op het bezwaar van appellanten, met inachtneming van deze uitspraak. Mede met het oog daarop zal het College ook de overige beroepsgronden van appellanten bespreken.
5.3 In artikel 7 van Pro de Verordening is aan verweerders de discretionaire bevoegdheid toegekend om al dan niet ontheffing in de daarin genoemde gevallen te verlenen. Deze bepaling biedt verweerders derhalve de ruimte om bij de uitoefening van deze bevoegdheid beleid te voeren. Verweerders hebben deze ruimte benut door vaststelling van de Beleidsregels.
Gelet op vorengenoemde beleidsvrijheid, ziet het College geen grond voor het oordeel dat verweerders bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid het in artikel 3 van Pro de Beleidsregels gemaakte onderscheid voor situaties binnen de bebouwde kom en buiten de bebouwde kom hebben kunnen maken. Ter zitting is gebleken dat aan dit onderscheid het uitgangspunt ten grondslag ligt dat de kerkgebouwen, die op zon- en feestdagen door kerkgangers worden bezocht, zijn gelegen in de bebouwde kommen en dat binnen de bebouwde kommen sprake is van een grotere bebouwings- en bevolkingsdichtheid dan buiten de bebouwde kommen. Verweerders hebben daarom bij afweging van de in artikel 3, tweede lid, van de Beleidsregels genoemde belangen besloten tot een verdergaande bescherming van de belangen van omwonenden binnen de bebouwde kommen dan van omwonenden buiten de bebouwde kommen, in die zin dat in beginsel geen ontheffingen worden verleend voor situaties binnen de bebouwde kommen en dat voor situaties buiten de bebouwde kommen maximaal twaalf maal per kalenderjaar ontheffing wordt verleend. Er is geen grond voor het oordeel dat verweerders hiermee niet binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling zijn gebleven.
5.4 Niet in geschil is en het College neemt ook aan dat het Plantariumgebouw ligt binnen de bebouwde kom als bedoeld in artikel 1, onder d, van de Beleidsregels. Dit betekent dat verweerders hebben gehandeld in overeenstemming met de beleidsregels van artikel 3 van Pro de Beleidsregels door de in geding zijnde ontheffing te weigeren.
5.5. Het College volgt appellanten niet in hun stelling dat in verband met de ligging van het Plantariumgebouw in de polder verweerders op grond van artikel 4:84 Awb Pro, in afwijking van artikel 3 van Pro de Beleidsregels, ontheffing hadden moeten verlenen als ware er sprake van een situatie buiten de bebouwde kom. Deze stelling is gebaseerd op het argument dat wegens die ligging geen sprake kan zijn van overlast. Blijkens hetgeen hiervoor onder 5.3 is overwogen, moet er echter van worden uitgegaan dat verweerders met dit aspect reeds rekening hebben gehouden bij de vaststelling van artikel 3 van Pro de Beleidsregels en het daarin gemaakte onderscheid voor situaties binnen en buiten de bebouwde kom. Genoemde stelling van appellanten biedt derhalve geen aanknopingspunt voor het oordeel dat verweerders een bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 4:84 Awb Pro aanwezig hadden moeten achten.
5.6 Met betrekking tot de grief van appellanten dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur omdat - kort gezegd - door de gemeente wel toestemming is verleend voor het houden van snuffelmarkten in de Ridderhof en de Beurshal, overweegt het College als volgt.
Vaststaat dat de burgemeester van Rijnwoude bij besluit van 8 november 2007 ontheffing op grond van artikel 5.2.4 van de APV heeft verleend voor het houden van een rommelmarkt in de Ridderhof op de zondagen 11 november 2007 en 17 februari 2008. Voor het College is onduidelijk gebleven of verweerders daarnaast, al dan niet op basis van een daartoe ingediende aanvraag, een formeel besluit hebben genomen over het al dan niet verlenen van een ontheffing voor deze markten op grond van artikel 7 van Pro de Verordening.
Hoe het ook zij, het houden van een rommelmarkt in de Ridderhof op de genoemde zondagen is bij verweerders, na de inwerkingtreding van de Beleidsregels, kennelijk niet afgestuit op overwegende bezwaren in het kader van de bij of krachtens de Wet geldende regels. Dit acht het College in het licht van vorengenoemde grief van appellanten zonder nadere motivering van verweerders niet begrijpelijk. Daarbij is van belang dat de Ridderhof in de bebouwde kom van Koudekerk a/d Rijn is gelegen, zodat artikel 3 van Pro de Beleidsregels zich verzet tegen het verlenen van een ontheffing voor het houden van rommelmarkten in dit gebouw. Eerst in het verweerschrift en ter zitting hebben verweerders naar voren gebracht dat de rommelmarkten in de Ridderhof op 11 november 2007 en 17 februari 2008 niet commercieel van aard zijn en dat de opbrengsten daaruit zijn bestemd voor goede doelen en dat zij de hierdoor gediende belangen zwaarder hebben laten wegen dan de met de bescherming van de zondagsrust gediende belangen. Appellanten hebben echter betwist dat de opbrengsten van deze rommelmarkten zijn bestemd voor goede doelen en gesteld dat op deze markten dezelfde standhouders zijn te vinden als op de onderhavige door hen te organiseren snuffelmarkten. Verweerders hebben deze stelling ter zitting niet afdoende weerlegd. Met name hebben zij geen antwoord kunnen geven op de vraag van het College voor welke goede doelen de opbrengsten van genoemde markten in de Ridderhof precies zijn bestemd en ook overigens konden zij geen nadere informatie geven over de aard en organisatie van die markten. Vooralsnog hebben verweerders het College er dan ook niet van kunnen overtuigen dat deze rommelmarkten wezenlijk verschillen van de onderhavige snuffelmarkten van appellanten.
Met betrekking tot de Beurshal staat vast dat verweerders bij besluit van 26 juni 2006 ontheffing hebben verleend op grond van artikel 7 van Pro de Verordening voor het houden van een rommelmarkt in deze hal op een aantal zondagen. Verweerders hebben dit besluit in verband gebracht met het door appellanten onbetwiste feit dat, anders dan met betrekking tot de onderhavige snuffelmarkten in het Plantariumgebouw, in de Beurshal reeds sinds 1998 regelmatig rommelmarkten op zondagen worden gehouden. Gegeven dat feit en in aanmerking nemend dat genoemd besluit is genomen vóór de inwerkingtreding van de Beleidsregels, deelt het College in zoverre de opvatting van verweerders dat de rommelmarkten in de Beurshal niet op één lijn kunnen worden gesteld met de onderhavige snuffelmarkten in het Plantariumgebouw.
Het College is desondanks van oordeel dat verweerders niet afdoende hebben gemotiveerd waarom evengenoemde verschillen van dien aard zijn dat daarin de rechtvaardiging kan worden gevonden voor het door appellanten reeds in bezwaar aangevochten standpunt van verweerders dat het houden van de onderhavige snuffelmarkten in het Plantariumgebouw op de drie genoemde zondagen in 2007 ontoelaatbaar is en het houden van rommelmarkten in de Beurshal wel aanvaardbaar is. Bij het besluit van 26 juni 2006 is ontheffing verleend voor rommelmarkten in de Beurshal voor “twaalf zondagen per jaar”, zonder nadere afbakening in termen van data en/of jaartallen. Ter zitting hebben verweerders verklaard dat dit betekent dat deze ontheffing “permanent” en “doorlopend” is. Nu de Beurshal zich, evenals het Plantariumgebouw, bevindt op het binnen de bebouwde kom van Hazerswoude-Dorp gelegen ITC-terrein, hadden verweerders in het bestreden besluit nader dienen te motiveren waarom de positie van de rommelmarkten in de Beurshal een zo vergaande bescherming verdient dat deze markten kennelijk tot in lengte van jaren één keer per maand op zondag mogen worden gecontinueerd, ondanks de in artikel 3 van Pro de Beleidsregels neergelegde uitgangspunten met betrekking tot situaties binnen de bebouwde kom, terwijl het appellanten niet is toegestaan op de drie genoemde zondagen in 2007 een snuffelmarkt te houden.
Ook om de hiervoor genoemde redenen schiet de motivering van het bestreden besluit tekort. Verweerders zullen bij het opnieuw beslissen op het bezwaar van appellanten eveneens aandacht aan bovengenoemde aspecten moeten schenken met inachtneming van hetgeen daarover in deze uitspraak is overwogen.
5.8 Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro. Op de voet van het Besluit proceskosten worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor appellanten in beroep vastgesteld op € 644,-- op basis van twee punten (indienen beroepschrift en bijwonen van zitting) tegen een waarde per punt van € 322,-- in een zaak van gemiddeld gewicht (wegingsfactor 1).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerders opnieuw beslissen op het bezwaar van appellanten tegen het besluit van 19 oktober 2007;
- veroordeelt verweerders in de door appellanten in beroep gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644,-- (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro), onder aanwijzing van de gemeente Rijnwoude als de rechtspersoon die deze kosten moet
vergoeden;
- bepaalt dat de gemeente Rijnwoude aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep verschuldigde
griffierecht ten bedrage van € 145,-- vergoedt.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, mr. S.C. Stuldreher en mr. J. Borgesius, in tegenwoordigheid van mr. I. C. Hof als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2009.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. I.C. Hof