Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/450 1 september 2009
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Fa. Gebr. L, te B, appellante,
gemachtigde: J.A. L,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. N.J.H. Klomp en mr. D. Özdemir, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 15 juni 2007, bij het College binnengekomen op 22 juni 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 mei 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 15 december 2006, waarbij verweerder de toeslagrechten van appellante op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 10 september 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 4 december 2008 heeft verweerder aanvullende stukken overgelegd.
Op 17 december 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij namens partijen de gemachtigden zijn verschenen. Van de zijde van appellante was voorts N.M. L aanwezig.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt, voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 33
Subsidiabiliteit
1. De landbouwers kunnen gebruik maken van de bedrijfstoeslagregeling indien:
a) zij op grond van ten minste één van de in bijlage VI bedoelde steunregelingen een betaling hebben ontvangen in de in artikel 38 vastgestelde Pro referentieperiode (…) of, in het geval van suikerbieten, suikerriet en cichorei, zij marktsteun hebben gekregen in de in bijlage VII, punt K, bedoelde representatieve periode (…)
Artikel 37
Berekening van het referentiebedrag
1. Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde Pro referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII.
(…)
Voor suikerbieten, suikerriet en cichorei die voor de productie van suiker of inulinestroop worden gebruikt, wordt het referentiebedrag berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII, punt K.
(…)
Artikel 43
Bepaling van de toeslagrechten
1. Onverminderd artikel 48 ontvangt Pro een landbouwer een toeslagrecht per hectare dat is berekend door het referentiebedrag te delen door het gemiddelde aantal, berekend over drie jaar, van alle hectaren die in de referentieperiode recht hebben gegeven op de in bijlage VI genoemde rechtstreekse betalingen.
Het totale aantal toeslagrechten moet gelijk zijn aan het bovenvermelde gemiddelde aantal hectaren.
(…)
2. Het in lid 1 bedoelde aantal hectaren omvat voorts:
a) in het geval van de in bijlage VII genoemde steun voor (…) suikerbieten, suikerriet en cichorei, het overeenkomstig punt K.4 van die bijlage berekende aantal hectaren (…)
Bijlage VI, punt K. Suikerbieten, suikerriet en chichorei
1. De lidstaten stellen het in het referentiebedrag van elke landbouwer op te nemen bedrag vast op basis van objectieve en niet-discriminerende criteria, zoals:
— de hoeveelheden suikerbiet, suikerriet of cichorei die vallen onder overeenkomstig artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 1260/2001 gesloten leveringscontracten;
— de hoeveelheden suiker of inulinestroop die overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1260/2001 zijn geproduceerd;
— het gemiddelde aantal hectaren die waren beteeld met suikerbieten, suikerriet of cichorei voor de productie van suiker of inulinestroop en die vallen onder overeenkomstig artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 1260/2001 gesloten leveringscontracten;
het bovenstaande geldt met betrekking tot een door de lidstaten vóór 30 april 2006 vast te stellen representatieve periode — die voor elk product verschillend kan zijn — van één of meer verkoopseizoenen, te rekenen vanaf het verkoopseizoen 2000/2001 en in het geval van de nieuwe lidstaten vanaf het verkoopseizoen 2004/2005, tot en met het verkoopseizoen 2006/2007.
Ten aanzien evenwel van landbouwers voor wie in het verkoopseizoen 2006/2007 een afstand van quota geldt in de zin van artikel 3 van Pro Verordening (EG) nr. 320/2006 wordt het verkoopseizoen 2006/2007, indien het in de representatieve periode is begrepen, vervangen door het verkoopseizoen 2005/2006.
Met betrekking tot de verkoopseizoenen 2000/2001 en 2006/2007 worden de verwijzingen naar artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 1260/2001gelezen als verwijzingen naar artikel 37 van Pro Verordening (EG) nr. 2038/1999 en artikel 6 van Pro Verordening (EG) nr. 318/2006.
(…)”
Artikel 73 bis Pro van Verordening (EG) nr. 796/2004 luidt, voorzover en ten tijde hier van belang:
“ Intrekking van ten onrechte toegewezen toeslagrechten
1. Indien na toewijzing van de toeslagrechten aan de landbouwers overeenkomstig Verordening (EG) nr. 795/2004 blijkt dat een aantal toeslagrechten ten onrechte aan een landbouwer is toegewezen, moet de betrokken landbouwer die ten onrechte toegewezen toeslagrechten afstaan aan de in artikel 42 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 bedoelde nationale reserve.
(…)
De ten onrechte toegewezen toeslagrechten worden geacht van meet af aan niet te zijn toegewezen.
(…)”
De Regeling, zoals gewijzigd ingaande 14 mei 2006 luidt:
“Artikel 12a
1. Het referentiebedrag, zoals dat overeenkomstig artikel 37, eerste lid, derde alinea, van verordening 1782/2003 met betrekking tot suiker wordt berekend of aangepast voor respectievelijk de jaren 2006, 2007, 2008, en voor 2009 en volgende jaren, uitgedrukt in euro, is het bedrag zoals berekend op basis van de in bijlage 4, punt 1, bij deze regeling opgenomen formule.
2. Voor de toepassing van punt K, onderdeel 4, van bijlage VII bij verordening 1782/2003, is het aantal hectaren, bedoeld in artikel 43, tweede lid, onderdeel a, van die verordening, voor suikerbieten het aantal zoals berekend op basis van de in bijlage 4, punt 2, bij deze regeling opgenomen formule.
3. Ten aanzien van 1 op 5-telers als bedoeld in artikel 7 van Pro het Suikersysteem 2006 geldt dat het referentiebedrag, onderscheidenlijk het aantal hectares, bedoeld in het eerste onderscheidenlijk tweede lid, wordt berekend op de in het eerste onderscheidenlijk tweede lid bedoelde wijze, met dien verstande dat het bedrag, onderscheidenlijk het aantal hectares zoals dat volgt uit die berekening wordt gedeeld door 5.
Bijlage 4.
Berekeningswijze referentiebedragen en hectares voor suiker en cichorei
1. Referentiebedrag suiker.
De formule bedoeld in artikel 12a, eerste lid, luidt:
A x ( B: (C-D+E))
Verklaring van de tekens:
A staat voor het getal dat overeenkomt met de hoeveelheid suiker, uitgedrukt in kilogram, die een landbouwer op grond van zijn leveringscontract met de suikerfabrikant op 1 januari 2006 mag leveren voor het verkoopseizoen 2006/2007, hetzij in het kader van het Suikersysteem 2006 aan een binnenlandse suikerfabrikant, hetzij aan een buitenlandse suikerfabrikant.
(…)”
In de Toelichting bij genoemde wijziging van de Regeling staat, voorzover hier van belang:
“ Suiker
Het aantal toeslagrechten wordt berekend aan de hand van de hoeveelheid suiker die geproduceerd mag worden in 2006 uit de door de landbouwer te leveren suikerbieten. Voor landbouwers die leveren aan een Nederlandse suikerindustrie bedraagt deze hoeveelheid de basisreferentie polsuiker op 1 januari 2006. Per producent wordt de suikerproductie voor 2006, gebaseerd op leveringsrechten, gedeeld door een forfait dat is vastgesteld op 13.100. (…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Uit een opgave van Suiker Unie van 16 december 2005 blijkt dat op naam van appellante een basisreferentie polsuiker stond geregistreerd van 144.464 kg.
- Uit een opgave van Suiker Unie van 6 april 2006 blijkt dat op naam van appellante een basisreferentie polsuiker stond geregistreerd van 164.464 kg, zulks als gevolg van een aankoop in 2006 van 20.000 kg door appellante van C.
- Uit een opgave van Suiker Unie van 1 juni 2006 blijkt dat op naam van appellante een basisreferentie polsuiker stond geregistreerd van 174.464 kg, deze keer het gevolg van een volgende aankoop door appellante; deze keer van 10.000 kg van D.
- Verweerder heeft op 20 maart 2006 een aanvraag toeslagrechten van appellante ontvangen.
- Naar aanleiding daarvan heeft verweerder bij besluit van 15 december 2006 de toeslagrechten van appellante vastgesteld. Geconstateerd wordt, dat appellante op 82,06 hectare een referentiebedrag heeft opgebouwd van € 25.103,80, terwijl haar daarnaast op basis van haar suikerquotum 12 toeslagrechten toekomen met een waarde van € 7.428,31. Dit leidt tot een toekenning van 94,06 gewone toeslagrechten, met een waarde per recht van € 345,87. Per recht levert dit een suikercomponent op ter waarde van € 78,97. Voorts zijn er 4,80 braaktoeslagrechten en 3,00 gekochte toeslagrechten.
- Op 10 januari 2007 heeft verweerder een bezwaarschrift tegen dit besluit ontvangen.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 7 mei 2007 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard. Hij heeft echter de bestreden beslissing herroepen, omdat hij tot het oordeel gekomen is dat appellante op basis van haar suikerquotum slechts voor 10,54 toeslagrechten met een totale waarde van € 6.524,98 in aanmerking komt. Derhalve krijgt appellante nu 92,6 gewone toeslagrechten, met een waarde per recht van € 341,56, inclusief een suikercomponent van € 70,46.
Verweerder heeft hiertoe, samengevat, het volgende overwogen.
Het referentiebedrag voor suiker wordt ingevolge artikel 37, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 berekend op basis van de basisreferentie polsuiker op 1 januari 2006. Het tarief is € 45,28 per 1000 kg. Voor de berekening van het aantal toeslagrechten geldt een forfaitaire hectare-productie: voor elke 13700 kg basisreferentie polsuiker wordt één toeslagrecht toegekend.
Verweerder is tot de conclusie gekomen dat hij de vaststelling van de suikercomponent ten onrechte gebaseerd heeft op een quotum van 164.464 kg. Gelet op bijlage 4 bij artikel 12a van de Regeling is voor de vaststelling van de suikercomponent in de toeslagrechten bepalend de hoeveelheid suiker die een landbouwer op grond van zijn leveringscontract met de suikerfabrikant op 1 januari 2006 mag leveren voor het verkoopseizoen 2006/2007. Dit betekent dat de na 1 januari 2006 aangekochte 30.000 kg suikerquotum niet meer kon worden meegenomen voor de vaststelling van de suikercomponent in de toeslagrechten.
Op 1 januari 2006 beschikte appellante over een quotum van 144.464 kg. Dat betekent dat 10,54 toeslagrechten bij de gewone toeslagrechten hadden moeten worden opgeteld, in plaats van 12,00 extra toeslagrechten die bij het primaire besluit zijn toegekend.
Het beroep dat appellante doet op bij haar gewekt vertrouwen, nu verweerder in een voorlichtingsbrief van april 2006 over de suikercompensatie geen melding heeft gemaakt van een peildatum per 1 januari 2006, kan niet slagen. Verweerder wijst in dit verband op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 26 april 1988 in de zaak Krücken (C-316/86) waarin is geoordeeld dat een handeling van een met de toepassing van het gemeenschapsrecht belaste nationale instantie, die strijdig is met het gemeenschapsrecht, geen gewettigd vertrouwen op een met het gemeenschapsrecht strijdige behandeling kan doen ontstaan. In dit geval is het strijdig met artikel 33 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 juncto bijlage VI sub k van deze verordening om extra toeslagrechten toe te kennen voor een na 1 januari 2006 aangekocht suikerquotum.
Op basis van het feit dat in verweerders voorlichtingsbrief van april 2006 geen melding is gemaakt van de datum 1 januari 2006 heeft appellante ten onrechte aangenomen dat ook na 1 januari 2006 aangekocht suikerquotum meegenomen kon worden in de bepaling van de extra toeslagrechten. Van een ondernemer mag echter verwacht worden dat hij zich zelf op de hoogte stelt van de relevante regelgeving.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft betoogd dat Suiker Unie drie maal de toewijzing basisreferentie polsuiker heeft gewijzigd. Per 16 december 2005 was dit 144.464 kg, per 6 april 2006 werd dit 164.464 kg en per 1 juni 2006 werd het 174.464 kg.
Naar aanleiding van een voorlopig overzicht gewaspercelen van 24 april 2006, waarbij aan appellante10.54 toeslagrechten op grond van 144.464 kg suikerquotum werden toegerekend heeft zij verweerder gewezen op de 164.464 kg suikerquotum genoemd in het overzicht van Suiker Unie van 6 april 2006. Dit resulteerde in het besluit van 15 december 2006 waaruit is af te leiden dat verweerder de 20.000 kg die op 22 maart 2006 werd aangekocht van C, had geaccepteerd. De aankoop van 10.000 kg suikerquotum van D per 26 april 2006 was daarin echter niet verwerkt. Appellante verwachtte dat ook deze 10.000 kg zouden worden meegenomen in de berekening van de extra toeslagrechten. In dit verband verwijst zij naar de voorlichtingsbrief van april 2006 van verweerder, waarin onder het kopje “berekening compensatie” is opgenomen dat voor het aantal extra rechten bepalend is de berekende oppervlakte, die in 2006 nodig is voor de productie van de hoeveelheid suiker die in 2006 mag worden geleverd. In deze brief werd geen melding gemaakt van de peildatum 1 januari 2006.
Appellante is derhalve geheel te goeder trouw uitgegaan van de voorlichting door verweerder.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 12a en Bijlage 4 van de Regeling wordt het referentiebedrag en het aantal hectares – op basis waarvan het aantal toeslagrechten moet worden vastgesteld – berekend aan de hand van een aantal gegevens. Een van die gegevens is de hoeveelheid suiker die een landbouwer op 1 januari 2006 op grond van zijn leveringscontract aan de suikerfabrikant mag leveren voor het verkoopseizoen 2006/2007.
Niet in geschil is dat bij de suikerfabrikant Suiker Unie voor appellante op 1 januari 2006 een basisreferentie polsuiker geregistreerd stond van 144.464 kg. Dit is derhalve de hoeveelheid suiker die in aanmerking genomen moet worden bij de berekening van het voor de vaststelling van het aantal toeslagrechten van belang zijnde referentiebedrag en het aantal hectares. Dat als gevolg van aankopen die appellante na 1 januari 2006 heeft gedaan in de loop van 2006 een grotere hoeveelheid basisreferentie polsuiker is geregistreerd neemt niet weg dat alleen de basisreferentie polsuiker die op 1 januari 2006 op naam van appellante stond, bij de berekening betrokken dient te worden.
Het voorgaande betekent dat verweerder terecht de toeslagrechten heeft berekend op basis van de 144.464 kg basisreferentie polsuiker die op 1 januari 2006 op naam van appellante stond geregistreerd.
Artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) staat niet aan het nemen van het bestreden besluit in de weg. Immers, ook zonder de indiening van het bezwaarschrift was verweerder op grond van artikel 73bis van Verordening (EG) nr. 796/2004 verplicht de aanvankelijke vaststelling van de toeslagrechten te wijzigen ten nadele van appellante, zodra de fout in de berekening was geconstateerd. Gelet op artikel 6:18 eerste Pro lid, Awb kan het aanhangig zijn van een bezwaarschrift in het bestaan van die bevoegdheid geen verandering brengen.
5.2 Appellante heeft zich beroepen op de door verweerder in zijn voorlichtingsbrief van april 2006 gegeven informatie. Hoewel het juist is dat in deze brief niets vermeld staat over de fatale peildatum 1 januari 2006 kan dit er niet toe leiden dat verweerder op grond van het vertrouwensbeginsel verplicht zou worden om de na 1 januari 2006 verkregen leveringsrechten voor suiker in de berekening van de referentiehoeveelheid voor appellante op te nemen.
Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft immers in constante jurisprudentie aangegeven dat een beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan leiden tot aanspraken op financiële voordelen in strijd met geldende Europese regelgeving. Dat de zogenoemde contra-legemwerking van dit beginsel naar Europees recht niet aanvaard is, is onder meer terug te vinden in de uitspraken in zaak 5/82, Jur. 1982, p. 4601 (Maizena) en 316/86, Jur. 1988, p. 2213 (Krücken) van het Hof.
5.3 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. F. Stuurop en mr. M. Munsterman in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 september 2009.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas